白礁岛争端，2008年国际法院以12比4的多数票将之判给新加坡

在距离新加坡东岸24海里、马来西亚南部约7.7海里、印尼丹岛北部约7.6海里处，有一个足球大小的礁石，是一块名副其实的“不毛之地”，礁石上终年覆盖着一层白色的鸟粪，因此被粗暴地成为“白礁岛”。在冒险家和征服者还未诞生时，这里无人问津。

曾经的海权霸主——日不落帝国仿佛“伯乐相马”，白礁岛从此进入人类的视线，并在20世纪引发了主权争端，国际法庭最终认定新加坡拥有白礁岛主权。

梳理白礁岛主权争端一案，可以看到国际准则是如何被用于认定具有主权争端的岛屿，这对于认清当前我国与邻国岛屿争端的现状和前景具有借鉴意义。毕竟，在白礁岛争端上，2008年国际法院以12比4的多数票将之判给了新加坡。

白礁岛争端始末

白礁岛原属于马来西亚前身柔佛王国的领土，1824年，在柔佛与东印度公司签署的《克劳福德条约》中，新加坡岛以及沿海临近海域的小岛都被割让给了英国东印度公司。

二十年后，英殖民当局决定在白礁岛建设一座灯塔以保证过往船只航行自由，1851年，霍士堡灯塔建立，英国将灯塔的运营和管理权交给了新加坡。1953年，新加坡当局致函柔佛苏丹以澄清白礁岛的法律地位，柔佛当局称不主张对白礁岛的所有权。

1979年12月21日，马来西亚国家地图中心公布了一张名为“马来西亚领海与大陆架边缘”的地图，明确将白礁划入马来西亚领海。据此，新加坡于1980年2月发布了一项外交声明，拒绝马来西亚的领海声明，并敦促马来西亚修改“1979地图”。

“地图事件”是两国关于白礁岛主权争端的导火索。随后，新加坡开始在这个无人的小岛上建了一座两层的建筑物，1989年，在岛上装置了雷达系统，1991年建造了直升机降落坪及军事通讯设备，同时派驻军舰巡逻，阻止马来西亚渔民在附近捕鱼。

新加坡在1993年2月6日双边首次谈判中一并提及了中岩礁和南礁岛问题，两国在随后的1993年至1994年间进行了一系列政府间谈判，但并没有商量出解决问题的方案。

本来在争议形成后的20多年里马来西亚对于是否提交国际法院审理一直犹豫不决，直到它在2002年与印度尼西亚关于西巴丹岛和利吉丹岛主权纠纷一案中获胜才最终决定将白礁纠纷提交国际法院。

2003年2月，两国签订了将争端提交国际法院的特别协定，要求国际法院就白礁岛主权归属做出决定。

新加坡一方认为，马来西亚对白礁岛从未展示丝毫的国家权力，如今，马来西亚其想同拥有合法主权的新加坡争夺这个小岛的主权已经太迟了。

新加坡还认为，一百多年来，对白礁岛实行有效控制的一直是新加坡，虽然马来西亚声称对白礁岛拥有主权，但是从来没有采取过实质性的行动宣示主权。从这一事实出发，马来西亚无法主张对白礁岛的主权。

马来西亚则认为自己自古以来就拥有对白礁岛的原始权利，白礁岛原来是柔佛王国的领土，马来西亚是柔佛王国的继承者，所以马来西亚理所当然地享有对白礁岛的主权。

1851年，应该之所以能在白礁岛上建造灯塔，也是在征求了柔佛苏丹和天猛公许可的情况下才进行的，包括后来对灯塔的运营权利，也都是苏丹和天猛公授权的。因此马来西亚强调，白礁岛从来都不是无主之地，也不可能因为占领而被取得。

2008年，国际法院认为新加坡从19世纪80年代以来一直对白礁岛行使有效控制权，据此认定新加坡拥有白礁岛的主权。

这是国际法院处理岛屿主权争端的典型案例，但案件的审理过程仍存在许多疑义，解剖这一过程并探究判决背后的逻辑，对于中国当前解决好与周边国家的领土争端具有重要的参考价值。

领土主权争端案例中的“有效控制原则”

