上海大都市圈是系统集成的区域高质量发展共同体

“导 读

国家“十四五”规划纲要明确提出“发展壮大城市群和都市圈，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局”，将都市圈定位为城镇化空间格局战略的重要组成。今年2月，《上海大都市圈空间协同规划》已由沪苏浙两省一市政府联合印发。为助力《协同规划》实施，上海大都市圈规划研究中心特别邀请上海前滩新兴产业研究院院长何万篷，以笔谈的形式针对都市圈相关议题进行探讨。

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国家“十四五”规划纲要将都市圈定位为城镇化空间格局战略的重要组成。当前，各类资源向都市圈集聚的特征愈发明显。在“双循环”新发展格局背景下，受疫情影响，您认为上海大都市圈和长三角经济产业一体化发展将会带来什么样的变化？未来应采用什么样的区域经济发展模式？

何万篷：从全球范围来看，国际竞争合作，越来越多地由超级城市群或者超级都市圈来承载。作为非国家主体，城市群或者都市圈在全球生产分工体系和价值网络中的地位，决定着国家的竞争力和话语权。

长三角一体化发展正成为新时代上海落实国家区域协调发展战略的重要任务。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》提出，充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。把长三角建设成为贯彻落实新发展理念的引领示范区、成为在全球有影响力的世界级城市群、成为能够在全球配置资源的亚太门户，这是长三角一体化发展的目标。而都市圈在其中扮演着重要的“超级联系人”作用，其建设的核心要义是基于自由贸易制度，实现资源要素的便利化流动，建设发展强劲的活跃增长极。其内涵是连接周边，链接全球；是向下兼容，向上迭代；是硬实力支撑，更是软实力引领。

上海大都市圈是产业共同体、科创共同体、区域共同体、发展共同体和命运共同体。从短期看，虽然疫情对长三角经济产业一体化带来一定影响，但是经此一“疫”，上海大都市圈将进一步增强产业链供应链的韧性和弹性，在全国统一大市场建设中发挥示范引领作用。本轮疫情发生以来，最直观的感受就是来源于长三角地区乃至全国各地的保供物资，在我们看不到的背后，有五大海关共同保障长三角地区产业链供应链的安全畅通，有上海大都市圈九座城市的重点产业供应链“白名单池”的共享互认。

在一个城市群和都市圈中，每个城市产业的发展升级都不是孤立进行的。上海大都市圈要用好产业发展的牵引作用，加快构建“长三角产业生态圈”，形成国际先进、安全韧性的产业基础体系，协同构建人才、物流、信息、金融、创新生态圈，从而加强长三角产业协作，形成更多跨区域产业协同创新中心，助力破除阻碍资源要素顺畅流动的各种藩篱、壁垒，使产业发展与统一市场建设相得益彰。上海大都市圈和长三角经济发展的增能、提速和扩容，将推动区域内各城市的产业组链、成群，形成高效协同的生态系统，包括“研发－产业化”的协同、“整机－零配件”的协同、“生产－展示－销售”的协同、“制造－服务”的协同。许多产品和服务会在长三角不同城市节点间发生高频互动的紧密链接，大家将一起分享高能级产业的价值红利。

国际经验表明，都市圈建设能够促进各类要素在不同规模和功能相异的城市间的流动，提高资源的配置效率，并加强中心城市和周边区域的经济联系，形成相对合理的城市体系格局。世界主要都市圈都围绕区域协同开展了诸多探索与实践。例如，东京都市圈探索构建起以东京为中心的“广域治理模式”，其核心协作机制是自20世纪70年代起形成的“九都县市首脑会议”，主要职能是合力谋划顶层设计，曾积极向中央政府及相关职能部门申请“展都”“分权”等重大战略提案，为都市圈发展争取了更大的自主空间。又如，巴黎都市圈在巴黎市及毗邻的7个地区之上，另设更高级别的管理机构——大区，具有较高的行政自治权，便于进行全局的统筹谋划。成熟的都市圈必然在区域内形成了等密度、均质化的公共服务体系和交易机制。同样，上海大都市圈面临的重大课题之一就是在坚持市场主导、尊重客观规律的基础上，引导资源在“引力场”的不同“点位”间实现最优配置，在系统内部形成有序、良性的竞争与合作。

// 图1 东京都市圈九都县市首脑会议

来源：九都県市首脳会議. http://www.9tokenshi-syunoukaigi.jp/.

