马克·瓦伦西亚
编者按
从长远来看，如果美国想避免在南海与中国的直接冲突，或者至少推迟冲突，美国就必须在某种程度上适应中国在南海的国际利益和愿景，其中议题、时间、手段以及程度是需要思考和协商的问题。
7月13日，美国国务卿蓬佩奥发表了一项关于南海的政策声明，如果落实该声明将增加南海冲突的可能性。尽管大多数不是新内容，但该声明更加详尽，也更具对抗性。蓬佩奥声称，中国干涉东盟声索国在其合法海域的捕鱼或石油勘探与开采活动，是“非法的”和“欺凌的”。[1]他表示：“美国将与我们的东南亚盟国和合作伙伴一起，维护对他们海洋资源的主权权利。”他还强调：“我们将支持那些认识到中国违反了其合法领土和海洋主张的国家……我们将为他们提供帮助，无论是在多边机构还是在东盟内，或是通过法律回应。我们将使用所有可能的工具……。”据推测，这包括在必要时使用武力威胁。[2]这些话对中国而言是充满敌意和威胁的。与东南亚国家经常表达的对和平与稳定的呼吁相反，这一声明引起了动荡，加剧了紧张局势。
这项宣言的后续是针锋相对的好战言论和军事姿态。
美国采取后续行动“阐述”了蓬佩奥的政策，发布了针对中国的公共关系、外交和强硬举措声明。蓬佩奥发表声明的第二天，负责东亚事务的助理国务卿史达伟在战略与国际问题研究中心作了后续发言。[3]发言充满了傲慢、夸张和虚伪，进一步加剧了与中国的紧张关系，目的是将中国描绘成破坏南海局势稳定的唯一“麻烦制造者”。
美国海军近十年来首次向南海派遣了两个航母打击群，以异乎寻常的方式展示了力量。8月25日，中国向南海发射了号称“航母杀手”的导弹。一位不愿透露姓名的中国消息人士说：“这是中国对越来越多的美国战机和军舰频繁进入南海所带来的潜在风险的回应。”[4]
导弹发射发生在美国U-2侦察机跟踪中国海军的渤海演习之后，[5]美国此举违反了“禁飞区”的规定。中国国防部表示，这次飞越“严重违反了中美两国在空中和海上的相遇准则”，很容易造成“误解、误判和……事故”。[6]在中国的导弹试验的同时，美国部署了另一架间谍飞机RC-135S来监视中国的导弹参数。[7]
美国两个航母打击群在南海首次演习之后，中国加紧了军事行动，在四个不同海域进行了大型演习，[8]其中一些同时进行。随后，“里根号”航母打击群返回南海，[9]称这是“对中国在该地区日益增长的军事自信的回应”。似乎是为了回应这一举动，中国在第二天在那里举行了实弹演习。[10]航母打击群的“马斯廷” 号（USS Mustin）驱逐舰挑衅地穿越台湾海峡，[11]越过了中国大陆和台湾之间的中线，而中国军舰则一直监视着美军的行动。然后，该舰实施了“航行自由行动”，[12]挑战中国在西沙群岛及其周围的基线。不久，另一艘美国导弹驱逐舰穿越台湾海峡。
美国指称中国试图胁迫和诱使南海声索国与本国石油公司达成共同开发协议，同时阻止这些国家与包括美国在内的外部石油公司合作。在蓬佩奥政策声明之前，“邦克山” 号导弹巡洋舰、“巴里”号导弹驱逐舰和“美国”号两栖攻击舰与一艘澳大利亚护卫舰在中越马争议地点附近活动。两艘中国海军驱逐舰和一艘护卫舰很快抵达，局势变得更加危险，超出了越南或马来西亚的掌控。
5月13日，“吉福兹”号濒海战斗舰航行至钻井船“西卡佩拉”号附近以示对马来西亚的支持
其他美国军舰也相继出现。美国海军表示，他们的存在“对于支持透明度、法治、航行自由和监督是必要的。”[13]根据第7远征打击群司令弗雷德·卡彻少将的说法，“支持马来西亚钻井船‘西卡佩拉’号的行动证明了美国海军在该地区的能力。释放充分的信号表明我们支持自由开放的印太地区……”。[14]批评者会说：这反映了美国缺乏持续的力量存在，只能是“拍马过来，将事情变得更糟”。 [15]无论如何，这种策略并没有阻止中国在马来西亚声称的水域其他地方继续进行调查。
另一个类似的“考验”可能正在酝酿中。马来西亚国家石油公司准备在砂捞越附近钻探，该区域位于马来西亚声称的大陆架范围内，但也位于中国“九段线”范围内，中国可能会试图干扰钻探活动。如果事实如此，马来西亚是否要求美国提供军事支持？另一个考验是越南的新法律禁止未经授权的外国公司在其专属经济区内勘探和开采石油，越南是否会要求美国遵守法律？[16]
美国目前的做法似乎是“通过更加自信地使用武力来应对中国的更大自信。”[17]埃斯珀表示，美国正在积极建设“我们所需的能力，以威慑中国进行重大对抗。”[18]他申明美国有意进一步扩大在南海的海空力量，并火上浇油地宣称“善意和良好祝愿不能确保自由，但实力可以。”[19]他概述了国防部的全面改革方向，主要目的就是应对中国在亚洲的影响力。
但是埃斯珀承认，美国不能仅凭自己劝阻中国。他表示，加强与东南亚国家的[军事]伙伴关系将为美国提供与中国相比的“不对称优势”。[20]他在《华尔街日报》上的一篇文章中重复并扩展了这些观点，称美国的举措“反映了美国坚定地承诺与盟国和伙伴站在一起，反对中国霸凌，支持和捍卫自由开放的国际体系……然而，美国不能独自承担这个负担。我们鼓励志同道合的国家表现出团结一致，更加谨慎地调整对华政策，以捍卫我们的共同目标和利益。”随后，他模仿中国在南海主权问题上常用的措辞，发誓不会“让步一寸”。[21]
随着紧张局势加剧，中国的专家们纷纷回击。《环球时报》总编辑胡锡进警告说：“应该提醒美国，要远离中国的核心利益。不要在中国沿海玩火，不要在台湾问题上引发冲突，也不要在南海过分挑衅。如果特朗普认为紧张局势有助于他的连任竞选，并且还没有真正做好军事对决的准备，那么在接下来几个月内务必小心，不要过于挑衅中国。”[22]
但是，避免冲突现在可能并不完全取决于美国。有人认为，一些南海声索国将利用美国承诺的支持挺身而出。确实，有些人在提到南海争端时公开表示支持仲裁决定和《联合国海洋法公约》。另一方面，美国盟友菲律宾表示“我们需要美国在亚洲的存在”以提供均势。[23]但是，这种支持仅止于此。当美国对参与“军事化”的中国公司实施制裁时，菲律宾拒绝效仿，宣布“我们不是任何外国势力的附庸国，我们将追求国家利益”。[24]
澳大利亚支持蓬佩奥的声明，向联合国致函，“拒绝中国在南海提出的与《联合国海洋法公约》不符的主张。”[25]日本同意反对国家通过使用武力改变现状。[26]印度部署了一艘军舰前往南海，据称是对中国的挑战，但具体细节和地点尚不清楚。[27]
澳大利亚紧跟美国向联合国致函，反对中方南海合法权利
这些举措可能太少或太迟，但确实为美国提供了道义上的支持和政治借口推动南海议程。
