上外｜新加坡环境治理②哪些值得中国大城市借鉴

【编者按】

新加坡把建设“花园城市”作为基本国策，40多年坚持不懈抓绿化与环境综合整治,终于从一个贫弱脏乱的岛国蜕变成一个美丽的“花园城”,一个整洁的摩登绿洲，取得了举世瞩目的成就,为我国城市化建设提供了可以借鉴的经验。同时新加坡环境治理也有许多教训值得我们深思。

从环境治理角度而言，新加坡环境治理方面值得国内城市借鉴的主要有以下几点：

（一）政府严格立法执法，确保有法可依，有法必依。

新加坡在环境建设中最成功的经验之一就是制定详细的法律规范并严格执法。从上个世纪60年代至今，新加坡制定了完备的环保法律，对各类污染的排放和废物处理都做了严格的规定，让工业生产和民众的日常生活均有法可依。政府通过落实环境政策，让其充分发挥其作用。

对于国内城市而言，政府在制定地方性法律法规时，可以有选择性地借鉴新加坡的成功经验。首先，政府需要对现有的法律进行完善，特别是环境保护类的法律。与新加坡相比，国内对环境违法的处罚力度明显过小。根据我国现行的排污收费标准和相关政策法规，高污染企业的违法成本远远低于治污成本。由于技术限制，很多大型企业治污设施运行的费用较高。企业与其他社会机构不同，资本具有逐利性，企业对金钱更为敏感，宁愿多交罚款也不愿使用治污设施。因此对于地方政府而言，仅仅依靠环保宣传教育和强制性的行政手段是远远不够的。很多情况下，只有当企业排放受到的处罚金额远高于购买环保设施的金额时，企业才会对环境污染问题给予足够多的重视。

因此，政府应出台更为严格的地方性法规。此外，政府还可以通过法律来引导市民的行为，培养民众的绿色生活观念。具体而言，为了让环境治理收到良好的效果，政府可以：1.调整招商引资政策，限制高耗能产业的发展，大力推动第三产业、耗能低并且附加值高的产业发展。2.大力倡导绿色消费政策。对环保消费给予引导，通过“能耗标识”和“绿色食品”标识等来影响消费者的消费方向，进而影响生产者的生产方向。

而在法律的执行方面，环保部门的处罚权较小，缺少行政强制手段。虽然环保部门也对高污染企业进行了查封、限期整改和停产治理等措施，但这些行政措施取得的效果并不理想。企业的污染排放问题仍然屡禁不止。因此，政府应赋予本地的环保部门更大的自由裁量权和行政处罚权，加大对环境违法的处罚力度。

（二）将环保纳入城市规划的制定，并建立多部门的合作关系

新加坡的成功经验之一就是在长期的土地规划中，将工业、农业、居民用地和商业用地等因素综合考虑在内，从而在发展经济的同时保护了环境。新加坡在垃圾处理厂的选址、排污管道的建设等方面都进行了详细的规划控制。这一理念值得国内城市学习。我国大部分城市的污染治理都是在不合理的城市规划对居民生活环境造成严重影响之后才进行的。而这种“先污染后治理”的办法并不能起到很好的效果。我们可以学习新加坡的经验，从城市规划这一源头入手，处理好城市建设与环境保护、近期与长期发展之间的关系。在发展经济的过程中融入环境的因素，让环境保护政策得到更好的执行。

在行政机制方面，国内城市可以借鉴新加坡的做法，扩大环境主管部门的自主权，形成环保部门为主，其他部门配合的协作机制。环保问题具有一定的复杂性，单纯依靠环保部门无法解决环境治理问题。在规划的制定方面，地方政府可以成立专门的工作委员会负责统筹协调多个政府部门。不同的政府部门从各自主管领域的角度提供政策建议和分析报告。新加坡政府在这一阶段的宝贵经验是让规划和开发部门均咨询环保部门的意见，再提供相应的研究报告，从而确保每个部门提供的土地规划都符合环境保护的要求。这样就可以让工业、商业、农业和教育等部门能够在不损害环境利益的前提下得到发展。国内城市在制定相关规划时可以借鉴新加坡的这一经验。此外国内大城市在对老城区进行改造和对郊区进行新建时，应进行全面的规划设计，并对每一个项目的环境效应进行评价，对可能造成的环境污染进行预估。具体而言，在城市规划方面，工业区应远离居民区，工业区的污染物应规划特定的区域进行处理，严格限制污染排放范围。避免走“先污染，再治理”的道路。

