片区综合开发——深度城镇化阶段的主旋律

深度城镇化阶段的要求

近日，国家发改委在总结新型城镇化工作成就时披露了两组数据，第一， 2020年底，常住人口城镇化率提高到60%以上、户籍人口城镇化率提高到45.4%。第二， “两横三纵”城镇化战略格局初步形成。城市群稳步发展壮大，19个城市群承载了全国70%以上的人口、贡献了80%以上的国内生产总值。

稍作深度思考，不难发现，十四五阶段深度城镇化阶段的发展要求便蕴含在其中。

从城镇化率的角度来看，我国2011年常住人口城镇化率突破50%，2020年底为60%，而“十四五”末规划目标是65%，也就是说十四五阶段人口城镇化速度不会有明显的降低，仍将处于快速增长区间。

从城镇化格局角度来看，目前“两横三纵”格局初步形成，十四五阶段可以确定的是这样“两横三纵”的发展格局只会越来越清晰，未来城市扩张与收缩的“生死线”逐渐明晰，更多的人口将向主要都市圈与城市群聚集。

而从新一轮的国土空间规划要求来看，主要城市开发空间边界基本封闭确定，土地利用的审批与监管将愈发严格与保守。重要都市圈的关键城市正面对着既要高质量地承接人口持续的高速涌入，也要告别过去摊大饼的发展方式，更要承担起带动中国经济高质量发展的引擎重任。这些重要都市圈的重要城市每一寸土地都将弥足珍贵，深度城镇化任务只许成功不许失败。

中国仍然处于快速城市化区间

两横是指(欧亚)陆桥通道、沿长江通道以两条横轴，三纵是沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴

为什么是片区综合开发

深度城镇化的成功代表的是城市利用有限土地最大化的满足人、产、城的发展需要，进而实现城市价值的最大化，借用成都实践来形容就是“人城境业和谐统一”，要达到这个目的就离不开“片区综合开发”。

“片区开发”在我国现行法律法规文件中尚无明确的定义，从政策文件上到可以追溯到财政部76号文，47号文。我们指的片区综合开发是相对于一级开发来说， 以土地开发利用为基础，跨越土地一级开发、二级房产开发及三级产城运营的全生命周期的综合性开发， 涉及规划设计、土地整理投资、基础设施和公共设施建设、产业发展服务和运营服务等多项建设服务内容，具体类型包括：主题产业园区、城市枢纽功能区、“三旧改造”城市更新片区、旅游度假区等。

那为什么深度城镇化的标准答案一定是片区综合开发呢？我认为本质上，片区综合开发体现了三个“最”，有望解决快速城市化阶段中，城市功能区开发中的城市品质不高、产业活力不足、政府债台高筑、监管缺位越位等问题。

第一，最小的经济综合平衡单元。片区综合开发代表着新一种开发投融模式的转变，一改过去政府以土地经营为中心的城市开发理念，原来的模式本质上是政府利用财政收入和土地开发收益来搞片区的基础设施建设与公共服务设施，若是政治任务紧迫，还需要自己下场或指挥着亲儿子平台公司负责投融资与建设经营， 这种模式直接造成政府债务风险持续增加和土地财政依赖程度日益提高。

目前一道道严防地方政府债务风险的中央文件急急如律令，各地政府也深感化债红灯约束重重，全过程审计如芒在背，传统开发投融模式难以为继。片区综合开发是在明确有限空间范围条件下，着眼于城市的远期利益，寻求商业开发、项目运营、物业升值、特许经营、税收支撑等多种收益在较长时间维度下的资金综合平衡，让时间换空间、增量化存量成为可能。

第二、最小的城市功能控制单元。在片区综合开发过程中规划、融资、开发、招商、运营全流程联动，整体可控，让一个区域发展的一张蓝图绘到底成为可能；一个片区就是一个产业功能区、一个新型城市社区，经过整体打造的片区会具备更高的资源密度、生态浓度，凸显城市发展活力。

第三，最佳的政企合作平衡点。一个片区的成功一定是政府和企业演绎了一场和谐的双人舞，政府是片区综合环境营造的主体，企业是市场资源配置的主体，但在传统的开发模式下，政府与企业最后往往无可奈何地陷入“囚徒困境”，政府往往急于求成，应对不足，或是见好就收或是骑虎难下；企业初心不良，短视逐利，虎头蛇尾，还满口无奈。而片区综合开发的特点是全流程、长周期、可持续，契约化的长效均衡机制要求政府与企业利益捆绑，着眼长远，容纳更多利益相关者，各司其职，各担其责，实现共赢。

