做好公益诉讼，为了谁？ | 《聚焦“四大检察”》系列报道之五

来源：民主与法制周刊

《聚焦“四大检察”》系列报道之五

做好公益诉讼，为了谁？

“四大检察”中，与传统的刑事、民事、行政等具有历史沿革的检察职能不同，公益诉讼是在党的十八届四中全会之后才探索建立的一项制度。

虽然历史并不悠久，但是随着近几年的不断探索和发展，尤其是最高检内设机构改革成立单独的公益诉讼部门即第八检察厅之后，公益诉讼的地位和作用显得越来越重要，也越来越被外界熟知和关注。

2019年作为第八检察厅成立的开局之年，公益诉讼在往年工作的基础上，实现了飞跃式发展，取得了一系列耀眼成绩。

这让人们有理由相信，这抹守护公共利益的检察蓝，在未来将会更加浓郁和闪耀。

公益诉讼的特色兴起之路

生态环境执法与行政公益诉讼联合培训

公益诉讼检察，是指人民检察院作为公共利益的代表，根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律规定，对在履行职责中发现的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护等领域损害国家利益或者社会公共利益的案件，向有关主体发出检察建议或向人民法院提起诉讼的法律制度。

“建立公益诉讼检察制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署，也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。”谈起公益诉讼检察制度，第八检察厅厅长胡卫列开门见山地说。

2019年10月10日，最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列在公益诉讼两周年暨“舌尖上的安全”专项监督新闻发布会上答记者问。

据了解，公益诉讼检察制度虽然起步较晚，但是发展迅速，目前已经成为检察工作一个新的着力点，这点从公益诉讼的发展历程可以明显体现。

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。

2015年5月5日，中央深改组第十二次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。同年7月1日，全国人大常委会审议通过决定，授权北京等13个省（自治区、直辖市）开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点。

2017年5月23日，习近平总书记主持召开中央深改组第三十五次会议，对试点成效给予充分肯定，并明确提出立法要求。

2017年6月27日，全国人大常委会审议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定，正式确立检察机关提起公益诉讼制度。

2018年4月，新制定的英烈保护法专门增加检察机关就侵害英烈名誉提起公益诉讼的条款。同年10月26日，全国人大常委会修订人民检察院组织法，明确公益诉讼作为检察机关的职权之一。

“为推进新时代检察服务供给侧结构性改革，更好满足人民群众新的、更高水平的需求，最高检党组按照中央全面深化改革的整体部署，决定以检察机关内设机构改革为切入点、突破口，进一步优化职能配置、机构设置和人员编制，推动新时代检察工作创新发展。”胡卫列说。

最高人民检察院第八检察厅开展专项活动方案，出台的规范性文件等

2019年1月，最高检首先从自身改起，重新设置十个检察厅，负责刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察业务。其中，第八检察厅设置过程较为特殊。“在2018年7月6日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》。最高检于2018年8月成立公益诉讼检察厅筹备组，并在内设机构改革过程中正式组建第八检察厅，作为承担公益诉讼检察职能的专门机构。”胡卫列说。

胡卫列表示，这次内设机构改革，是系统性、整体性、重塑性变革，检察机关法律监督总体布局实现刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察并行发展的态势。原来民事检察、行政检察、公益诉讼检察，“挤压”在民事行政一个检察部门，既难以实现与刑事检察工作平衡发展，也不能满足人民群众新时代对检察机关职权行使的需求。内设机构改革后，民事、行政、公益诉讼检察工作分别由不同的业务厅负责，实现“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，这有利于强化法律监督、提高办案效果，提升专业化、规范化建设水平，可以为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障。

逐渐丰富的公益诉讼内涵

据介绍，新成立的第八检察厅主要负责办理法律规定由最高人民检察院办理的破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的民事公益诉讼案件，生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的行政公益诉讼案件，侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉的公益诉讼案件；负责对最高人民法院开庭审理的公益诉讼案件，派员出席法庭，依照有关规定提出检察建议；办理最高人民检察院管辖的公益诉讼申诉案件。