（三）将管制手段与经济手段相结合

我国现有的环境管理体系是计划经济时代的产物。随着改革开放的进一步深入，环境管理体系也应做出一定的改革，以适应市场化时代的要求。现有的环境管理体系以强制为主，利用国家权力对企业的行为进行处罚。在今后，政府应当更多采用经济手段来进行环境治理。我国现有的环境治理措施内容有许多，其中大多数都是由政府命令加控制的手段。涉及经济手段的有两项规定，分别是环境影响评价制度和排污收费制度。排污收费制度规定，环境管理部门有权对企业超出允许标准的排放征收2倍或者3倍的费用。对于国内大城市而言，作为一个企业聚集的城市，政府需要采取更多的经济手段来控制污染排放，引导企业保护环境。利用经济手段来进行环境治理，政府可以从以下几个方面入手：1.对水、石油和煤炭等资源征收能源费。2.模仿现有的“阶梯水价”的模式，对企业的污染排放进行阶梯式的收费。3.政府还可以对新能源行业进行补贴，对使用环保设备的公司进行税收优惠和贷款优惠等。4.政府还可以实施能源税，并建立可转让的排污权或温室气体的配额。

（四）加强公民、非政府组织和企业的参与，积极参与国际合作

新加坡政府在城市建设中一直扮演主导作用，但政府并非全部包办。环境治理问题有一定的特殊性，民众、社区、企业、非政府组织等的参与同样重要。此外，环境问题不仅与当下的民众生活和企业生产息息相关，还关系到后代的生存与发展。因此政府需要在可持续发展理念的指引下，积极引导企业、社会组织和民众参与环保工作，激发他们的主人翁意识和精神，增强公众的责任感，构建共同的环保价值观。

例如，上海这种中国城市化率较高的城市，其居民受教育水平与其他中国大中小城市相比也较为理想。上海的快速发展带来了中产阶级的崛起。中产阶级不仅重视物质资源的财富，同时对生活质量和居住环境等也提出了很高的要求。因此对政府而言，开展环境治理工作有一定的优势。

上海近年来加大了私有部门在环境治理中的参与。但是市场竞争机制仍不够完善。而私有部门的参与度不足是造成环保类设施建设和项目运行效率低下的重要原因。就上海的快速城市化进程而言，污水处理厂和垃圾焚烧厂的运营能力并没有达到城市发展的要求。上海还需要改变现有的政府投资建设、事业单位管理运营设施的模式，引入公私合作来提高运营效率。此外，环保型企业是一类十分特殊的企业，它们的技术要求较高，运营成本高，利润较少。政府为了鼓励这类企业的参与，可以出台相应的措施，在税收等方面给予一定的优惠。

地方政府还可以与企业家协会等机构联系，将做环保技术类的企业联合起来，组成相应的协会，让这类企业充分发挥自己的优势，为企业提供先进的环保设备，协助政府进行环境治理的工作。与其他省、市和自治区相比，上海的中小型企业污染排放问题并不十分突出，然而仍然不能被我们忽视。中小企业是环境治理的难点。许多中小企业无法实现绿色生产的原因在于它们无法获得清洁生产和污染治理的技术和资金。这些企业在有限的条件下只能选择高污染高耗能来维持企业正常运转。值得注意的是，单纯靠企业关停的办法无法解决中小企业污染问题。因此，环境管理部门需要采取其他方案进行管理，例如为企业的节能减排提供信息、技术和资金支持，将会为企业在一定程度上扫清障碍，从而让企业实现绿色生产。

环境问题的解决离不开跨区域的合作。要想解决长三角地区的大气污染，仅有上海采取措施是不够的。因此上海应加强与浙江、江苏和安徽等相邻省份的合作，共同解决环境治理的难题。例如，江苏在治理太湖和长江流域污染方面有丰富的经验，上海可以向江苏学习经验，并将经验用于治理黄浦江的项目中。

上海还可以加强与其他国家和国际组织的合作。作为国际化大都市，在环境治理方面上海还需要积极向其他国家和地区学习先进的经验。

（五）提升民众的环境素养，规范公民的个人行为

虽然国内教育部门在编写中小学教材时强调了环保理念，但是国内城市并没有系统性的市民环境教育方案。民众大多知道要“保护环境”，但却不知道如何“保护环境”。民众对环保的认知还停留在“不乱丢垃圾”的层面。国内城市可以借鉴新加坡的政策，针对不同的人群采取不同的方案，提升市民的环境素养。

针对学生，教育部门可以与环保部门合作，设计相应的环保课程，并将其列入中小学必修课。同时中小学校应积极组织实践活动和各类宣传教育活动。针对社会公众，政府需要采取更为灵活多样的方式进行环保宣传。政府可以将街道和社区作为宣传网点，通过小区的宣传栏、业主微信群和发放环保宣传手册等措施，普及环保知识。环保意识的缺乏与民众的受教育水平有一定的关联。政府需要花更大的力气将环保理念普及到文化程度有限的居民中。针对这类人群，政府应当调整宣传方式，重点将环保与民众生活结合起来。政府需要突出保护环境对民众的身心健康和经济收入的积极影响。引导大众在日常生活中自觉养成良好的卫生习惯。此外，政府还可以借助媒体宣传环保常识，例如在地铁上投放环保宣传的公益广告、在有影响力的微信公众号上发表相关文章进行宣传等。

（作者单位系上海全球治理与区域国别研究院）