智库周报｜临港新片区的战略使命

制造业是立国之本。临港新城建设之初便是发展高端装备制造产业，实现高端人才、研发机构、产业链的集聚。经过15年的开发建设，临港地区逐渐在高端装备制造、船舶及海洋工程、新能源、集成电路等产业方面循序布局，已经初步形成良好的产业基础，并于2017年明确了“2+3+4”的产业体系布局，进一步完善产业链，吸引企业落地。

8月6日，《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》（以下简称《方案》）正式发布。临港新片区明确打造“更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区”，在制度设计、产业集聚、国际贸易方面有更全面的创新和提升。

2019年8月7日，上海临港大道上新亮相的巨幅红色交通道路指示牌——临港新片区大字格外醒目。 视觉中国 图

新片区不仅是物理扩容，而是制度的深层变革

《方案》明确临港新片区的发展目标：到2035年，建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，行程更加成熟定型的制度成果，打造全球高端资源要素配置的核心功能，成为我国深度融入经济全球化的重要载体。

1.制度创新是自贸试验区建设和发展的源泉和动力

“设立中国（上海）自贸区新片区，构筑高水平开放新高地，是以全方位、高水平、制度型开放促进全面深化改革的试验田，是以投资贸易自由化的制度创新为核心，开展与国际高水平贸易投资规则衔接的平台，是推进深层次制度改革的新布局。”长三角研究院执行院长何立胜、上海建桥学院副教授管仁勤《自贸区建设的制度型开放、制度创新》一文中表示，从1.0版的自贸试验区到3.0版的新片区，是全方位深层次根本性的制度创新变革。

上海自贸试验区这次增设新片区，不是简单的物理扩容，制度创新的力度、领域和层次也在不断深化。上海市发展改革委综合改革处副处长宋鹏霖认为，与老片区相比，新片区在制度创新方面有很多亮点，比如在市场需求大的电信、金融、教育、医疗等领域争取更大力度开放，设立洋山特殊综合保税区等。

通过近六年的探索实践，以制度创新为核心，上海自贸区基本建立了与国际通行规则相衔接的基本制度体系，华东政法大学副校长陈晶莹认为，上海自贸试验区不仅要秉承以往制度创新的传统优势，而且要为这种转变提供更多、更高质量的制度创新成果。

2.核心由“便利化”向“自由化”转变

《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》第二方面共7条明确指出建立以投资贸易自由化为核心的制度体系，明确了上海自贸区临港新片区要以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由和人员从业自由等为重点，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

“自由”也是多位学者在聊到临港新片区方案时强调的关键词。华中科技大学教授、光谷自贸研究院院长陈波认为，这五个自由化诉求凸显了临港新片区对标新加坡、迪拜等世界最高开放水平自贸港区的雄心壮志。

2013年上海率先在全国开启了自贸区试验，那时的自贸区试验核心突出在“便利”上，这次新片区的方案，突出重点为“自由”。上海前滩新兴产业研究院院长何万蓬认为，在这个区域几乎所有要素流动都突出了“自由”—投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由，国际互联网数据跨境安全有序流动，有国际竞争力的税收制度和政策，一词之差，显示中国扩大开放的格局又有了质的飞跃。

宋鹏霖称，老片区注重投资贸易便利化，在流程优化再造方面做了大量探索。新片区聚焦投资贸易自由化，在投资、贸易、资金等要素自由流动基础上，向国际运输、人员从业、信息传输等领域拓展，体现了更高水平、更深层次、更宽领域的开放。

3.新片区突出开放度

除了“自由”，开放也是方案传达的一个重要信息。方案第四大方面明确建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系。围绕构筑开放型经济体系，推动统筹国际业务、跨境金融服务、前沿科技研发、跨境服务贸易等功能集聚，完善投资、贸易、金融、国际运输、人员从业、税制等方面提供全链条的制度供给，强化开放型经济集聚功能，整体提升区域产业能级。

要全面深化对外开放，加大开放型经济压力测试力度，上海市委常委、常务副市长陈寅在新片区发布会上指出，发挥上海自贸试验区五年多来在对外开放和风险防范方面的制度创新经验，在实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度方面，大胆开展差异化探索，在更深层次、更宽领域，以更大力度推进全方位高水平的对外开放。

陈波教授认为，“经济特区”管理模式显示了中央下放改革事权，实现开放突破的决心。此前，我国曾建设过五个经济特区，尤其是作为第一个经济特区的深圳，在我国改革开放进程中所起到的引领和推动作用有目共睹。时隔近30年，我国再次提出以“经济特区”模式管理临港新片区，无疑是期望像以前的经济特区一样，通过中央改革事权的大幅度下放，实践习总书记关于自贸区“大胆试、大胆闯、自主改”的九字方针，实现自贸试验新片区在对外开放思维、政策、管理方面的重大创新和突破，为国内外经贸发展新形势下我国的可持续发展提供重要的体制机制参考。

与老片区以及其他自贸试验区相比，开放度与自由化是新片区强调的关键。前滩综研的报告认为，新片区更加突出开放度，核心使命是服务对外开放总体战略布局，而不是强调引领面上改革的可复制可推广；新片区更加突出自由化，制度安排是在投资贸易便利化的基础上更加强调货物、资金、人员、技术、信息等要素的跨境自由流动，并明确建设“境内关外”的洋山特殊综合保税区。

中国国际经济交流中心副理事长魏建国在采访中强调了临港新片区在制度探索上的循序渐进。“需要注意的是，临港新片区的设立不是整体开发，一下投很多钱，而是有序的做制度性探索。增设新片区不是原有自贸试验区简单的扩区，也不是现有政策简单的平移，而是全方位、深层次、根本性的制度创新变革。”

