岛国的“规划蓝图” ——新加坡与日本两国国土规划对比分析

新加坡和日本两国人多地少、国土空间有限，在人口年龄结构趋向老龄化、经济结构面临转型升级、追求资源能源安全供给和土地资源节约集约利用、在发展经济的同时保护人居环境等方面，与中国相比也有很多相似之处。细读日本、新加坡的最新国土规划，能够为我们带来一些启示：

来源：自然资源部信息中心姜雅

新加坡：建设宜居家园和可持续发展未来城市

新加坡最早的总体规划开始于1958年，此后每5年更新一次。新加坡最新的国土规划出台于2019年3月27日，是由新加坡市区重建局发布的《新加坡总体规划草案(2019)》，指导国家今后10~15年的发展，旨在为所有年龄段的人创造一个经济上充满活力和适宜居住的家园。

《新加坡总体规划草案(2019)》将城市总体规划和详细规划进行了融合，将新加坡全国划分成55个分区，其具体规划内容如下：

营造一批包容、绿色的街区，为人们提供社区公共空间和服务设施。规划利用大数据分析，基于现有基础设施条件，预测了新加坡未来对儿童保育和老年人护理的需求，强调为所有年龄段的人提供更愉快、更高质量的生活环境，构建对儿童和老年人友好的社区。新加坡建屋局将设计出一系列适应未来生活方式的新住房类型，一些住宅项目将与城市绿化和屋顶花园相结合。同时，计划在10个地区进行商业改进区试点，整合多种服务设施，包括商业、医疗、文化、体育等，以促进不同人群之间的社会互动。

创造就业，打造本地枢纽和全球门户。拿出合适的土地振兴现有产业和发展新增区域，构建北部门户、东部门户、西部门户和中央地区4个主要门户。北部门户将打造成为北部区域的经济中心;东部门户将加强空港地区与世界的连通，发展与航空有关的业务，构建创新品质生活商业集群，包括新加坡科技大学、樟宜商业园及未来的樟宜东城区;西部门户是CBD以外最大的商业节点，也是首屈一指的高科技制造中心，将利用不断改善的运输条件和图阿斯码头的全球海上连通性，促进物流、人流和服务的无缝衔接;中央地区是新加坡市中心，要打造全球商业和金融产业汇集的中央商务区。除了“四大门户”之外，新加坡还将开发CBD以外的商业节点和工业区，以创造就业，支持经济增长。

重视历史文化、复兴古街区。新加坡市区重建局与国家遗产委员会等相关机构和社会团体合作，在升级基础设施的同时尽可能保全区域特征，通过场所营造、社区故事板和遗产步道等公众参与方式传承地区的历史和记忆。

提升公共交通水准，建立便捷高效的交通体系。规划提出要精心设计城市人流物流有效运行体系，建立储物柜联盟，让包裹被更有效地传送到靠近家庭和MRT站点的集成点；将80%的出行家庭纳入到步行10分钟就能到达的轨道站点覆盖范围之内，让更多人享受到轨道通勤带来的现代化便利。

应对挑战，建设具备韧性及可持续发展的未来城市。为应对未来可能出现的暴雨和旱季干燥，本轮规划制定了包括建设防洪堤、土堆、护堤、水闸和泵站等在内的保护海岸线具体措施。同时，还制定了地下空间详细控制方案，建设现代化高科技农场，促进“本地种植”一篮子计划，将变电站划入地下、优化农地利用空间;通过“新加坡四大水喉”国家计划，即集水区水、进口水、新生水和淡化水，确保多样化、可持续供水等，力争到2030年减排36%，实现粮食供应30%的自给自主率，减少新加坡对粮食进口的依赖度。

日本：“因地制宜”推动创新打造对流促进型国土

日本第一部国土规划出台于1962年，最新一轮的国土规划出台于2015年7月，是第二次世界大战后日本的第七次国土规划，名为《日本国土形成规划——形成对流促进型国土》，这也是日本进入国土形成时代的第二部国家层级的国土规划。

