美国的腐败史

反腐败法律专家斯蒂芬森(Matthew Stephenson)最近的研究重点是美国历史上的反腐败改革。

正如当今很多贫困的发展中国家，美国这个年轻的工业强国在历史上也曾承受政治腐败(political corruption)带来的严重危害。这是最新刊发论文《驯服系统性腐败(systemic corruption):美国的经验及其对当前有关腐败争论的影响》的重要观点之一。该论文由哈佛大学法学院教授斯蒂芬森、加州最高法院法官和斯坦福大学教授利亚尔共同撰写，记录了1865年至1941年期间的美国腐败史。

斯蒂芬森多年来一直从事研究其他国家的腐败问题。6年前，他创办了“全球反腐败博客”(the global anticorruption blog)，致力于推动对全球腐败问题的分析和讨论。2017年，他在哈佛法学院组织了一场有关民粹派财阀政治(populist plutocrats)的会议，以推动对腐败问题进行更系统、更严谨的研究。

在接受《今日哈佛法学院》(Harvard Law Today)采访时，斯蒂芬森解释了为什么腐败在美国盛行了那么长时间，它是如何被改革者基本消灭的，以及为什么我们应该担心它的回归。

《今日哈佛法学院》:您最近发表了一篇关于美国历史上反腐败改革的论文。在19世纪末和20世纪初，美国面临着什么样的腐败，它的系统性如何?

斯蒂芬森：在19世纪末和20世纪的美国，腐败是一个严重的问题。事实上，作为一个主要关注现代发展中国家腐败问题的非历史学家，一个半世纪前美国面临的腐败问题与当前发展中国家面临的系统性腐败如此相似，让我非常震惊。我不想夸大这一点，当然也有很多重要的区别。但我们在19世纪末和20世纪初的美国，发现了许多对于从事腐败研究的学者来说非常熟悉的腐败形式。

首先，很多腐败与政治机器(political machines)有关，尤其在城市地区。政治机器为支持者提供工作岗位，这些人利用自己职位为自身和党魁赚取非法收入，并动员选民支持候选人。这些机器也为选民提供实实在在的利益，以确保他们的支持。

其次，虽然政治机器倾向于控制地方政府，但买卖公职或利用政府任命换取政治支持的做法在国家层面也很普遍。

第三，富有的商业利益集团腐化了政客，目的是为让自己获得政府优惠待遇，例如以公司股份或特权的形式向立法者行贿，进而为公司获得特殊利益；或当私人利益侵蚀纳税人资金时，政客们选择视而不见。这类腐败通常涉及政府支持的基础设施项目，尤其是铁路和自然资源开采方面的项目。

《今日哈佛法学院》:这些问题与现代改革者面临的挑战有哪些相似或不同之处?

斯蒂芬森:我想从不同之处开始，因为不想夸大它们的相似之处。首先，尽管19世纪的美国在很多方面都是一个发展中国家，但基于当时标准，它仍是一个相当富裕的国家。许多现代发展中国家在处理系统性腐败问题的同时，也在处理极端贫困问题。

其次，除了相对富裕之外，19世纪末20世纪初的美国还有一些其他因素。首先，尽管腐败无处不在，但美国从来就不是一个窃盗统治(kleptocracy)（译者注：又称黑社会主义，政治学术语，是一种政治腐败的形式。它指在某个政府中，某些统治者或统治阶级利用政治权力，来让自己私人的财产增加，以及扩张政治权利，侵占了全体人民的财产与权利）的国家。在这一时期，我们没有看到总统掠夺国库或个人收受贿赂。当时许多总统对腐败选择视而不见，或采取容忍态度，甚至在某种程度上保护了一个腐败的系统，但我们没有看到一些现代发展中国家正在努力驱逐的那种窃盗统治型领导。另一方面，联邦层面的法院和检察院等司法机构也相对廉洁，运转基本正常。我不想夸大这一点，当然也有问题。但是，许多现代发展中国家试图在其司法机构本身普遍腐败的体系中进行反腐败。这个问题在美国没有那么严重，司法系统的腐败有时会发生在州和地方一级，但联邦政府能够介入，特别在20世纪下半叶。