蓬佩奥政策“阐述”的主要对象不是中国，而是东盟南海声索国，包括文莱、马来西亚、菲律宾和越南。但是这些国家没有如他所愿做出回应。
东盟各国外长在东盟成立53周年纪念日上发表声明，重申他们有意在“地区和全球格局不断变化导致地缘政治不确定性增加”的情况下，保持东南亚成为“和平、安全、中立与稳定的地区”。[28]
大多数东盟成员的反应从中立到否定不等。印尼和新加坡在这个问题上中立。新加坡外交部发表声明说：“新加坡不是声索国，我们不在领土声索中选边站。”“我们的主要利益在于维护世界上最繁忙航线之一的和平与稳定。”[29]印尼表示，任何国家对纳土纳海域印尼权利的支持都是“正常的”。[30]马来西亚更为直接，外交大臣侯赛因外交部长希沙慕丁呼吁大国“避免军事姿态”。[31]他说，马来西亚必须避免在超级大国之间的政治博弈中被“牵连”。他还对中美斗争将分裂东盟表示严重关切。即使是中国主要地区反对者的越南，也避免使用专门针对中国的语言。
菲律宾总统杜特尔特公开表示，菲律宾将制定符合自己最大利益的对华政策，[32]而不是基于包括美国在内的其他国家的利益。
尚不清楚南海声索国是否会欢迎或加入美国的军事干预。[33]有充分的理由说明，在东盟内部以美国为首的反中国阵线不太可能实现。这些国家都希望继续保持与中国的经济联系，并且每个国家都有自己的政治/军事原因，不想摆脱中国的支持。此外，他们对美国的承诺是否会在总统大选后继续下去存有疑问，[34]即使承诺继续保持，他们也担心中美冲突对他们的后果。
中国也向东南亚国家伸出援手，寻求在对美斗争中的支持，中国希望东南亚国家通过对话解决争端，并要求他们不站在美国一边，[35]中国国务委员兼外交部长王毅断言，“东盟国家不能成为美国的帮凶，也不能成为中美战略对抗的受害者。”[36]
许多美国分析家预测，蓬佩奥的声明“为美国采取强有力行动挑战中国的海上自信行为铺平了道路……”[37]一些人认为，美国将对中国在他国专属经济区中的行动采取更加有力的外交对策，包括在联合国、G7、G20、东盟地区论坛和东亚论坛等国际论坛上批评中国，并实施更具针对性的经济制裁。美国甚至可能威胁使用武力以支持较小的国家。[38]
尽管存在风险，但美国继续加剧压力和紧张局势。8月26日，特朗普政府宣布对据称参与南海“军事化”建设的中国公司实施制裁。美国希望东南亚国家也能效法，[39]但禁令可能损害这些国家的经济利益。[40]
因参与修建南海人工岛礁，美国商务部将24家中国企业列入制裁名单
中国回应指出，在自己的领土上建设是主权行为。[41]一些人将美国的举动视为在南海争端中选边站，因为它无视南海声索国也在所占岛礁上进行建设和“军事化”的事实。
落实蓬佩奥政策声明的内容并不会促进南海的和平与稳定，尤其是落实意味着使用武力。但好消息是，这一声明可能是垂死挣扎和声名狼藉的美国政府在国内的苟延残喘，其连续性和后续行动存疑。我希望中国不会被美国的国内因素诱导。
未来走向基本与当下类似。中美两国可能会继续保持军事存在和相互威慑，并对东盟国家加紧外交竞争。“南海行为准则”谈判将继续进行，这在很大程度上是因为中美竞争仍在幕后进行。东盟成员国将更加倚重《联合国海洋法公约》和2016年针对中国的仲裁决定，对中国遵守裁决施加更多压力，但这在很大程度上无济于事。在与中国的争端中，东盟国家还将增加对外界军事干预的反对态度，但同样只取得有限的成功。
从长远来看，如果美国想避免在南海与中国的直接冲突，或者至少推迟冲突，美国就必须在某种程度上适应中国在南海的国际利益和愿景，其中议题、时间、手段以及程度是需要思考和协商的问题。
参考文献
[1] U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea, United States Department of State, 07-13-2020, https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/
[2] Kurt M. Campbell and Ali Wyne, The Growing Risk of Inadvertent Escalation Between Washington and Beijing, Lawfare, 08-16-2020, https://www.lawfareblog.com/growing-risk-inadvertent-escalation-between-washington-and-beijing
[3] The South China Sea, Southeast Asia’s Patrimony, and Everybody’s Own Backyard, United States Department of State, 07-14-2020,
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[4] US, China blast and bluster towards a sea clash, Asia Times, 08-27-2020,
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[5] Chinese military fires ‘aircraft-carrier killer’ missile into South China Sea in ‘warning to the United States’, South China Morning Post, 08-26-2020,
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[6] US 'walking on thin ice' with spy plane flight, Space War, 08-27-2020,
https://www.spacewar.com/reports/US_walking_on_thin_ice_with_spy_plane_flight_999.html
[7] US conducts provocative close-up recon on PLA drills two days in a row, Global Times, 08-26-2020,
