《美国观察》28 | 探析新版印太战略对东盟中心地位的影响

编者按

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本文是《美国观察》栏目推出的第28篇文章，主要分析了新版印太战略的特点、对东盟中心地位的影响及其实施前景。

作者简介：刘力凤，山东大学政治学与公共管理学院本科生

2022年2月11日，拜登政府发布了长达19页的新版《美国印太战略》（以下简称《战略》），概述了美国加强参与“印太”事务的意愿，强调了地区内外盟友、合作伙伴及相关机构的持续性合作，且从始至终贯穿着美国对华竞争的内涵。[1]在美国与东盟建立关系45周年之际，“美国-东盟特别峰会”5月12日及13日在华盛顿举行，美国以新版《战略》为主要议题重申对东盟经济与安全的承诺。[2]6月11日，美国防长劳埃德·奥斯汀又在第19届香格里拉对话会上就“美国‘印太战略’的未来步骤”发表演讲，充分展现美国对该战略的重视程度。[3]

一、新版印太战略的特点

美国“印太战略”并非新话题，通过对比拜登民主党政府和特朗普共和党政府可发现，其实施推进“印太战略”的方式路径存在差异。虽然两届政府“印太战略”的核心均为维护美国全球霸权，但具体来说，拜登政府也未完全延续特朗普时期的“印太战略”，并呈现出几个显著特点。

一是更全面的地区战略，重视多种手段的综合运用。拜登政府的这一战略不仅聚焦军事安全，还涉及地区国家关心的经济等方面。二是突出合作伙伴作用，为动员盟友关系创造条件。在拜登政府看来，美国需要利用好联盟和伙伴关系的“非对称优势”，加强与盟友伙伴之间及盟友内部的合作以促进“互操作性”。三是塑造有利国际环境，强化对华战略竞争能力。拜登政府的目标不是让中国自身发生变化，而是塑造国际环境以利于美国及盟友的利益。因此，美国一直试图加强与东盟各国的接触，促进与中国周边国家关系，定期举行的峰会就是例子。[4]

《战略》称美国将关注“印太”所有地区，东盟在地缘政治和功能平台上的重要作用使其成为“印太战略”的关键部分。东盟十国的许多成员在《战略》中被特别提及，菲律宾和泰国是美国在该地区的条约联盟伙伴，印度尼西亚、马来西亚和新加坡是主要的区域合作伙伴。[5]面对美国的拉拢，东盟各国依然对该战略保持谨慎态度，考量之一便是对东盟中心地位的影响。

二、印太战略对东盟中心地位的影响

（一）东盟中心地位概述

早在2007年第12届东盟峰会主席声明中，东盟就表明了其对“中心地位”的维护。《东南亚国家联盟宪章》正式指出：“东盟应建立和维护在区域合作和共同体建设方面的‘中心地位’，成为地区安排中的主要动力。”2019年，东盟专门发布了《东盟印太展望》，强调塑造印太秩序下的“东盟中心地位”。一般来说，“东盟中心地位”强调利用内部凝聚力来促进区域经济发展，并管理与外部伙伴的关系，具体体现为“内部中心性”和“外部中心性”：前者指区域内成员国的吸纳与区域一体化的发展；后者指区域一体化与外部关系的建立及其在外部政策决策中发挥的重要作用。[6]

东盟在亚太地区的特殊地位确实存在，自1967年东盟成立至今，任何新的机构与组织都没有真正挑战东盟在地区事务中的主导作用。[7]但《战略》下展现的地缘政治竞争和“印太”概念，可能削弱和分散东盟在“亚太”的核心作用，进而限制由较弱国家组成的“东盟选择”。

（二）影响阐述

一方面，与特朗普政府挑衅东盟以对抗中国不同，拜登政府在书面上承认东盟团结及其持续重要性。《战略》的落实有赖于东盟配合，因此拜登政府提出了“为赋权和统一的东盟作出贡献”的战略目标，并给出了相应的行动计划。经济方面，《战略》为东盟提供了促进地区繁荣的具体计划，承诺在新一轮美国-东盟倡议中投入1.5亿美元，并扩大在东南亚的卫生安全、海上挑战、互联互通等双边及多边合作。安全方面，《战略》重申美国一直保持“为支持地区和平、安全、稳定和繁荣所必需的强大和持续的国防存在”，并将南海和东海列为优先事项。此外，该战略还强调了人文交流的重要性，通过“东南亚青年领袖倡议”（YSEALI），寻求美国与东盟下一代领导人之间的密切联系。[8]