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《上海大都市圈空间协同规划》提出上海大都市圈将打造全球领先的创新共同体。作为长三角的经济核心，您认为上海大都市圈的创新网络和产业集群具有什么特点，上海应发挥什么作用，带动上海大都市圈和长三角创新链和产业链融合发展。

何万篷：产业集聚如果跨过了某个要素和关系的“临界值”，就会催生不可逆的产业创新。打造长三角科技创新共同体，旨在将产业集群升级为创新集群，从以成本优势为主导走向以技术优势为主导的新集群。它是一个复杂适应系统（Complex Adaptive System，简称CAS），具有聚集、非线性、流、多样性等特性。

纵观世界各主要城市群或地区经济带，其首位度最高的核心城市往往也是创新中心，如纽约、伦敦、巴黎和东京等都作为各自城市群的中心，发挥着全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领、开放枢纽门户的作用。上海大都市圈的创新网络建设就是要让创新要素“流留结合、以流促留、共建共享、互联互通”，进而牵引带动覆盖整个长三角区域的创新网络。要素产生流动的前提是客观落差。落差产生势能，势能转化为动能。创新要素在流动中突变，功能在传导中涌现，垂直分工和水平分工兼而有之的新混合分工体系得以建立。

上海大都市圈内充满了自由流动的创新要素，最关键的是做好动能接力、产业接续、空间接应这三篇大文章。“共同体”的前提是兼顾各方利益，协同共赢，提升原来各自有的，创造原来都没有的。所以上海作为最大的“加油站”，责无旁贷，要使人才、技术、资本、信息等要素得以便利化流通，让兄弟城市通过上海“下海”和“出海”，让创新要素“流”起来，造就科技创新节点，使节点之间共建共享、互联互通，进而组建起覆盖长三角领域的创新网络，拼接出符合总体利益的最优版图。

在上海大都市圈创新网络建设中，中心城市发挥着重要的组织者作用。可以探索由上海发起，建立都市圈的全产业链开放创新模式。上海的产业转移，不是单向的转出，而是双向的互动；不是简单的平移，而是全新的再造；不是被动甩掉包袱，而是主动让出空间。要超越梯度转移的一般逻辑，避免产业低端锁定的弊端，促进都市圈各大城市在承接产业转移中不断实现升级改造，实现在转移中转化，在转化中赋能，在赋能中共赢。依托虹桥国际开放枢纽、长三角G60科创走廊、环太湖科创圈、沪浙合作示范区等平台，聚焦集成电路、生物医药、新能源汽车、人工智能、高端装备等产业，打造产业高度协同、供应链高度集约、创新要素高度集聚的世界级产业集群，有力提高上海大都市圈产业集群在城市群生产网络中的专业化水平和生产效率。

值得关注的是，上海大都市圈的创新网络建设，对各地的职能部门也提出了全新要求：既要顺着场景需要积极作为，又要守住边界避免“占道堵路”，还要系统集成整体智治，更要火眼金睛防范风险。这就要求我们对待技术创新，宜相对“宽、松、软”；对待纯商务模式创新，应该相对“窄、紧、硬”；对待那些以高科技、新基地、大投资为幌子，游走在各地，占资源、套补贴、骗扶持的恶劣模式，尽早建立黑名单制度，最大程度地防止因为信息不对称，而耽误产业和区域经济发展时间窗口的情形。

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根据第七次全国人口普查数据，上海大都市圈的人口老龄化率远高于粤港澳大湾区等地区，可能影响区域整体竞争力的提升。您是如何看待这个问题的？后疫情时代，上海和大都市圈在人才培养和吸引力方面应如何发力？