岛国的“规划蓝图” ——新加坡与日本两国国土规划对比分析

作为支撑整个国家经济增长、推进国家经济社会全面发展的国家级宏观国土规划，日本最新一轮国土规划内容涵盖地方建设、产业布局、文化旅游、交通通信、国土基盘、资源能源、海洋、环境、景观等14个领域。

本轮规划的特色是：在“六全综”广域地区自立协作发展的基础上进一步重视地域文化特色的流动和融合，将未来10~15年国家经济社会发展的新型经济引擎定位于“促进地域间的对流”，提倡8个广域地区“因地制宜”推动创新，以人口、资源、文化、知识、技能等多要素在广域地区间的流动为经济增长动力，实现各地区之间全方位的独立自主、互助合作、交流创新、共同发展。具体内容包括：

构建小型生活社区，串起二线城市圈。在全国范围内建设郊区新城区域步行可达的“小型生活社区”约5000处，或结合各街道车站站点进行生活社区建设，在各个分散居住的地域内以城市功能、生活功能集中的地区为核心再建街道社区，形成多个生活中心区。这些小型中心社区就像一个一个节点，通过公共交通路网相连，形成多个二线及以下城市圈。在确保这些城市一定的人口规模(大概30万人)的基础上，利用信息通讯技术实现远程医疗、远程教育、物流服务等生活需求，区域互相分享多种社会服务，构筑地方二线及以下城市联盟(全国60～70个)。

“紧凑+互联”理念，通过产业联合创造价值。通过生活社区和网络互联形成人流、物流和信息的新聚集，在活跃交流中创造出新的价值和成果，形成更加强大的多层重叠、充满活力的集聚空间。一方面，在各城市鼓励推进以重点高校为核心的“知识型创新基地”建设，创造新型“未来产业”群，改变大量生产、大量消费的工业模式。另一方面，确保农林水产业的中坚力量，普及使用信息和通信技术新技术，通过6次产业化(生产、加工、销售每个阶段的产业化)，促进农、林、渔产业向高端先进型产业转型，增加农林水产品和食品的出口。

打造世界领先的超级都市圈。通过中央新干线建设世界最大的超大型区域联合，实现首都圈与中部圈和近畿圈的连接，发挥三大都市圈的特色。其中，东京圈的特色是国际化，名古屋圈的特色是高精尖制造，大阪圈的特色是历史、文化和商业旅游产业。

强化沿日本海和太平洋的国土建设，促进地区交流。进一步加强日本海一侧与太平洋一侧的联系与协作，形成多样性可替代的内陆型发展空间。主要包括：结合欧亚与环太平洋地区发展形势，从增强日本综合国力和防灾能力的角度出发，突破传统的区域边界，促进沿日本海地区与沿太平洋地区的合作，促进沿日本海和环太平洋的两种类型地区的开发和建设;利用西伯利亚大陆桥、北极海航路、巴拿马运河，加强与世界的联系与合作。

实现“观光立国”。积极利用亚洲旺盛的出国游需求，增加国内外游客量，带动地域经济发展。通过留学、医疗、旅游等交流活动，扩大因商务交往而增加的暂住人口数量，积极与游客、富裕阶层对接，向外国访日游客提供饮食、交通、文化等全方位服务，促进旅游产业发展。

强化农村生活建设，促进人口UJI型流动。推动年轻人及核心家族的UJI型人口流动，以IT产业为龙头，创造健康活力的农村生活环境，将单纯的“两地居住”变为“两地生活”“两地就业”，保证移居地的住宅、医疗、劳动保障和纳税、居民登记顺畅，提高农村交通便利性，促进地方产业振兴。其中，U型流动为人口从家乡移居到别的城市后，又从城市回到家乡;J型流动为人口从家乡移居到别的大型城市后，又移居到离家乡较近的中等城市;I型流动为城市与乡村之间的双向互动。