产城融合之路再启航

“产业”是新片区方案的一个关键词。方案明确临港新片区对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区，在产业发展中承担的重要战略使命。

自贸新片区选址临港，充分考虑了临港能够承载国家战略和新兴产业发展需要。临港具有较为完备的制造业产业基础，临港的目标是发展成为产业融合发展的新型独立城市，然而临港的产城融合发展并不算成功。

新片区方案突出了产业发展，商务部发言人王受文强调，和上海自贸试验区其他片区相比，临港新片区将“建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系”放在更加突出和重要的位置。为此，方案出台了一系列相对应制度创新和变革，为建设临港新片区起到支撑作用。如明确新片区有国际竞争力的税收制度和政策。如对新片区内符合条件的从事集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等关键领域核心环节生产研发的企业，自设立之日起5年内，减按15%的税率征收企业所得税。研究实施境外人才个人所得税税负差额补贴政策。

1.物理范围大，可让更多产业落地

承载国家战略和新兴产业发展需要，临港拥有区位优势、产业基础，体量足够大。

方案明确，临港新片区规划范围面积为119.5平方公里：在上海大治河以南、金汇港以东以及小洋山岛、浦东国际机场南侧区域设置新片区。按照“整体规划、分步实施”原则，先行启动南汇新城、临港装备产业区、小洋山岛、浦东机场南侧等区域。

“这120平方公里是先行启动区的面积，临港片区侧重于高端制造业与实体经济，和加工贸易、金融等行业不同，这需要在土地供给上更有弹性。在这样一个区域里，有利于让更多产业落地，这样的体量也有一定的辐射、带动力。未来二三十年，临港可能像刚解放以后上海工业基地所发挥的作用一样，奠定中国高质量发展的基础。”魏建国认为，未来临港有可能在税费减免、土地供给、人才吸引等方面出台更有力的措施，下一步上海极有可能在临港形成一个世界性的产业高度发达、投资贸易极度便利的巨大现代化高端制造集聚区。

2.造一座城，临港将正式开启产城融合

临港不单单要发展工业，临港要造一座城。陈波认为，从规划上看，临港新片区与新加坡、迪拜等自由贸易港区规划有异曲同工之妙：以优质的港口为先导，以便利的保税物流园区为配套，再以强大的世界性产业园区为支撑。

陈波认为，临港新片区最直观的特点就是占地面积大，接近120平方公里。这些设计基于以下考量：一方面，临港将被用于试验高端制造业集群式发展，这对空间的要求极高。另一方面，临港新片区方案出台，全方位支撑临港未来发展，临港将正式开启产城融合、“后现代工业园”的发展模式，摈弃传统的工业园模式。

产城融合凸显了建设现代产业园区的新思路。我国在全球化的进程中，除了发展海关特殊监管区外，也展开了建设工业园/高新区的产业升级。传统产业园通常只盯着所扶植的重点产业，忽略了必要的产业链支撑，也没有充分的生产性服务业辅助，更不用说在生活性服务业上的配套。

3.给予政策优惠，留业、留人、留家

为了支持新片区集成电路、生物医药、人工智能、民用航空等产业发展，承担未来产业发展支柱引擎作用，引领带动长三角打造世界级产业集群，在管理权限、资金支持、人才吸引、土地规划、住房保障、税收优惠等方面，新片区方案给予了相关政策优惠。

方案明确了12条吸引人才政策，包括人才“居转户”年限从原来的7年缩短到5年，核心人才进一步缩短到3年等，放宽非户籍人士的住房限购政策，为国内优秀人才来新片区工作创造便利条件等，从而实现留业、留人、留家。

复旦大学自贸区研究员张湧表示，以制度创新突破集成电路、人工智能、民用航空、生物医药等高端产业的发展瓶颈问题，是新片区方案最突出的亮点，展现了把硬科技牢牢掌握在自己手里的决心。

在服务国家产业发展战略的制度创新方面，自贸试验区新片区有望率先实施新一代产业政策和发展政策，陈晶莹认为，建议给予企业相应税收优惠政策，健全知识产权侵权惩罚性赔偿制度，完善优化知识产权立法和制度，调动技术创新的积极性。

对内协同，配合长三角一体化的战略任务

作为长三角区域的重要节点，临港的区位优势决定了其承担国家重大战略任务、服务和融入长三角一体化发展的丰富战略任务。

方案第19条、22条分别提出加强与长三角协同创新发展、带动长三角新一轮改革开放。支持境内外投资者在新片区设立联合创新专项资金，就重大科研项目开展合作，允许相关资金在长三角地区自由使用。支持境内投资者在境外发起的私募基金参与新片区创新性科技企业融资，凡符合条件的可在长三角地区投资。支持新片区优势产业向长三角地区拓展形成产业集群。

上海财经大学自贸区研究院院长赵晓雷表示，新片区在主导功能上与现有片区存在差别化特征，将围绕产业链实施制度型开放集成，形成发展新动能，从而带动上海及长三角一体化高质量发展。

临港新片区在上海自贸试验区其他片区主动服务“一带一路”建设和长江经济带发展国家战略基础上，进一步强调服务和融入长三角一体化发展战略。在长三角一体化发展中，临港新片区通过强调实现有机衔接、突出协同创新，强化带动引领，服务和融入长三角一体化发展战略。商务部发言人王受文表示，“在临港新片区试点过程中，将实现与长三角地区相互联动、协同发展，在长三角新一轮改革开放进程中，临港新片区要发挥带动和引领作用”