在有关主权争端的案例中，国际法院通常遵循的原则是双方意思一致原则。

双方可以用条约的形式，也可以通过实际行为中表现出来的默许得以确认是否达成一致的意见。比如，其中一国如果宣示了对特定领土的主权，另一国需要作出某些回应，如果没有回应，就会被认为默许了前者的主权宣示行为。

白礁岛一案中，国际法院认为对白礁岛主权的确定起到关键性作用的是1953年的函件及对该函件的解释。

新加坡提供的资料显示：殖民地秘书在1953年6月12日给柔佛苏丹的英国顾问的函件中要求对方提供白礁岛主权的资料，以便确定“殖民地的领海”的界线，但柔佛州州务大臣在同年9月21日的回信中写道：“柔佛政府没有主张过对白礁岛的所有权”。

该函件足以证明当时的柔佛当局至少注意到英国认为白礁岛已经被柔佛苏丹和天猛公割让给了东印度公司，柔佛的回函也反映了柔佛的理解是它没有白礁岛的主权。

此外，国际法庭也检视了两国在1953年以后针对白礁岛的处事行径。

1974年3月，一群马来西亚官员要前往白礁岛视察，新加坡要求马来西亚海军提供即将登岛的官员的详细资料，包括姓名、护照号码以及在岛上的活动安排等，最后得到新加坡的许可后，马来西亚官员才登岛。

1978年，再次发生了同样的情况，马来西亚官员在无人知晓的情况下登上白礁岛，但被新加坡的灯塔管理员告知必须先获得新加坡港务局的批准方能登岛。如果马来西亚一直认为白礁岛是其固有领土，那为什么马来西亚官员能接受新加坡方面多次“刁难”呢？

获得新加坡许可方能登岛的操作显然是新加坡行使主权的表现，但马来西亚一方却从未对新加坡的这一系列行为作出回应，这表明马来西亚的有关官员认可了新加坡白礁岛对行使有关行政权力并对其有效控制这一事实。

这些信息同时也是国际法院判决的主要依据，但这样的判决背后遵循的是国际法在处理领土争端中经常使用的“有效控制原则”，具体地说是法院在权衡诉讼双方提出的进行了有效统治的证据之后，将有争端的领土判给相对来说进行统治更为有效的一方。

在国际法中，“有效控制原则”的成立需要具备两个条件，取得控制的意图和实际有效的控制行为。

在白礁岛主权争端一案中，双方争论的焦点是新加坡在白礁岛及周围海域的一系列行动到底是否属于主权行为。

通过考察新加坡的一系列行为，比如，马来西亚官员在白礁岛附近海域考察或进行科学研究需要获得新加坡当局的批准，1977年新加坡在岛上安装军用转播电台、发布围海造地的招标广告、在岛上收集气象信息等。

国际法院据此认为这些行为已经超出了管理者所享有的权利，其具有实施和继续实施主权行为的意图。这表明，在实践中，国际法院往往通过双方的有关行为及事实推断当事国行使主权的意图。

另一方面，在领土主权争端的案例中，“有效的控制行为”等同于国家行使或宣示主权的行为，那么，到底什么样的行为才能被认定为“有效的控制行为”？

事实上，国际法院对此并没有明确的认定规则，标准是灵活的，在实际案例中需要根据案件的具体情况考察多种因素才能进行具体的评判。

白礁岛案中，在新加坡多次对白礁岛作出宣示主权行为时，马来西亚的沉默是国际法院判决的重要依据。

除上述马来西亚官员登岛需新加坡许可的情况外，在1979年巴拿马船只搁浅一事中，新加坡对事件进行调查，也被认为是新加坡对白礁岛行使主权。尤其是在2003年6月特别协定提交法院之前，这种行为都没有遭到马来西亚的任何抗议。

新加坡在陈述证据环节又提出其在白礁岛上悬挂新加坡军旗这一事实，尽管军旗不等同于国旗，但是国际法院认为，马来西亚当局在了解了这一事实之后，却依然保持沉默不予制止，则又一次印证了马来西亚对新加坡主权宣示行为的“视而不见”。

当然，马来西亚也曾经做过一些微不足道的努力。1968年马来西亚提出了授权私人公司进行石油开采的特许协定，石油开采的特许行为本应该可以被视为是与主权行使有关的国家活动，但由于该特许协定并未公布，因此无法认定石油开采活动与国家行为之间具有必然联系。