介绍上述不同之处后，现在让我强调一些相似的地方。首先，正如我前面提到的，19世纪末20世纪初的美国面临着根除系统性腐败的挑战。腐败不仅普遍存在，而且渗透到政治体系的运行之中。腐败不仅仅是一种异常行为;这就是做生意的方式。

其次，许多富裕的西方国家在控制腐败方面做得不错，同这些国家相比，美国在推进重大良政（good government reforms）改革之前，始终是一个喧闹而充满活力的政治民主（political democracy）国家。因此，一个领导人或一小部分统治精英不可能在美国推动一系列治理改革，而瑞典、丹麦等君主制国家，及李光耀政府在20世纪五六十年代在新加坡推行的反腐败工作，依靠的就是领导人或统治精英。从这个意义上说, 美国150年前面临的反腐败挑战，更类似于印度、巴西和尼日利亚等当代大型现代民主国家面临的问题，而非新加坡和香港等现代反腐败“成功案例”。

《今日哈佛法学院》:是什么改变了美国反腐败形势?随着时间推移，美国反腐改革进程是如何展开的?美国如何变得不那么腐败的?

斯蒂芬森:我和合著者从研究中获得的最大成果就是，美国反腐败进程并不存在单一转折点。美国反腐败斗争是一个漫长而缓慢的过程，经历了几代人的努力，当然现在还没有结束。这本身是一个重要的观察结果，因为有时人们会对腐败问题变得愤世嫉俗或宿命论，认为没有什么可以做的，并可能很快得出这个或那个改革是无效的结论。与此同时，一些知名学者提出，当腐败在一个社会根深蒂固时，唯一改变的途径是通过“大爆炸”方法——一种大规模、具有变革性的改革，通常由一位有远见的领导人推动。但美国并不符合这一模式。

以公务员制度改革为例，这是当时最重要的反腐败措施之一。一项联邦公务员制度改革法案在南北战争后不久提出，但却毫无进展。经过近20年的游说，国会终于在1883年通过了第一个重要的公务员制度改革措施——《彭德尔顿法案》。该法案创造了我们所谓的“绩效制度”（meritsystem），而非“奖励制度”（spoils system），用于任命和提拔公务员。但是，《彭德尔顿法案》只涵盖联邦公务员的一小部分，并未涵盖各州。绩效制度在接下来的几十年里不断扩大，到二战开始时，约90%的联邦文职雇员得到了公务员制度的保护，各州也通过了自己的类似法律。同样，我们在制定和执行反贿赂和挪用公款的刑事法律时，也花费了较长的时间。这不像某个大规模除暴行动或运动，你可以指着说，“啊哈，那是一个转折点。”随着时间的推移，法律得到加强，检察官开始提起诉讼，而高级官员的豁免权开始逐渐削弱。

那么，如何解释这种变化呢?是什么政治和社会因素在起作用?关于这一点，我所说的一切都基于推测，但我们可以从对历史的研究中总结几个因素。首先，媒体扮演了重要角色，尤其是那些所谓的丑闻揭发者。一些研究表明，传媒业的技术变化——比如新闻用纸价格的下降——改变了传媒业的经济状况，导致更多基于读者的竞争和更多的腐败丑闻报道。第二，公民活动家——我们今天称之为“公民社会”——发挥了重要作用。

第三，这一时期，清廉政府建立进程与政府（特别是联邦政府）规模和权力的普遍增长似乎存在着一种有趣的关系。许多人认为，大政府往往更腐败。事实上，政府在19世纪早期通过发行公司执照和支持基础设施改善等，不断扩大自身在经济中的角色，同时也助长了公共腐败。但19世纪末到20世纪中期是联邦政府规模和权力大幅扩张的时期，同时也是我们在减少腐败方面取得最大进展的时期。现在，如果你看看现代的跨国比较，这可能并不令人惊讶。事实证明，规模较大的政府——其政府规模通常以政府支出或收入占GDP百分比来衡量——在其他条件相同情况下，往往被认为腐败程度明显较低。

原因还不完全清楚，但我们有一些有根据的猜测。首先，当政府规模更大、更活跃，公民赋税更重、在各种服务上更依赖政府时，公民往往会更积极地监督政府。其次，政府的增长在很大程度上是由于公共安全网络的扩张，这可能削弱了传统政治机器的功能。更大的政府可能更官僚化，同时也更专业化。这些都是猜测，但似乎美国政府在19世纪末和20世纪初同时同步地变大了，也变得更廉洁了。

《今日哈佛法学院》:今天的美国有多腐败，与其他国家和社会相比如何?