片区综合开发怎么干

曾经城市建设的大干快上时期已经围绕片区开发这个命题做过了诸多模式探索，从政府参与程度分类来看主要有三种传统经典模式：

第一，政企一体，一个班子两个牌子的完全政府操控模式，以北京经开区为代表的一批经开区都是这个模式，管委会直接参与管理与运营，政府即是运动员也是裁判员，没有市场抓手，效率和动力不足，目前这种模式已经不多；

第二，国有平台公司作为的投资开发主体，政府做后盾的苏州工业园模式，像新加坡裕廊、张江高科、天津开发区、早期的蛇口工业园区，在开发区建设、新城开发的过程中这种模式逐渐成为了主流，但实质上的政企难分，边界难寻，增加隐性债务，收益机制不清晰、活力仍然不足等诸多问题也一直难以解决；

第三，完全市场化操作的二级开发运营模式，代表案例如各地的联动U谷，天安数码城等，通过土地招拍挂正常取得土地，这种完全市场化产业地产的操作模式，一般控制开发的片区规模较小，还难以规避以销售为主，运营不力等诸多问题。

在以上三种传统经典模式基础之上，片区综合开发是一个种与时俱进并尚需履践致远的城市营建创新模式。从片区综合开发的实践路径上来看“政企契约合作”是发展主流方向，片区开发曾经以政府单边重资产、高投入、周期期、行政化的运营效果渐入瓶颈，亟需市场化、高效率的多元社会资本利用进入补充，但它又往往具备较强的社会公益与公共产品服务属性，政府不能失位，这些特点和PPP（公私伙伴关系）的内涵要求与特点优势十分贴切，这也是为什么曾经片区综合开发的PPP模式备受推崇。

PPP模式是一个片区综合开发的康庄大道，但却是想说爱你不容易，围绕PPP模式实践，片区综合开发一直在摸着石头过河，至今中国片区综合开发也难得寻觅一个PPP模式的标准范本，从大连软件园“民办官助”的政企合作试水，到华夏幸福固安产业新城“政府请客、企业买单”的政企合作大胆突破的惊鸿一瞥，代表性的政企合作案例往往都是不同天时、地利下个别企业与政府的突破尝试，成就突出，问题也不少，在当前的环境下并不具备当很强的参考意义。

而有关PPP的“法律法规、政策配套、操作指引”框架体系迟迟不能完善，财政部与发改委两个PPP模式的主导部门对于片区综合开发使用PPP模式的态度差异很大，当然是发改积极、财政保守，从2014年PPP模式推广起，片区开发PPP项目开始立项入库风起云涌，但随着中央对于土地供应与收益处置的管控力度加强， 财金〔2019〕10号文“10%”红线出台，片区开发PPP运动戛然而止。

虽然片区开发的PPP模式降温了，但是探讨片区开发政企契约合作模式的大幕可没有落下，在政策导向严控和现实任务倒逼之下，各地政府都在反思曾经模式不足的同时，也在积极创新片区综合开发新模式，在这方面“西部之芯、魅力成都”表现突出，值得学习借鉴[鼓掌][鼓掌]。

成都提出了一套“多主体共建共享、多环节融合推进、多渠道资金平衡”的片区综合开发营城新模式，成都推举这个打法已经不是搞试验搞研发，而是一项“自上而下”推动的系统工程，这项系统工程的提出者和推动者便是四川省委常委、成都市委书记范锐平，早在2019年范锐平亲笔撰写了《优化空间布局 重塑经济地理 以产业功能区建设构建战略竞争优势》，他在通盘反思了传统造城模式弊端的基础之上，提出了“精筑城、广聚人、强功能、兴产业”的营城理念，坚持片区综合开发路径，以政府为主导，区域平台公司为主力军，建立政府与国企、社会资本、金融机构的利益平衡机制，通过不断加强与专业化国际团队合作，为成都城市新城建设培育支柱产业，实现片区的差异化发展。

2020年，成都”东进“战略下的东部新区开发进入全面建设层面，整体开发思路是基于产城融合、建设时序、慢行通勤等因素，借鉴新加坡新镇开发模式经验按照“4km×4km”的快速路网格，将整个新区划分为若干个空间边界清晰、主导产业明确、基础功能完善的片区，并以片区为基本单元，坚持政府主导、企业主体、商业化运作，滚动发展、综合平衡的新区营城模式。那么这种营城模式与传统模式有何不同？新模式中几个关键角色值得分析和讨论，他们分别是（市、区）政府、城市综合运营商，城市合伙人。