何万篷：上海人口老龄化程度高和城市人口发展历史变化密切相关。老龄化程度高也可以被视作一个城市发展到一定阶段后，社会保障、福利和医疗水平持续提升的重要指标之一。全球各顶尖城市（纽约、伦敦、巴黎、东京等）都已迈入了老龄化社会，但对国际人才吸引力却丝毫不减，老龄化程度并不会妨碍城市对人才的吸引力，相反，将被理解为可“安居乐业”的驱动力。上海始终重视人才的引进与培养，具备由依靠人口红利转向发挥人才红利，实现经济社会高质量发展的优势和潜力，近年来围绕人才落户、技能培养、考核评价等领域的政策不断推陈出新。

// 图2 上海大都市圈各城市每10万人拥有大学文化程度的人口情况

数据来源：上海大都市圈各城市第七次全国人口普查主要数据公报

受当前全球新冠疫情和国际竞争局势的影响，人才流动出现了阻滞局面，但全球人才流动和迁徙大趋势仍旧存在。全球科技企业的大迁移、大动荡将促使相当一批科技精英和投资人才回流中国市场。在工业经济时代，哪里有企业，哪里就有就业（people follow business）；在服务经济时代，哪里有人才，哪里就有产业（business follows people）。在“双循环”新发展格局下，随着开放格局的不断深化，需进一步破除国际人才来华工作、生活的体制机制约束，集聚更多世界顶尖的技术和人才要素。

上海大都市圈需秉持“国际视野，未来引领”“重视青年，社交驱动”“市场配置，需求驱动”“系统集成，改革联动”等原则，吸引天下各领域英才。以人才为核心，实施积极的人才政策，突出前瞻性、综合性，精准化、常效化，聚焦高科技、面向新经济，精准施策。孕育新经济就要加大年轻人才的培养、吸引、选拔的力度，“本科生经济”约等于新经济，所以导入更多的本科生至关重要。同时，上海要保护年轻人的闯荡精神，给年轻人搭建更多平台。按照趋势场景化、场景项目化、项目企业化、企业证券化、证券社会化，强化应用场景创新，营造人才喜闻乐见、熟悉、追逐的场景和氛围，保护企业家的创业激情，要给企业家以希望。可开展“回形针”行动（吸引留学生和华裔科学家回流）、“吸铁石”计划（吸引友华的外籍科学家、工程师来华），引进来、留下来、流起来、产出来，成为集聚人才的孵化器，转移输送人才的枢纽。

如何让人才在上海大都市圈一体化中发挥最大价值？自由流动仍是核心。在一体化下，工作与生活的时空是可分离的，更是具有弹性的。要发挥好上海作为中心城市人才蓄水池的作用，促成长、助流动，“分拨”到各地，在转移中转化，在转化中赋能，在赋能中增能。探索建立人才、企业双向流动机制，探索试点“共享员工”等新型用工制度。共建新型的人才培养平台（譬如，建设长三角大学，本部设在长三角生态绿色一体化发展示范区，各专业分部设在需求场景最密集的地方）。优化创新人才培养模式，开辟拔尖创新人才培养“绿色通道”，构建教育与产业统筹融合发展的格局。探索建立户口不迁、关系不转、身份不变、双向选择、能出能进的“季节型”“假日型”“候鸟型”“契约型”人才柔性流动机制；打破户籍、身份、人事关系等限制，实行专业技术任职资格、技能等级、继续教育证书、外国人工作证等互认互准制度；实行企业登记无差别办理，建立企业自由迁移服务机制等。

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城市发展正经历生产、生活、治理方式的全面创新，从物质消费进入精神消费、体验经济的新阶段。对于都市圈来说，您认为都市圈的软实力包括哪些方面？上海大都市圈应如何整体提升软实力？