另一方面，这种书面承认透露了美国利用东盟维护自身霸权的意图，而《战略》的实施实际削弱了东盟的中心地位。美国致力于打压中俄以维护自身霸权，一是引发俄乌冲突意图挑起新冷战，将欧洲推到对抗俄罗斯的前线；二是建立“四国机制”，以“印太战略”围堵中国，试图在南海挑动东盟国家与中国的摩擦。早在特朗普政府提出“印太战略”后，东盟国家便意识到美国的真正意图，很快制定了《东盟印太展望》避免跟随美国的政策逻辑。新版《战略》并未针对该文件的性质表态，只单纯表示“支持东盟的‘中心地位’，肯定东盟为解决地区挑战提供的可持续性解决方案”。[9]美国-东盟特别峰会联合声明也仅在开放、包容和基于规则的区域架构方面肯定了《东盟印太展望》。绕过核心问题的表面姿态暗示着《战略》在具体实施方面与“东盟中心地位”的矛盾。

第一，拉拢东盟个别国家反华，加剧了“中心地位”的内生性缺陷。东盟的内部分歧意味着东盟中心地位拥有薄弱的基础。东盟成员国之间经济发展水平不一，如老挝和新加坡达到了几十倍的最大经济差距；政治制度和意识形态也不同，如社会主义国家越南、处于政体转型期的缅甸等；同时，民族多样、历史遗留等问题使得成员国之间的领土争端呈现出复杂性和长期性。[10]多样性成为内部紧张关系的根源，尊重主权及不干涉内政的“东盟方式”使得东盟不能完全掌控成员国的行动以解决冲突，内部的紧张关系和制度缺陷损害了东盟共同体的建设。

“印太战略”下的国际秩序变化加剧了这种内部紧张关系。《战略》专门指出了中国与环南海国家之间的冲突，并将东南亚视为中美大国较量的重要舞台。东盟多年来一直坚持不选边站、保持中美平衡的对冲战略，不仅是为了经济利益，也是为了国家安全利益和地区和平稳定的需要。然而，美国印太伙伴关系网络试图拉拢个别东盟国家，维护与菲律宾、泰国建设的传统盟友关系，也加强了与印度尼西亚、马来西亚、新加坡、越南等的合作伙伴关系。这种提及部分国家的做法将会加大东盟内部派别的利益分歧，使得东盟在大国之间艰难抉择。在成员国立场不一的情况下，非东盟国家则对东盟在架构中的地位、东盟推动区域一体化的作用感到失望。[11]美国的多边及双边行动实际上隐含了对东盟处理地区安全问题的不满。在“印太战略”地缘政治博弈背景下，东盟各国行使集体影响力的能力受到限制。

第二，注重各领域对华竞争，破坏“中心地位”所依赖的平衡状态。冷战时期东盟在两极之间保持相对独立，冷战后又通过大国平衡战略塑造“东盟中心地位”，《战略》正试图破坏东盟多年来保持的这种平衡状态。军事方面，拜登政府以对抗中国为目标，强调“一体化威慑”应对海陆威胁的方法基石，着重强调了“印太”地区航行自由、联合军演、军事侦察等活动的重要性，强化美国在南海等地区的军事存在。同时加大了对东盟国家及周边国家的军事援助力度，加强其对中国的施压力度。[12]这些行为可能引发大规模军备竞赛并恶化地区安全形势，长此以往将改变力量对比态势并冲击地区平衡，破坏“东盟中心地位”赖以存续的地缘环境。经济方面，《战略》提出“印太经济框架”以弥补退出区域自由贸易谈判的不足并减弱中国在该地区的影响力。[13]为达到该目标便要对抗“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）等以东盟为核心的地区经济一体化倡议，直接影响东盟现有“中心地位”的关键部分。