https://www.globaltimes.cn/content/1198979.shtml#:~:text=The%20RC%2D135S's%20close%2Dup,Northern%20Theater%20Command%20on%20Tuesday
[8] China holds military exercises as US boosts relations with Taiwan, New York Post, 08-25-2020,
https://nypost.com/2020/08/25/china-holds-military-exercises-amid-us-warming-relations-with-taiwan/
[9] U.S.&China: Looming confrontation, Frontline, 08-14-2020,
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[10] China reportedly held live-fire drills... - Stars and Stripes, Facebook, 08-18-2020,
https://www.facebook.com/stripesmedia/posts/china-reportedly-held-live-fire-drills-in-the-south-china-sea-a-day-after-the-us/10159614614282316/
[11] Destroyer USS Mustin Transits Taiwan Strait Following Operations with Japanese Warship, USNI News, 08-18-2020,
https://news.usni.org/2020/08/18/destroyer-uss-mustin-transits-taiwan-strait-following-operations-with-japanese-warship#:~:text=Two%20U.S.%20Destroyers%20Sail%20Through%20Taiwan%20Strait&text=The%20Japan%2Dbased%20destroyers%2C%20USS,Taiwan%20on%20Saturday%20local%20time
[12] Beijing claims it has warned a US destroyer in South China Sea after missile launch, South China Morning Post, 08-28-2020,
https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3099198/china-says-it-has-expelled-us-destroyer-south-china-sea
[13] Peter Suciu, The U.S. Navy Just Sent These Two Warships to the South China Sea, The National Interest, 05-13-2020,
https://nationalinterest.org/blog/buzz/us-navy-just-sent-these-two-warships-south-china-sea-153686
[14] U.S. Navy Warship Conducts Operations Near West Capella Drillship In South China Sea For Second Time, DefPost, 05-13-2020,
https://defpost.com/u-s-navy-warship-conducts-operations-near-west-capella-drillship-in-south-china-sea-for-second-time/
[15] Euan Graham, West Capella Standoff Leaves U.S. Allies Uncertain, Foreign Policy, 05-04-2020,
https://foreignpolicy.com/2020/05/04/malaysia-south-china-sea-us-navy-drillship-standoff/
[16] Vietnam Issues Decree Against Illegal Oil and Gas Operations in its Waters, Radio Free Asia, 09-01-2020,
https://www.rfa.org/english/news/vietnam/decree-waters-09012020072254.html
[17] Why Australia's strategic situation is far worse than we think (AFR 6.7.20), Pearls and Irritations, 07-07-2020,
https://johnmenadue.com/why-australias-strategic-situation-is-far-worse-than-we-think-afr-6-7-20/
[18] The Australian
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[19] China not afraid of 'sanctions' related to South China Sea issue, CGTN, 07-15-2020,
https://news.cgtn.com/news/2020-07-15/China-not-afraid-of-sanctions-related-to-South-China-Sea-issue-S9d9vqkHTy/index.html
[20] Remarks By Secretary Esper at an International Institute for Strategic Studies webinar, U.S. Embassy & Consulates in China, 07-21-2020,