何万篷：城市之间的竞争，主要围绕着影响力、控制力，话语权、定价权展开。两“力”和两“权”的表征和呈现方式中，让人敬畏甚至恐惧、不得不遵照执行的，就是硬实力；让人憧憬向往、润物无声、愿意仿效追随的，就是软实力。软实力和硬实力一起，构成都市圈的综合实力，如同DNA双螺旋，相互赋能、相互触发、相互牵引。

软实力就是通过善治（包括政府职能部门统筹的，也包括市民自律自治的），而培育和迸发出来的，由内而外的，对资源要素的一种自然感召、吸引，使人们认同、喜欢、参与、享受，采取自觉行动。所以，都市圈软实力的内核，是基于本区域精神品格和文化特质的共识，没有共识就没有软实力，共识牵引共同行动。软实力这个“场域”的最外边界是文化，以文化人，以文化物，文化是人类全部精神活动及其产品。内核和外延的关系，有点像恒星及其周边的星际物质。恒星，也就是共识，是强大的、广泛的、清晰的、高质量的；星际物质是延展的、杂糅的，不断组合调整的。

当前，上海大都市圈正从“容器建设”进入“内容运营”的新阶段，从“物的现代化”进入“人的全面发展”的新阶段，从“物质消费”进入“物质消费和精神消费、体验经济并轨”的新阶段，生产方式、生活方式、交易方式、治理方式创新齐头并进，提升整体软实力更加紧迫，需要我们拿出可操作的行动方案。

一是提升“综合善治”水平。譬如，率先推进都市圈基本公共服务均等化，协同推进都市圈生态环境保护，完善重大疫情联防联控体制机制等。要克服“合成谬误”，填补制度缝隙，破除“隔断化”、碎片化、板块化，更不能板结化。要提升都市圈跨部门、跨层级的协同，促进高能级资源要素的便利化流动，尤其是数据和信息的互联互通，为提升“综合善治”水平夯实数字治理底座。

二是讲好营商“共同语言”。软实力的渗透和扩散，在很大程度上是激活软要素、实现软联通、营造软环境的过程。营商环境好不好，都市圈的市场主体最有发言权。他们对营商环境的感知是生动的、具体的、多样化的。最朴素的感知就是整体便利、相对便宜、本质公平、全面安全、更加开放。多讲都市圈的“共同语言”，就能消除营商环境中的“微障碍”和“程序门”，构建具有系统性竞争力的营商环境。

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《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出“推进都市圈协调联动。加强都市圈间合作互动，高水平打造长三角世界级城市群。”您认为长三角都市圈之间在交通、生态、文化旅游等方面如何协同合作，尤其是应对重大公共安全事件？

何万篷：都市圈在“中心城市－都市圈－城市群”的区域空间格局中，起着重要的承载作用。当前，上海大都市圈内交通体系日臻完善，“内联”“外通”格局不断优化：沪苏湖、南北沿江城际铁路等重点工程正有序推进；上海—南通、上海—宁波舟山—南通等正在建设世界级机场群、港口群，虹桥国际开放枢纽的辐射效应日渐显现；临港新片区国际数据枢纽建设主动提速，将进一步提升国际数据交互能力。“通”是实现都市圈协调联动的坚实基础，既要提高在轨道、港口、航空等方面的硬联通，加速建设“轨道上的长三角”，打破路网交通“界限”，又要注重规则、规制、管理、标准等方面的软联通，让都市圈变得“更紧密”。

// 图3 长三角地区多层次轨道交通“十四五”规划建设项目示意图

来源：《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》

从全球看，各主要都市圈都在“通”字上下功夫，构筑起“人畅其行、物畅其流”的多层次、多元化的廊道网络。纽约都市圈素以区域内交通密度、出行方式多元化著称，圈内的新泽西州、康涅狄格州直达纽约的公交线路达100条以上、铁路班次达30多班，还有20余条轮渡航线，日通勤客流超过百万人次，占全国通勤人口的5%。巴黎都市圈对外交通枢纽由20余座机场、近10个高铁车站、60多个港口组成，2小时经济圈覆盖欧洲5亿人口，其中戴高乐机场旅客、货物吞吐量分别位居欧洲第2和第1。凭借便利的对外交通，每年到访巴黎都市圈的客流达5000万人次以上，超过400场大型贸易展会在域内举办，助推巴黎成为全球重要的对外交往中心之一。