重新构筑各年龄层活跃交流的社区。结合城市、住宅、福利、交通政策等进行社区建设，包括利用公共住宅聚集区作为社区根据地，建设满足各年龄段人群开展活动的需求;建设方便老人和残疾人的居住空间，营造女性安心养育子女的社会环境，实现智能城市和健康生活。

提高抗灾能力、建设美丽国土。利用各地独特的自然资源，推进街道无电柱建设，打造魅力地区。一方面，珍惜森林、耕地、海洋、水资源，守护领土、领海和排他性经济水域，并最大限度地可持续发展;另一方面，调查、掌握产权人不明的土地状况，兼顾公共利益和私人产权两方面，制定相应制度加以利用。此外，定期对灾害风险程度进行评估并公布评估结果，据此来重点制定防灾减灾对策，积极利用机器人以及传感器等先进技术，构建“先进防灾型社会”。

合理使用基础设施。基础设施的高度完备是促进对流的基础，要积极运用先进技术，推进基础设施向智能设施改造升级，实现统筹利用。主要包括利用高速公路系统，提供安全的交通服务;高效使用水坝、地方机场;在港湾利用IT技术提高物流效率。

利用民间力量和新技术。从2016年开始，定每年10月份为全国土地月，将每年10月1日定为全国土地日，以“国土构想”为主题开展“日本的未来”设计大赛，在国民中间引发对未来国土空间、地域建设的讨论。同时，在社会资本、技术以及知识的利用方面，继续采取传统的PPP(公私合营)和PFI(民间主动融资)运作方式，实现创新型物理空间信息系统，利用航空航天技术构建高精度定位社会，与国家战略特区相衔接，形成世界上物理空间信息系统最密集的“低压”社会。

树立地区建设旗手。利用社交企业为地区商业环境提供平台支撑，优待并尊敬承担社会建设的技术人员、技能人才，树立地区建设的旗手(企业及个人)。灵活运用民间众筹方式，促进公共事业发展，营造宜居生活，促进女性就业。

节能与环保。利用信息和通信技术构建智能环保城市和“水素社会”(又称富氢社会、低碳社会)，通过生物质能、地热资源和小型水力发电站等清洁能源，实现节能环保，促进本地能源在当地充分利用，此举也有利于灾害发生时维持地区能源安全。

对比：目标大多一致，规划体系及实施机制略有不同

这两个国家的国土规划都运行了60年，具备正反两方面的经验教训。新加坡和日本都预计在未来10年将会出现气候、淡水、灾害等资源环境问题，都共同提到了劳动力减少和老龄化带来的养老设施不足问题，以及优化农地利用空间以支持粮食安全问题。在两国的国土规划中，都不约而同地提到了节能减排和应对自然灾害的具体措施，尤其是日本的规划区还辟出了一个章节专门写防灾减灾的问题。而新加坡可能更多的是面临一个新的经济转型挑战。

新加坡和日本的最新一轮的国土规划都致力于解决劳动力减少和老龄化问题。其中，日本面临的劳动力减少和老龄化问题要比新加坡严重得多。近年来，新加坡政府已经就劳动力减少的问题逐步放宽移民政策的门槛，同时注重增加老龄化服务相关的公共基础设施，为其2030年全面老龄化社会的到来做准备。

两国国土规划追求的规划目标有较多一致之处。一方面，日本与新加坡在人多地少、国土空间有限方面非常相似，因此两国规划的目标都追求资源能源的节约集约利用，都通过围海造地、大力开发地上地下甚至是海上海下空间等各类方式优化国土空间的利用效率。另一方面，两国在经济社会发展方面的规划目标也非常相似，都在寻找可持续发展的经济增长引擎，挖掘本地的优势特点，扩大本国经济文化等软实力的国际影响力。同时，两国在后城市化经济发展阶段上的相似性，决定了两国在规划国民宜居生活目标方面的相似性，都提出通过现代化高科技手段创造更加宜居的城市乡村环境，实现人与自然的和谐共生。此外，在规划城市机能的板块布局上，各板块的未来功能也具备相似性。日本规划了东京、大阪、名古屋在内的3个经济增长极，分别面对的机能是商业、文化旅游和科技产业，而新加坡则规划了四大门户。

