包卿、浦徐进：优化都市圈发展模式 跨越“东亚陷阱”发展障碍——对江苏优化都市圈发展路径的思考

包卿 江苏长江产业经济研究院无锡研究中心 ，浦徐进 江南大学商学院

东亚先行发达国家和地区在“人口红利”与“城市化红利”消退过程中都曾经历过一系列的挑战，至今仍然面临着不少发展问题。江苏长江产业经济研究院无锡研究中心包卿、江南大学商学院浦徐进通过细致剖析“东亚陷阱”中存在的“人口超低生育率”、“区域发展极化失衡”与“社会高焦虑感”等问题，系统提出江苏优化都市圈发展，跨越“东亚陷阱”的对策思路。

01

江苏都市圈发展历程、特征与模式反思

1.全球都市圈发展趋势
在数字化新浪潮的冲击下，全球发展要素并未扭转向大都市集聚的发展势头。日本东京都市圈3728万人口，占全国 35.11%。日本的大东京地区、大阪神户地区、名古屋地区创造的GDP占全日本70%左右。美国三大城市群（纽约地区、五大湖地区、大洛杉矶地区）所创造的GDP占全美国的60%—70%。2005—2017年，在全美创新产业经济增长额中，波士顿、旧金山、圣荷塞、西雅图、圣地亚哥五大“科技重镇”占比超过90%。在欧洲，被奉为中小城市体系圭臬的德国，人口也同样呈现出大城市集聚态势。德国乡村居民越来越老龄化，而城市人口越来越年轻化，柏林、汉堡等大城市的人口到 2030年将增长10%，法兰克福等城市的人口也呈现出持续的增长趋势。
2.江苏都市圈：发展引擎与功能定位
江苏都市圈发展规划起步于“苏锡常”，苏锡常都市圈规划是全国第一个都市圈发展规划（2002年）。从总量数据看，苏锡常都市圈2020年地区生产总值达到45529.1亿元，是全国都市圈中经济总量最大的都市圈。人均地区生产总值、外贸百强城市排名等数据表明，苏锡常都市圈是参与国际国内经济循环中最重要最强大的都市圈之一。南京都市圈发展规划起步于2003年1月，江苏省政府批准《南京都市圈规划（2002-2020）》。2021年2月，南京都市圈成为我国第一个由国家发改委正式批复规划的都市圈。近年来，随着强省会战略的提出，加以南京创新名城建设，南京都市圈正在成为江苏“都市圈”发展中的政策焦点、第一引擎。徐州都市圈地跨苏鲁豫皖四省，是东部发展低谷区淮海经济区的发展引擎。苏锡常都市圈、南京都市圈、徐州都市圈这三大都市圈带动省域一体化，推动实现经济社会高质量发展。总体而言，江苏三大都市圈具有如下特征：（1）市场化与工业化高水平支撑的都市圈；（2）高行政级别下功能提升型都市圈；（3）欠发达地区枢纽带动型都市圈。
3.关于江苏都市圈发展模式的反思
面对疫情冲击与后疫情时代的发展转型、共同富裕目标、人口老龄化挑战、县域城镇化现状等新形势，有必要对江苏都市圈发展模式进行反思。反思之一：如何平衡行政推动与市场拉动问题？目前推行的省会首位度、地级市首位度战略，层层加大行政资源配置力度，导致县域城镇化处于市场力与政府力双重困难境地，导致乡村振兴难有实质性提升。反思之二：如何推动县域城镇化？需要保持县域发展的稳定性，严格限制“撤县建区”，推动县域发展特色化和融入大都市圈发展。反思之三：市场化、工业化与城市化的三螺旋结构，以城市活力应对人口老龄化挑战与推进共同富裕目标，城市活力驱动力来源于市场力、政府力和社会力，最重要是推进深度市场化力量，以高水平制度性开放、高标准统一大市场、高质量金融与人力人才市场建设上推动城市活力建设。反思之四：江苏都市圈发展如何积极响应国家战略？新形势下，国家战略是实现“双循环新格局”，都市圈应该成为突破口和主要实施落地的载体平台。

02

江苏都市圈发展与跨越现代化的“东亚陷阱”