长三角都市圈之间在生态方面的合作，重中之重就是高水平建设长三角生态绿色一体化发展示范区，这充分体现了生态文明的建设要求。一方面，要建立严格的生态保护体系，推进生态环境协同防治。加强区域生态廊道建设，扎实推进水污染防治、水生态修复，切实加强跨区域河湖水源地保护，建设世界著名湖区；建立示范区统一的生态红线管控制度，统一划分生态空间管控单元；推进标准、监测、监管“三统一”，建立协调高效的一体化环境管理体系。另一方面，构建绿色发展的产业体系和低碳发展先行区。统筹产业发展方向和重点领域，优化整合生产要素的存量和增量，建立绿色GEP核算和跟踪评价体系，创新绿色金融等投融资机制。

// 图4 太湖流域生态保护格局图

来源：长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2019-2035年）草案公示稿

后疫情时代，出行和旅游已发生质的变化，周边游可能更加美好。我们常说，有风景的地方兴起新经济。长三角各大都市圈文旅资源富集，农创、电商、职业培训、养殖、医疗、康养、“互联网+”等新兴市场十分广阔。区域一体化可能始于旅游和商贸，但绝不会发展于走马观花式的到此一游，需要高密度的文化旅游资源注入，需要拥有极大影响力的头部文化旅游企业总部入驻或聚集，需要知识提升劳动价值，需要技术提升产品价值，需要市场实现更高级的资源增值。要提高站位来谋划推进长三角文旅合作，共同营造安心、舒心、放心的长三角文旅市场环境，催生大量的经济行为和经济场景，提高经济效益。不妨多一些旅游景点一票通、文化旅游廊道、长三角品质旅游产品等。

长三角都市圈之间的合作还有一条底线，那就是公共安全。城市公共安全涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等多种类型，涉及生产安全、交通安全、消防安全、食品安全、建筑工地安全等多个领域，事关人民群众生命财产安全，事关区域改革发展稳定大局，是一个不可分割的安全体系。要牢固树立和践行总体国家安全观，构建平战结合、智敏韧性的突发公共事件应急管理工作机制。未来可运用数字技术来进行风险预测，打造长三角都市圈的一网治理信息技术平台；制定都市圈标准，完善综合性的防灾和应急管理法规体系；建立都市圈贸易物流保通保畅协调工作机制，全力保障长三角地区产业链供应链的安全畅通；建设物资保障和应急中心载体（包括国家级应急产业基地、综合性区域应急物资储备库、跨区域卫生防疫应急储备中心等）。

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《上海大都市圈空间协同规划》已经由上海、江苏、浙江两省一市政府联合审定发布，后续规划实施机制和协调合作机制需进一步完善，也需要对接长三角区域一体化发展机制，对此您有什么好的建议？

何万篷：可以预见，随着《上海大都市圈空间协同规划》的发布，通过协调、协同、协作生成新的动能，都市圈一体化空间治理将更加成熟且完善，两省一市间的联系将愈加紧密。上海大都市圈的协调合作机制要做到上下承接，建立与长三角一体化相容、统一规范的制度体系，包括都市圈政府间定期协商机制、信息共享互通机制、市场高度协同分工机制，也需要营商环境的无缝对接。打个比方，譬如做蛋糕，各人带着自家蛋糕，拼在一起，总量没有变化。但是如果大家都带着独家酵母、优质菌落，帮着把对方的蛋糕“发”得更大更香，增量就出来了。