当然，两国的国土规划体系、规划时间、规划方法和实施机制也都有不同。新加坡采用两级空间规划体系，分别是战略性的概念规划和实施性的总体规划。概念规划是一个长期性、指导性的战略性综合规划，覆盖全地域，描绘出新加坡未来40~50年的发展蓝图，为城市的中长期发展“确定指导原则、政策和总体城市结构，将土地使用规划和交通相整合，为制定有效的法定总体规划提供理性基础”。总体规划是法定的土地使用规划，指导新加坡的未来10~15年的发展，用以落实概念规划，指导地方的发展，每5年统一修编一轮。总体规划的作用是制定土地使用的管制措施，是开发控制的法定依据。

日本是“三足鼎立、两相辉应”的规划体系。所谓“两相辉映”是指日本国土规划中最重要的二部国家级规划：《日本国土形成规划》和《日本国土利用规划》。这两个规划是一体的，同步制定，但是在功能上有区分。《日本国土形成规划》相当于我国的国土规划，而《日本国土利用规划(全国规划)》就相当于我国的《土地利用总体规划》。所谓“三足鼎立”，是指日本的《国土利用规划》《土地利用基本规划》《城市规划》三部规划，都是可以落到市县级的，就相当于是可以落地的三只脚。在规划的功能上，国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划，也是各有侧重的。

启示：战略是方向，规划是步骤，法律是保障

当前，国土规划立法步伐要加快。一个国家(或地区)要想获得中长期经济社会可持续发展，战略、规划和法律这3个要素必不可少。其中，战略是方向，规划是步骤，而法律是规划实施的基本保障。不仅是新加坡和日本，纵观全世界国土规划实施得比较好的国家，都是首先通过立法，确保了国土规划实施的法律效力，为战略的落地和规划措施的具体执行保驾护航。

制定规划要放眼世界，基于对未来社会的客观研判，分层细化、落地实施，注重提高区域的国际竞争力。新加坡和日本的最新一轮国土规划对未来30年世界经济发展趋势进行研判，两国都在为经济增长速度放缓及动力不足进行积极布局，不论是日本的三大城市还是新加坡的四大门户，其本质都是深挖本国本地区的优势和文化特色，将其放置于整个亚洲板块中进行定位，提高区域的国际竞争力。

值得重视的是，科技发展在可持续的经济增长引擎中不可缺位。新加坡和日本都提出了基于“互联网+”等信息科技手段建立物理空间信息系统，形成分享经济。同样，在保障资源能源和国土空间节约集约化利用方面，新加坡更是步日本“三维半国土空间规划”的后尘，利用科技手段建设新型社区和现代化房屋，大力开发地下空间。而日本目前“海陆空+地下”的“三维半”国土空间利用格局已经成形，更注重利用信息科技手段开发虚拟空间。

与此同时，对远海极地资源的开发利用将成为实现资源能源安全稳定供给的重要一环。日本和新加坡都非常重视对海洋资源的规划和开发。日本在2008年出台了海洋基本规划，2009年又出台了一个为期十年的《海洋能源矿产资源开发规划》，2013年制定了为期5年的《新海洋基本规划》，并于2018年进行了更新，提出大力推进远海极地资源开发，突破传统区域边界，在提升安保和防灾能力的同时，保障资源能源安全稳定供给的战略方针。

此外，国土空间规划要以人为本，重视人居环境，实现美丽国土的全民性经营。

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