斯蒂芬森:这很难说，因为我们缺乏客观的衡量标准，也因为长期以来关于“腐败”定义的争论。毕竟，与游说和竞选资金相关的某些做法，虽被其他国家认定为腐败，但在美国不仅被允许，而且受到宪法保护。让我试着回答你的问题，假设我们谈论的是所谓的“传统”(traditional)或“黑色”（black）腐败:贿赂、挪用公款等。这种腐败在美国仍然存在。司法部有一个专门部门负责调查所谓的公共诚信犯罪（public integrity offences）。但总的来说，当前这些形式的腐败比过去好得多，美国总体上也比许多其他国家做得好得多。我从来没有遇到过警察要我行贿，也没听说过这种事发生在任何我认识的美国人身上。我不用行贿就能接通我的电话服务。在世界许多地方，这种腐败是司空见惯的。尽管人们对特朗普政府及其对道德规范的公然漠视感到严重担忧，但美国还没有遇到赤道几内亚等国那种公然的窃盗统治。不要误解我的意思，美国仍然存在需要我们认真对待的腐败问题。我们绝不是清廉政府的世界领导者。但形势远没有过去那么糟，也远没有世界其他地方那么糟。

《今日哈佛法学院》:现代改革者能从美国腐败的兴衰中学到什么?是否存在某种有效战略可以推进结构性改革或打击系统性腐败?什么样的战略会不起作用?

斯蒂芬森:试图从历史中得出简单的“经验教训”是很危险的，因为背景不同。我认为现代改革者可以从美国经验中学到的东西包括我上面提到的一些更广泛的主题:改革需要时间,这是一个漫长的过程,我们不应假设被系统性腐败困扰的国家永远无法摆脱腐败,或者认为腐败是一个不变的民族文化或精神的一部分。如果我想说得更具体一点，我可能会强调一些美国在19世纪末和20世纪初的反腐败斗争中很重要的因素，包括公务员制度改革和其他反资助措施，政府更普遍的专业化，强大独立的媒体，独立高效的法院和检察院等司法机构，公共预算等方面的透明度，建立强有力的社会安全网和其他举措，进而取代腐败组织经常履行的社会职能等。

《今日哈佛法学院》:自2017年5月以来，全球反腐败博客一直在追踪和分类它所称的可信指控（credible allegations），即现任政府及其亲信通过腐朽方式，甚至非法方式，利用总统权力谋取私利。你觉得追踪发现了什么?你看到了什么腐败模式?有哪些关键性收获?

斯蒂芬森:也许最重要的是，特朗普政府，尤其是特朗普总统和他的家人，是多么公然地无视公共和私人职能分离的传统规范。我研究的大部分腐败问题都集中在其他国家，主要是发展中国家或转型国家。特朗普家族和特朗普政府与我们在泰国、菲律宾和南非等国看到的腐败领导人非常相似，这真的令人震惊和不安。也许对我来说最大的收获——这并非原创见解——是传统上美国依赖非正式规范，而非正式法律和法规来遏制这种行为的程度。有一种感觉就是有些事情以前没人做过，但特朗普做了。即使有法律专门解决这类形式的腐败或利益冲突，但事实证明也是无效的。特朗普仅就职几周，活动分子就起诉他违反了宪法的薪酬条款（emoluments clause）。法庭仍在审理这些案件，目前还不清楚谁会获胜，但更重要的是，我们耗时四年之久，却依旧无法找到解决方案，所以哪怕有相关的法律法规，也几乎是无关紧要的。我不知道该怎么做，对总统进行大量严格的规定当然有缺点，但我肯定地认为，我们对本届政府深感不安的事情之一是，美国并没有像我们想象的那样对这类腐败免疫。是的，在大多数方面，现在的情况比150年前要好。但我不确定哪位总统像现任总统这般漠视道德界限，且个性贪婪腐败。我并不确定美国的法律或政治体系能否应对这样的领导人，这让我深感担忧。