第三，替换“亚太”概念，对东盟主导的东亚区域合作机制造成冲击。拜登“印太战略”企图主导“印太”地区事务，与其维护东盟中心地位的承诺阳奉阴违。为达到战略上遏制中国的目的，在多边组织方面，美国致力于打造以美、日、印、澳“四边安全对话”（QUAD）为核心的小多边地区军事网络，包括五眼联盟及美英澳组成的“三方安全伙伴关系”（AUKUS）等将东盟排除在外的其他目标。美国还展现了对于双边主义的偏好，致力于构建印太伙伴关系网络，“支持印度的持续崛起和地区领导地位”，深化与澳大利亚等条约盟友的联系，加强与太平洋岛国等合作伙伴的关系。[14]总之，在《战略》指导下，一个以安全为导向的“四边安全对话”将成为地区管理的中心，《美英澳安全条约》框架内的三边关系得以加强，印度的领导作用得到支持，而东盟的“中心地位”最终旁落。

在特朗普政府发布印太战略时期，东盟国家显然意识到了自身存在的局限性，因此发布《东盟印太展望》坚持东盟主导的现有机制。然而，东盟还需意识到，《东盟印太展望》及拜登版本的《美国印太战略》对“东盟中心地位”的书面回应，并不等同于地区领导作用的实际发挥。地区环境逐渐发生根本变化，东盟过去处理地区事务的方式也存在缺陷。面对大国竞争的加剧及《战略》的实施，东盟应当切实改革“东盟方式”并继续推进区域合作制度化改革以解决地位危机。

三、印太战略在东南亚的实施前景

鉴于《战略》提到“和平”“稳定”和“繁荣”等愿景，且东南亚绝大多数国家将经济稳定和可持续发展作为治理的主要目标，因此地区国家会对美国提供的地区繁荣计划予以期待。但与此同时，东盟国家又对地区的稳定及经济计划的落实表示担忧并持谨慎态度，使得《战略》的实施面临一定阻碍。

第一，“印太战略”的对抗性将破坏地区稳定。在当前乌克兰危机的背景下，美国可能会利用地区安全关切推动印太行动，但东盟国家对俄乌冲突的反思更可能是：战略博弈会引发战火重燃，进而波及东南亚地区，因而不能轻易行动。东盟国家考虑到美国对抗中国的战略意图而持谨慎态度，美国的军事霸权将遇到阻碍。3月访美的新加坡总理李显龙就多次表示“不能孤立中国”，柬埔寨首相洪森表示“不会在中美之间站队”，印尼总统佐科也代表东盟国家明确表示“与美国发展关系的同时不能损害与其他国家关系”。[15]因此，美国“印太”框架下，拜登政府将需要适应东南亚国家不愿在中美等“利益相关者”之间选边的问题。

第二，地区繁荣计划很难为东南亚经济发展作出重大贡献。在美国-东盟特别峰会中，拜登政府承诺提供1.5亿美元用于东盟国家基础设施、安全、防疫等建设，但与中国向该地区投入的数十亿美元相比，美国的拨款可谓杯水车薪。而且1.5亿美元拨款中最大的一笔（6000万美元）将投入海事相关的项目，这又降低了对经济支持的预期。[16]此外，地区繁荣计划涉及的“印太经济框架”无需通过美国国会而不具法律约束性，“重建更美好的世界”又尚未通过国会，只属于“总统行政命令”。美国国内政治影响下，如果没有达成两党共识，美国将很难以其他资源进行替代。

第三，“印太经济框架”的封闭性与排他性不利于区域合作。过去十年中国的地区影响力显著增加，“印太经济框架”为对抗中国不可避免要冲击“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）等以东盟为核心的地区经济一体化。[17]RCEP的签署标志着全球规模最大的自贸区形成，中国也成为东盟第一大贸易伙伴，东盟与中国的双边贸易正呈现良好的发展态势。但“印太经济框架”意图在供应链上与中国脱钩并排除中国，无法达成互利、包容的区域合作。而且该框架只能提供一种松散的伙伴关系，无法达成像“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）那样广泛的、具有法律约束力的贸易协定。“印太经济框架”缺乏市场准入以及包含有关劳工和环境的具体条款，影响其有效性和实质作用。[18]

总之，《美国印太战略》承认东盟团结及其重要性的同时，展现了利用东盟维护自身霸权的意图，进而削弱了东盟在亚太地区的“中心地位”。美国试图拉拢东盟个别国家反华，损害了东盟共同体的建设。对华竞争冲击了地区平衡，破坏“中心地位”所依赖的地缘环境。“印太”替换“亚太”概念，对东盟主导的亚太区域合作机制造成冲击。在实施前景方面，尽管《美国印太战略》提出了“和平”“稳定”和“繁荣”等愿景，但战略的对抗性实际破坏地区稳定，同时“印太经济框架”展现出的松散性及封闭性难以促进东南亚地区发展，这些均对“印太战略”在东南亚的实施造成了一定阻碍。