落实好《上海大都市圈空间协同规划》，可能需要依托一个强大的公共平台，它可以是有形、有限空间（更多的产业公地）的，可以是无形、无限市场（基于共同标准的统一大市场）的，也可以是充盈的资金池、开放的项目库、灵敏的“消息树”（资讯共享）。最关键的，是制度供给的合成性。同一屋檐下，分家分工不吵架。公共平台的使命，就是让你、我、他调频适配，少些干扰，多些共情，激励大家把“酵母菌落”贡献出来。

都市圈各城市需由原来的碎片化到模块化、集成化，以系统观念克服“合成谬误”，如目标同构、战略雷同、政策相似、措施拷贝。要避免低水平、低能效的重复建设，把长板拉得更长，在更大范围、更多领域、更深层次上，培育更多高级新功能和新竞争力。譬如，加快上海大都市圈内标准及规则的互认互通，探索建立上海大都市圈标准化联合组织，鼓励市场主体之间建立自组织或联盟。

要充分调动“业界自律自治”的创造性和积极性，实现“共建共管共享，互联互通互利”，推动都市圈统一市场的形成，以应对全球市场的碎片化挑战。强化“局部让渡/托管”“双向飞地”“孵化－转化－转移”“国引民进、双向渗透”和“次区域融合、跨区域联动”“同城－成链－并网”等意识，共同优化本区域的生产力布局，提升产业基础能力和产业链水平。

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上海大都市圈包括上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山9个城市，各具特色又能形成统一共识。对于上海大都市圈规划与建设，您有何寄语或期望？

何万篷：上海大都市圈高质量一体化由共同的美好生活、区域协同创新体系、现代产业集群、智慧治理格局构成，服务本地居民、外来“游”民、企业公民，体现为高转化率、高存活率、高成长率和高成功率。但同时，“一体化”不是一样化、一致化，而是基于自由贸易制度的要素流动便利化。最难的，是“以项目化推动一体化”，难就难在谋划生动而具象的项目，因为要素流动是通过项目来承载和实现的。

未来上海大都市圈需促进高能级资源要素的便利化流动，尤其是信息资源，加强要素集聚的入口型平台建设，保障和提升要素流动的水平和能级，培育动态的、系统性的控制力，提升影响力，树立话语权，确立定价权。同时构建国际传播新方式，润物细无声地传播广泛、清晰、强烈的“共同意识”，把“独有”变成“共有”，让受众看得懂、有感受，接得住、能参与。建议对外提高叙事传播能力，借鉴新加坡“全球贸易商计划”和“致全世界的一封公开信”，讲好企业家和民众都能听得懂的都市圈故事。

在上海大都市圈规划与建设中，上海无疑应当发挥“领头雁”作用。要在更高水平的开放上提升“领先度”，主动参与国际竞争与合作，扩展全球影响力，争取定价权和话语权；要扩大改革的示范作用，做强“码头”、激活“源头”、勇立“潮头”，同时增加资源要素的可贸易性，带动上海大都市圈成为一个基于自由贸易制度、促进要素便利流动、持续提升“可贸易性”的开放大市场。上海还需从要素开放向制度开放全面拓展，敢闯敢试，率先建立与国际通行规则相互衔接的开放型经济新体制，有效发挥平台和跳板功能，为都市圈内的其他城市高质量发展赋能。此外，各个城市都有自己的特色，要发挥各自的比较优势，互相补充，共同成就，合力书写上海大都市圈发展的美好画卷。

专家简介

何万篷，上海前滩新兴产业研究院院长、首席研究员，管理学博士，正高级经济师，大学兼职教授。中国统计学会理事，中国区域经济学会低碳发展专委会委员，上海市宏观经济学会理事，上海市青联委员，上海市静安区政协常委，上海机场、陆家嘴、市北高新等上市公司独董，张江集团战略委员，上海市、浙江省科技专家库成员，管理学专业期刊审稿人等。

总策划

熊 健 上海大都市圈规划研究中心主任；上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长

孙 娟 上海大都市圈规划研究中心副主任；中国城市规划设计研究院上海分院院长

屠启宇 上海大都市圈规划研究中心副主任；上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、研究员

（来源：上海大都市圈规划）