随着第八检察厅的组建，公益诉讼检察制度的发展又迈上了一个新的台阶，其内涵也越来越丰富。

“习近平总书记多次发表重要论述，深刻阐明检察机关提起公益诉讼制度的重大意义，强调由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。检察公益诉讼作为在新时代应运而生的中国特色司法制度，其职能定位是检察机关以诉讼方式履行宪法赋予检察机关的法律监督职责，更好地维护公共利益，促进国家治理。诉讼是检察机关履行法律监督职能的方式和途径, 在诉讼和监督的关系上，诉讼是载体，监督是本质。公益诉讼程序设计充分体现了这一本质定位。”胡卫列说。

以行政公益诉讼为例，设置具有鲜明监督属性的行政诉前程序，以检察建议方式督促行政机关自我纠错、依法履职，确立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态的”目标追求，充分发挥其独特程序价值。实践中，行政机关高度重视检察机关的检察建议，积极主动进行整改，双方在保护公益方面的共识、合力不断增强。据了解，2019年1月至11月，检察机关向行政机关发出诉前检察建议91124件，行政机关回复整改率超过97%，实现良好监督效果的同时，节约了司法资源。

胡卫列表示，公益诉讼检察是一项为人民群众新时代更高水平、更丰富内涵的需求提供服务的检察业务。一方面，公益诉讼和其他检察职能一样，体现了法律监督的规律和特点。另一方面，公益诉讼检察作为各项检察监督工作中更带有主动性的诉讼职能，是距离社会面最近、产生司法效益最快、最直接的检察业务。检察机关履职中发现公益受损问题后，能够主动立案调查，通过发送检察建议或提起诉讼，督促行政机关履职整改，推动解决问题。而刑事、民事、行政检察职能的启动，都具有一定被动性。

主动出击守护公共利益

基于上述特点，第八检察厅在2019年成立之后，就带领全国公益诉讼检察部门的同志，在原有工作的基础上主动出击，持续深化和推进公益诉讼工作，落实好公共利益代表的崇高使命，取得了耀眼成绩。

据介绍，2019年1月至11月，全国检察机关共受理公益诉讼案件线索132590件；立案公益诉讼案件113848件，同比增长27.17%；向行政机关发出诉前检察建议91124件，同比增长18.45%；发布民事公益诉讼公告3779件，同比增长1.49倍；提起诉讼4019件，同比增长56.99%，在保护国家利益和社会公共利益、促进社会治理方面发挥了积极作用。

“工作中，我们持续保持办案力度。最高检部署开展‘守护海洋’、黄河‘清四乱’、汾渭平原大气污染治理等专项监督活动，服务蓝天、碧水、净土保卫战，共办理生态环境和资源保护领域案件65477件，占办案总数的57.51%，督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原93.47万余亩，回收和清理各类垃圾、固体废物526.44万余吨，追偿修复生态、治理环境费用6.23亿元。”胡卫列说。

公益诉讼两周年暨“舌尖上的安全”专项监督新闻发布会

在持续深化“保障千家万户舌尖上的安全”专项监督活动中，第八检察厅与全国各地检察机关的公益诉讼部门一道，聚焦农贸市场及校园周边食品、网络餐饮、饮用水、保健食品药品以及速冻食品行业安全等五大重点领域集中发力，2019年1月至11月，共办理食品药品安全领域案件35048件，占办案总数的30.78%，督促查处、回收假冒伪劣食品17.86万千克，假药、走私药品2.79万千克。维护国有财产不受侵犯，共办理国有财产和国有土地保护领域案件13259件，占办案总数的11.65%，督促职能部门追偿受损国有财产32.63亿元，追缴国有土地出让金76.08亿元，收回被非法占用国有土地707.46亩、没收地上建筑物31.39万余平方米。用法律手段捍卫英烈尊严，弘扬社会主义核心价值观，办理英烈权益保护领域案件64件。

“双赢多赢共赢”是公益诉讼工作始终践行的理念，各级检察机关坚持以诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态，充分发挥诉前程序作用，各地积极推广公开宣告、圆桌会议、组织听证等方式，督促行政机关主动履职整改。

例如，福建省检察院建立了行政公益诉讼圆桌会议制度，福州市检察院指导基层院召开诉前圆桌会议17场，55件公益诉讼案件整改到位。再比如，三明市检察院探索建立公益诉讼告知函制度，共向行政机关发出告知函16份，行政机关均进行及时整改。