其次，石油公司在开采过程中放弃了白礁岛附近的区域，因此，这个协定也无法被认定是对白礁岛的主权宣示。追踪这一案件的过程可以看到，什么行为是国家行使或宣示主权的行为，国际法院的认定标准往往需要综合多方面的因素，而没有具体而明确的规则。

对我国领土争端的启示

当前，我国与周边国家还有许多尚未解决的领土争端，比如与日本的钓鱼岛争端，与东南亚诸国的南海岛屿争端等，因此，在白礁岛案件判决结果出来后，很多人担心中国南海的一些岛礁被周边国家“有效控制”并进而蚕食我国的领海主权。

爱国人士主张一旦遇到此类涉及中国主权领海岛屿情况应该断然采取措施维护主权。

当然，中国人的这种担忧不是空穴来风，事实上，一些周边国家确实长期占领我国南海的很多岛礁，但是结合已有案例对“有效控制”原则做进一步解析后可以发现，大多数人的担忧是“杞人忧天”。

白礁岛案判决公布后，马来西亚国内的一些有识之士才意识到，新加坡在有关资料的收集和保存方面的出色工作为其赢得白礁岛的主权起到了重要作用，马来西亚也应该加强史料保存和收集工作。

这对中国的借鉴意义是，首先，应进一步加强对与周边国家有争议领土的文献资料收集，这些资料将在争端解决中成为表明我国对这些领土拥有主权的有力证据，从而争端解决增加制胜的砝码。

其次，我国在目前为止也没有接受国际法院的管辖。在我国发生与周边国家领土争端的情况下，我们一如既往地主张采取以谈判协商为主的方法解决。

而“有效控制原则”是国际法院在近年来审理领土争端案例的实践中逐渐确立的一项原则，在我国未接受国际法院管辖的情况下，“有效控制原则”自然是无法适用的。

再者，国际法院在领土争端解决中首先考虑的是有关争议领土的“合法所有者”，在“合法所有者”不明确的情况下才会考虑“实际控制者”，所以无论是钓鱼岛争端，还是南沙群岛争端，都不适用于上述的“有效控制原则”。

钓鱼岛及其附属岛屿自古以来就是中国的领土。自古以来就有来自中国东南沿海的渔民在钓鱼岛上从事生产生活活动。从地图上看，从明代开始，钓鱼岛列岛就属于中国版图。而且日本人在1783年和1785年出版的地图也显示，钓鱼岛属于中国。

从文献记载来看，明代书籍《顺风相送》一书中对于钓鱼岛列岛的记载比日本人对钓鱼岛的记载要早400多年。

至于南沙群岛，也是中国的固有领土，长期以来南沙周边地区没有任何国家对中国在南沙群岛及其附近海域行使主权提出过异议。

从历史文献记载来看，1975年之前，越南是明确承认中国对南沙群岛的领土主权的，在美菲和西菲分别签订的《巴黎条约》和《华盛顿条约》中，菲律宾的领土也不包括南沙群岛中的岛屿，二战后，菲律宾方面也从未有关于南沙群岛诸岛屿主权的声明。

马来西亚在上个世纪70年代之前没有任何具有法律效力的文件或者领导人讲话提及了本国领土范围包括南沙群岛。从“合法所有者”的角度来看，中国与周边国家在一些岛屿主权问题上是不存在争端的。

但是，“防人之心不可无”，为了防止和打击一些国家对我国领土占领和蚕食的企图，我国应克服一些无人岛屿路途遥远、气候恶劣和交通不便等困难，加强对有关无人岛屿的管理和控制。

一个国家没有受到政府支持的渔民活动属于私人行为，无法作为该国对岛屿实行了有效控制的事实证据，相反，在有争议的小岛上设置灯塔的行为和对岛上的野生动物资源进行保护管理的行为属于国家行为，这是一国有效控制岛屿的有力凭证。

同时，国家在制定有关的法律和规章时一定要在这些法律和规章中特别提到有争议岛屿或地区的名称，以便显示对其行使主权的意愿和决心。此外，当其他国家在有争端的领土上采取新的行动和措施时，本国进行抗议以及采取对应的行动和措施尤为重要。