空港新城四大片区+简州新城三大片区+淮州新城三大片区

空港新城四大片区： 天府奥体公园核心区、航空智能智造园片区、三岔站TOD、未来医学城；

简州新城三大片区：龙马湖CAZ片区、沱江活力湾区、龙泉湖文化康养区

淮州新城三大片区：成都国际职教城片区、通航产业片区、产城融合示范区）

• 政府：对于政府来说，政府是主导责任，不是政府的大包大揽，而是政府和片区的城市综合运营商形成一种优势互补，职责边界清晰的分工关系，一改以前即当裁判员又当运动员的角色，主要负责六方面工作：1.规划编制审批；2.建设项目审批；3.实施征地拆迁；4.制定产业发展政策；5.保证区域资源要素供给；6.统筹社会事务管理。
• 片区综合运营商：从《东部新区导则》要求上来看资质要求比较宽泛，理论上社会资本、区属国企、央企及民营企业都可，但实际实践中一般就是政府支持的市属或区属国有企业。政府对于市属、区域国企企业承担城市运营商只是解决国企城市综合运营商资本金问题及片区之中的公共服务购买问题，不在承担像传统模式下的授信、兜底、承担隐形债务风险，和企业划清边界，不增加其他负债。城市综合开发运营商在这个模式下承担5个职责：1.有义务参与政府规划和城市设计的编制和优化；2.要负责筹集开发建设所需资金；3.承担基础设施和公共服务设施建设；4.负责主导产业和配套商业的招商引资；5.承担整个区域的运维和政府授予的城市管理工作。

东部新区片区综合开发的城市综合运营商之一——成都交投

比如作为已经参与到东部新区片区综合开发的城市综合运营商之一，成都交投集团的主要工作围绕推动搭建三个平台展开。第一是开放合作平台，在项目的规、建、管各个环节，引进世界先进的企业开展合作，把最好的服务资源引入进来，比如规划方面整合日建、墨睿等国际知名的设计团队合作，建设环节的中铁建、中电建建设领域行业龙头，开发环节的融创、绿城等，运营管理方面引进阿里、华为等服务方。第二是资金保障平台，通过多元化的融资渠道发挥国有资本的带动效益，比如这种城市综合运营模式，非常受国家政策性开发银行的支撑，交投已经成功地国家开发银行申请了政策性低息贷款98亿，同时堆积多家商业银行与金融机构，探索设立片区招商奖励基金，产业扶持基金等帮扶资金。第三，搭建要素支撑平台，在交投所负责的淮州、简州片区开发中，围绕通航产业基地，十里创新长廊，搭建要素支撑平台，力图解决新兴产业在发展过程中，面临的应用场景，人才资源，研发设备的共享需求，激发营城阶段的动能。

• 城市合伙人：政府明确要求城市综合运营商必须与国际、国内资金实力雄厚、并有资源整合能力、能够带来新产业、新业态的专业运营企业进行合作，与城市综合运营商紧密合作的专业运营企业就是城市合伙人，在实践中对城市合伙人要求很高，根据《导则》要求需具备信用评级达AAA，上一年度国内行业排名全国 100 强以内，具备较强片区投资融资、规划建设、产业导入和运营管理能力，以及在国内主导片区综合开发、城市有机更新的成功案例和经验等条件，能满足以上条件当然只有央企。

实质上这种强势政府主导下的新型营城模式，就是ABO（授权-建设-运营）的升级版，这种模式适用于本开篇提到的那些财政比较充裕、产业基础比较好的重要都市圈的城市，这种模式下的片区综合开发是将原来相对低效的政府直接投资转换为高效的政府主导、企业操盘的合作投资，是从原来政府一家LP和GP角色全包揽，到如今政府和企业合伙成为大GP、小LP的新模式。这个模式下，政府不对收益进行兜底，不会过多影响既有的政府财政收入，不增加政府的负债。平台公司扮演的不再是单纯的行政指令下的投融资平台，但也不是直接成为一个彻底的市场化主体去参与竞争，而是转型为一个资源整合和汇聚平台的搭建方，是总操盘方和防火墙（一个真正的区域发发展的市场化配置平台）。以“央企”为代表的城市合伙人，工程项目仍然可以继续干，但不再有政府财政兜底，没有刚性兑付，不再是简单粗暴的BT模式拿了固定收益就一了百了，而是需要用自身能力和资源导入，通过创造更多元的收入来解决支付问题。这种能够演绎起城市发展三方共舞的“风险共担、利益共享”模式正是一条深度城镇化阶段片区综合开发值得继续深度探索的路径。

深度城镇化阶段离不开片区综合开发的主旋律，片区综合开发也离不开公私合作的拳拳探索。