据了解，自2019年以来，行政机关对检察建议的回复整改率达97.65%，绝大多数公益受损问题在诉前得到解决。极少数检察建议不能落实必须提起诉讼的，则努力将案件办成法治教育样本，达到办理一案、警示一片、教育社会面的效果。

“我们坚持把提升办案质效摆在更加突出位置，正确处理办案数量规模与质量效果的关系，不单纯追求办案数量，更注重办理政府及其部门遇到阻力或者需要几家单位协同解决的要案难案。湖南省湘阴县检察院在办理保健品销售虚假宣传和价格欺诈系列案中，分别督促市场监督管理部门和价格监督管理部门依法履职，并向人大汇报办案中发现的普遍性、规律性问题，促进行业整治，提升社会治理效能。针对回头看发现的问题，增加立案后的磋商程序，促进办案繁简分流。浙江余姚市检察院针对自动售货设备违规销售食品问题，主动与行政机关磋商，强化沟通促共赢，督促开展专项整治，推动行业管理创新。注重结合个案和类案办理，推动解决领域内、行业内、区域内存在的普遍性问题，形成长效机制。黑龙江七台河市检察院在开展医疗污水处置专项监督活动中提出立法建议，促进地方人大出台医疗废物管理条例。”胡卫列说。

在巩固现有工作职能的基础上，第八检察厅还积极稳妥拓展案件范围，加强对安全生产、互联网领域公民个人信息保护、文物和文化遗产保护、未成年人合法权益保护、国防和军事利益等法定领域外公益保护问题的理论研究和办案实践探索。

“上海市检察院三分院开展‘维护高铁沿线安全专项检察监督活动’，排查出安全隐患400余处，发出诉前检察建议38份，推动排查整治，有效维护高铁运行安全。江西省龙南县检察院针对赣南客家围屋年久失修、日常管理不善、安全保障设施不到位等造成重大安全隐患的情形，推动客家围屋保护措施落到实处。北京市检察院部署开展校园周边商户向未成年人出售烟草专项监督活动，共向相关行政机关制发诉前检察建议24件，有效呵护未成年人身心健康。”胡卫列说。

建长效机制谋长久发展

在积极推进各项工作稳步落实的同时，第八检察厅还注重长效工作机制的建设，保障公益诉讼的持续高效发展。

“新一届最高检党组针对公益诉讼面临的新情况、新问题，提出双赢多赢共赢监督理念，进而延展为做好法律监督工作的理念。检察机关开展公益诉讼不是为了监督而监督，更不是显示你错我对，目的还是要通过监督解决问题，补齐社会治理短板，推动法律执行到位，维护好公共利益，这与行政机关行使职权的目标是一致的。”胡卫列说。

基于这种理念，以第八检察厅为代表的公益诉讼部门强化与相关行政机关的沟通协调，构建良性、互动、积极的工作关系，通过多种渠道、多种形式，讲清楚虽然双方职能分工不同，但保护公益、维护人民利益的目标一致，没有你赢我输，只有共存共赢、共同进步。从实际情况看，行政机关对公益诉讼工作的态度，也由最初的消极误解转变为积极配合，甚至是主动争取支持。

“我们坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态，督促支持协助行政机关主动履职整改。采取公开宣告、圆桌会议、会商研究、支持协助等方式，协同推动问题在诉前程序阶段解决。同时，我们注重跟进监督，分类施策，确保办案实效。对于因客观原因影响进度的，强化跟踪，督促行政机关在障碍因素消除后及时履职；对于涉及多部门职权，系统整治难度大的，协调解决跨部门推进不力等情况；对于行政机关用尽行政机关手段，仍然未能有效整治问题的，给予更多沟通协助，而非简单提起诉讼；对于久拖不改、敷衍了事的，则坚决依法提起诉讼，最大限度发挥警示教育功能。”胡卫列说。

“制度完善方面，坚持司法办案与机制探索齐头并进。最高人民检察院制定公益诉讼办案指南，联合最高人民法院出台检察公益诉讼司法解释，增强程序规范的操作性。会同生态环境部等9部委，发布《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，推动解决管辖难、环境损害鉴定难等问题。”胡卫列说。