1.“东亚陷阱”含义及其特征
东亚发达社会若干典型代表“日本、韩国、新加坡”以及中国的“港澳台”地区随着经济社会现代化，都步入超低生育水平与严重人口老龄化的时代。此外，东亚陷阱还表现在：（1）区域发展极化严重；（2）都市圈内部极化严重。导致普遍的财税负担、公共负担较重，生活压力较大、生活质量下降。
“东亚陷阱”是指“人口红利”与“城市化红利”迅速消退所带来的巨大挑战，集中体现为三大问题：“未富先老，超低生育率”导致经济动能弱化问题，“区域极化失衡”引发战略掣肘问题以及“高焦虑高压力感”加剧社会矛盾问题。
2.江苏都市圈高质量发展的重点
当前都市圈高质量发展涉及多个经济社会高质量发展的命题，一是都市圈是代表国家参与全球竞争的重要平台；二是都市圈是当前产业链、供应链区域化重构的主要承载空间，三是实现“双循环新格局”的重要突破口；四是优化城市体系，实现健康均衡可持续的发展重要抓手，是实现共同富裕，以及城乡一体化与省域一体化的重要抓手。
江苏都市圈高质量发展要重点落实六个方面的任务和目标：1.要坚持深度市场化、高度国际化，持续推动动力结构优化。2.要尊重政府推力和市场拉力发展规律，推进各类城市城镇公平竞争、优势塑造和发挥，大力破除“省会首位度”与“地级市首位度”提升的行政性资源配置力量，消除扭曲城市结构性不均衡发展的体制机制障碍。3.在城乡一体化与省域一体化中实现共同富裕目标。4.高标准统一大市场建设，推动双循环新格局的建立。5.创新驱动，建设活力都市圈。实现远域驱动，强化都市圈对全球生产要素的强大吸管效应，建成全球高端制造业和高端服务业基地。6.近域联动，增强县域城镇化健康可持续发展，提升基础设施和公共服务设施共建共享效率。

03

推动都市圈优化发展和跨越“东亚陷阱”的具体举措

1.将新发展理念作为都市圈发展的根本遵循
充分汲取现有都市圈发展存在的盲目画圈和扩圈教训，未来在推动江苏都市圈发展的过程中应科学考量空间尺度背后的空间、生态、山水格局和文化脉络。推动超大特大城市转变发展方式，合理控制人口密度，疏解非核心功能，完善郊区新城功能，促进多中心、多层级、组团式发展。发挥中心城市辐射作用，更好地带动周边城镇联动发展，积极推动基础设施互联互通、产业分工协同协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治、建立健全同城化协调发展机制和成本共担利益共享机制，促进大中小城市协调发展。
2.将中小城市作为实现共同富裕的重要载体
充分发挥江苏中小城市的历史发展优势，加快要素流动和开放合作，加快数字化转型和优势提升，积极探索具有江苏特色的中小城市“专精强美”发展路径。根据不同中小城市的类型和特点，采取差异化的发展战略，更多地聚集人口、资源、产业、环境等发展要素，推动中小城市成为农村人口向城镇流动的主要载体，地方经济走特色之路的重要平台，实现生产、生活、生态合理配置的适宜单元。
3.将宜生宜育作为城市可持续发展的首要因素
政府应加大宣传力度，弘扬正面的婚姻观、家庭观，加强对青年的婚恋引导和教育；加强对生育扶持政策的宣传普及。借鉴国际经验，通过对高收入人群增加育儿假或减税、对低收入人群增加现金补贴、允许育儿假在父母间分配等措施，帮助家庭充分利用政策来减轻育儿压力。鼓励动员企业、社会力量参与到构建托儿体系、就业培训、完善各种保障等，配合完善住房及教育等民生政策。
4.将持续创新作为跨越“东亚陷阱”的第一动力
在江苏的实体经济领域，加快产业转型升级，突破低端出口的传统模式，大力培育“链主”企业，发展壮大中小企业，着力打造战略性新兴产业集群和先进制造业集群。同时，将数字经济作为江苏转型发展的关键增量，持续优化营商环境，全面推进产业数字化、数字产业化等新经济业态，推动数字经济和实体经济深度融合，加快培育容纳创新主体自由生长、创新活动持续涌现的创新生态。

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