编：申青青

审：孙成昊

（本文仅代表作者个人观点，与清华大学战略与安全研究中心立场无关。引用、转载请注明出处。）

参考文献

[1] Teresa Chen, Sam Cohen, et al. (2022.3.11), Water Wars: Biden Administration Releases New Indo-Pacific Strategy, Lawfare, Accessed time: 2022.4.23.

https://www.lawfareblog.com/water-wars-biden-administration-releases-new-indo-pacific-strategy

[2] Yang Xiyu (2022.3.9), Will US successfully market Indo-Pacific Strategy at upcoming US-ASEAN summit, Global Times, Accessed time: 2022.4.23.

https://www.globaltimes.cn/page/202203/1254423.shtml

[3]辛斌，郭媛丹，邢晓婧，柳玉鹏：《香格里拉对话会今日开幕》，载《环球时报》，2022年6月10日，第16页。

[4]刘琳：《拜登政府“印太战略”：军事重要性下降？》，载《世界知识》, 2022年第7期，第35-37页。

[5] The White House (2022.2.12), Indo-Pacific Strategy of The United States, Accessed time: 2022.4.18.

https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf

[6]王传剑，张佳：《“印太战略”下“东盟中心地位”面临的挑战及其重构》，载《国际观察》，2021年第3期，第89-129页。

[7]朱陆民，常伟鹏，马姚：《东盟维护“中心地位”的表现、动因及前景》，载《城市学刊》，2021年第4期，第95-100页。

[8] Aristyo Rizka Darmawan (2022.2.16), Joe Biden’s new Indo-Pacific Strategy: A view from Southeast Asia, The Interpreter, Accessed time: 2022.3.16.

https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/joe-biden-s-new-indo-pacific-strategy-view-southeast-asia

[9] Lisa Curtis, Emily Kilcrease, et al. (2022.2.16), Noteworthy: Indo-Pacific Strategy of the United States, Center for a New American Security, Accessed time: 2022.4.18.

https://www.cnas.org/press/press-note/noteworthy-indo-pacific-strategy-of-the-united-states

[10]张蕴岭：《如何认识和理解东盟——包容性原则与东盟成功的经验》，载《当代亚太》，2015年第1期，第4-20页。

[11] Joycee A. Teodoro, Distracted ASEAN? Where to for ASEAN centrality, CIRSS, Volume 3, No 15, December 2016.

[12] Lisa Curtis, Emily Kilcrease, et al. (2022.2.16), Noteworthy: Indo-Pacific Strategy of the United States, Center for a New American Security, Accessed time: 2022.4.18.

[13] Stephen Nagy (2022.2.24), Crafting A Durable US Indo-Pacific Economic Framework Requires Two-Way Buy-In, 9Dashline, Accessed time: 2022.4.18.

https://www.9dashline.com/article/crafting-a-durable-us-indo-pacific-economic-framework-requires-two-way-buy-in

[14]Mark Beeson, Decentered? ASEAN's Struggle to Accommodate Great Power Competition, Global Studies Quarterly, Volume 2, Issue 1, January 2022.

[15] Siow Chen Ming (2022.3.31), Global Times: Biden peddles ‘Indo-Pacific’ strategy to Singapore's Lee, but ASEAN members ‘aware US targeting China’, The Edge Markets, Accessed time: 2022.4.18.

https://www.theedgemarkets.com/flash-categories/crossfire

[16] Sumit Ganguly (2022.2.25), Biden Hasn’t Taken His Eyes off the Ball in Asia, Foreign Policy, Accessed time: 2022.4.7.

https://foreignpolicy.com/2022/02/25/biden-us-indo-pacific-strategy-asia-ukraine/

[17] Peter A. Petri and Michael G. Plummer (2014.1.1), ASEAN Centrality and the ASEAN-US Economic Relationship, Hawaii: East-West Center Policy Studies, Accessed time: 2022.4.20. https://think-asia.org/bitstream/handle/11540/6939/2016-1222-Vol-3-No-15.pdf?sequence=1

[18]罗圣荣，张新：《中国与东盟应对美国“印太战略”的政策比较及启示》，载《和平与发展》，2022年第2期，第56-71页。