2019年，第八检察厅组织全国检察机关对2018年公益诉讼案件集中开展“回头看”活动，推动解决一批诉前检察建议落实不到位问题，排查整治一批办案不规范问题，健全完善一批公益诉讼办案机制；同时，强化检察机关内部纵向联动、横向配合，推动形成上下一体、指挥有力、协作密切、运转高效的一体化办案机制。完善交办、督办、提办制度，探索异地管辖制度，破除办案阻力，推动解决“起诉难”问题。

“最高人民检察院对51起水污染线索，12起民生、污染防治等领域的案件予以挂牌督办，对5起行政公益诉讼案件指定跨省管辖。出台《长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》，探索公益诉讼办案区域协调机制。协调司法部建立环境公益诉讼先鉴定后收费机制，推进生态环境食品药品检测实验室建设工作。探索食品药品领域公益诉讼惩罚性赔偿。江苏、浙江、山东、广东等地积极探索设立公益诉讼损害赔偿专项基金，创新公益修复方式，打通公益保护‘最后一公里’。完善线索发现移送、调查取证等工作机制，将大数据信息平台、无人机、快速检测设备等运用到办案中。建立与行政机关互派干部挂职、联合开展业务培训、借助专家‘外脑’辅助办案等机制，为更好履行公益诉讼职责提供保障。”胡卫列说。

公益诉讼不能单打独斗，需要最大程度凝聚全社会的共识，最大限度形成公益保护合力。

为此，第八检察厅深化司法执法协作配合机制，积极加强与最高法、自然资源部、生态环境部、应急管理部、住建部等相关部门的沟通协调，形成工作合力。

“我们多次派员赴最高法开展座谈交流，就公益诉讼案件范围、管辖、诉讼程序、判决形式、民事公益诉讼诉前公告方式等问题进行沟通，力求取得更多共识。与生态环境部互派干部挂职，多次赴湖北、江苏、新疆、海南等地开展联合调研，在新疆、贵州举办联合培训，移送案件线索，联合进行重点案件的督导。”胡卫列说。

与此同时，各地积极强化与人民法院、行政机关以及监察委等部门的衔接配合，会签协作文件。宁夏回族自治区检察院与自治区水利厅、生态环境厅、自然资源厅等12家行政机关，共同会签加强协作配合文件，推动形成工作合力；湖北省检察院与省高院建立公益诉讼案件协作配合机制，就定期互相通报起诉、判决信息、沟通协调相关法律适用问题等达成共识，即将形成工作纪要供全省各地参照执行。

“此外，我们注重加强与其他机构、组织沟通联动。第八检察厅与中国铁路总公司、中国移动、中国电信、中国联通等公司联系沟通，就抢票软件App、骚扰电话、垃圾短信等损害公益问题交换意见。与腾讯、华为、京东等民营企业就大型民营企业社会责任承担、公民信息安全保护、互联网空间治理、公益舆情监控、新技术在公益保护领域的应用等话题进行深入交流。加强与中国消费者协会、中华环保基金会等社会组织沟通合作。”胡卫列说。

第八检察厅还努力推动深化理论和实务研究。加强与中国法学会民事诉讼法学研究会、行政法学研究会等相关学术组织的协作，搭建实务部门与学术界交流互动的平台，组织召开新领域拓宽的理论研讨会，打造中国特色公益诉讼检察制度和理论体系。同时，积极走出国门，增强国际交流合作。“第八检察厅与美国、澳大利亚、新加坡等多位气候变化领域知名专家教授进行交流座谈，介绍中国检察公益诉讼制度和实践，分享环境公益保护的中国方案。派员赴荷兰、比利时参加欧洲环境检察官年会，就中国检察机关在环境领域的最新做法和成效作主旨发言。与欧洲环保协会联合赴江苏、贵州、云南等地开展中外预防性公益诉讼比较研究，联合在云南昆明召开生物多样性司法保护研讨会，40多位来自国内外的司法执法官员、专家学者参加会议。”胡卫列说。

持续深入，多方联动，公益诉讼让这抹检察蓝闪耀在祖国的碧水蓝天间。