https://china.usembassy-china.org.cn/remarks-by-secretary-esper-at-an-international-institute-for-strategic-studies-webinar/
[21] China Launches 4 Missiles into South China Sea, Voice of America, 08-27-2020,
https://www.voanews.com/usa/china-launches-4-missiles-south-china-sea
[22] Global Times - GT editor-in-chief Hu Xijin: The US should..., Facebook, 08-07-2020,
https://www.facebook.com/globaltimesnews/photos/a.123349831079259/3315819985165545/?type=3
[23] U.S. Military Presence Needed in Asia, Philippines' Foreign Minister Says, US News, 08-26-2020,
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[24] Banned Chinese firms in US can continue doing business in PH: Palace, ABS-CBN News, 09-01-2020,
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[25] Australia backs US in declaring Chinese claims over South China Sea 'illegal', The New Indian Express, 07-25-2020,
https://www.newindianexpress.com/world/2020/jul/25/australia-backs-us-in-declaring-chinese-claims-over-south-china-sea-illegal-2174662.html
[26] Japan, US vow to counter Beijing’s assertiveness in South and East China seas, South China Morning Post, 08-29-2020,
https://www.scmp.com/news/asia/east-asia/article/3099397/japan-us-vow-counter-beijings-assertiveness-south-and-east
[27] Peter Suciu, Payback: India Deployed Warship to South China Sea as Tensions Rise, The National Interest, 09-02-2020,
https://nationalinterest.org/blog/buzz/payback-india-deployed-warship-south-china-sea-tensions-rise-168166
[28] ASEAN FMs vow to maintain Southeast Asia as 'region of neutrality', CGTN, 08-09-2020,
https://news.cgtn.com/news/2020-08-09/ASEAN-FMs-vow-to-maintain-Southeast-Asia-as-region-of-neutrality--SO9FhXLYqI/index.html
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[37] Gregory B. Poling, How Significant Is the New U.S. South China Sea Policy? Center for Strategic and International Studies, 07-14-2020,
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[40] US sanctions on Chinese firm at centre of South China Sea island-building ‘could ripple across Asia’, South China Morning Post, 08-28-2020,
https://www.scmp.com/week-asia/economics/article/3099148/us-sanctions-chinese-firm-centre-south-china-sea-island
[41] Commentary: Washington's malicious drive to roil South China Sea destined to fail, Xinhua, 08-27-2020,
http://www.xinhuanet.com/english/2020-08/27/c_139322241.htm
- 注：英文原文Pompeo’s Declaration on the South China Sea Will Not Enhance Peace and Stability首发于“南海战略态势感知”官网，欢迎查看。
作者简介：马克·瓦伦西亚（Mark J. Valencia）博士是国际知名的海洋政策分析家、政治评论员和亚洲事务顾问。他出版了15本书和100多篇期刊文章。目前，他是中国南海研究院的高级研究员。
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