新加坡要求冷静看待低增长与香港政府的GDP主义

香港和新加坡经常是亚洲公共政策比较分析的两个重点。早前新加坡荣誉国务资政吴作栋提出，年轻一代要调整心态，接受新加坡作为发达经济体低增长的事实。近年来新加坡维持年均2%至3%的经济增长，工薪阶层的薪酬涨幅也大体如此，因此人们不能将经济快速增长作为成就的标志，而是应该看质量。

客观来看，香港和新加坡的经济增长速度在发达经济体中算是明星级的。近年香港按年实质GDP（本地生产总值）增长最高的是2011年，达4.8%，之后就一直徘徊2%至3%之间。新加坡的2011年度实质增长是6.2%，之后收窄到2％至3%附近。将这两个经济体的指标与其他欧盟国家或北美相比，都算表现杰出了。

有趣的是，新加坡的领袖们强调民众要面对低增长、保持好心态，香港的领袖们却强调要提升GDP增长。

近年发展经济、改善民生成为香港政府主调。可是很少人注意到经济增长和改善民生不是同一回事，某程度上根据许多国家的经验，两者甚至可能背道而驰。回归以来香港的施政者多数情况下认为经济发展（GDP growth）是第一位。梁振英在发表最后一份施政报告后出席电台节目中认为，只有发展经济，才能发展民生。

2016年11月当时的政务司长林郑月娥认为，过去10年香港平均年经济增长只是3%至3.4%，而新加坡平均增长却达6%。因此她认为香港应该在经济增长方面处理得更好。

除了GDP增长，香港的财政状况也是相当正面。 2017年初美国传统基金会公布的「财政健康」（fiscal health）一项中，香港得了满分。与其他多数发达地区政府不同，香港政府每年的预算案最重要的工作不是如何创造更多财政收入，而是如何分配日益增长的财政盈余。而且这种收入再分配工作要以一种让民众满意的方式进行。对于公共政策学者来说，2011年香港政府给永久居民发放每人6000元的现金是最有趣的。可惜的是，人人6000元「派糖」没有引来一片赞好，反而是一些评论人士认为政府没有在长远的财政制度规划上（比如香港人退休保障制度）有所进步。

香港的经济增长和收入再分配有很多争议之处。值得提出的是，之前香港作为亚洲保守福利模型和生产主义社会政策的典型，而如今林郑月娥重提此政策路径，这是原地踏步还是香港未来的救命稻 草？十余年前，社会政策的研究专家在讨论一个重要概念，就是「生产主义社会政策」（productivist welfare capitalism）。生产主义社会政策概括了亚洲多个进入发达经济体的国家和地区，在处理经济增长和收入再分配之间关系，特点是以经济增长为核心，社会政策是辅助工具。

比如一些社会政策工具包括公共房屋、教育、医疗等都是服务于经济增长为目标。比如香港的公共房屋政策，一种说法就是政府给有需要的家庭解决了住房困难，这样雇员不仅安心工作，而且企业主的成本相对较低（政府帮助企业解决了一部分生产成本）。同理，虽然新加坡的制度设计与香港有相当大区别，不过公共房屋制度也起到类似作用。设想一下，如果新加坡没有大量供应的公共房屋，民众生活负担会增加很多，而且雇主也要在计算劳动力成本时考虑这些因素。在生产主义社会政策制度下，社会主流看法（或者是政府主流看法）是，民众要先依赖家庭的帮助来解决经济问题，只有迫不得已才可以寻求政府帮助。当然，从更宏观的角度来看，对于香港和新加坡这类小型开放经济体，适当的社会政策是保证其社会稳定的基础。

值得注意的是，此生产型福利理论不是作为全世界成功的社会政策典范被提出来的，而是作为一种反思和批判的案例供学界和业界人士进行批判讨论。之所以此理论在21世纪初特别受关注，就在于1990年代末亚洲金融危机及21世纪初全球化加深的背景下，针对工作机会结构的变化、职位流失、一些有能力人士的失业问题（比如工程师因为工厂搬迁问题而丧失工作机会）等问题，社会上产生了各种看法和辩论。特别是在后工业时代，工厂工人转为服务业员工，工作稳定性下降。之前政府和市场很有效地处理工作、福利保障和退休照顾等问题，现在后工业化时代再加全球化工作机会的跨国流动，各国政府变得力不从心。因此，在新加坡和香港等地，大量关于收入再分配和社会政策的讨论都关注如何做到全民就业、照顾家庭和福利政策的有效配合。

去年底林郑月娥提到一些方法来改善香港的经济增长。比如她提到香港人口老化对劳动力市场的影响，部分行业需要开放给海内外人才而不仅仅是本地人。这一点笔者认为是合适的（也是新加坡值得香港学习之处）。此举也可以改善香港的经济增长和提高再分配能力。不过林郑似乎没有阐述在平衡经济增长和收入再分配方面，有何更有效的对策。

今年初笔者利用香港教育大学的研究经费做过一次调查，访问香港市民关于对收入再分配的看法。许多民众认为收入再分配议题非常迫切，且希望政府透过向富裕人士增加税收来进行财富再分配。八成七受访者认为大企业支配了香港经济，这比例比10年前同类调查增加了不少。「仇富」、「仇资本」是近年许多国家出现的集体情绪。此集体情绪的出现并非都是这个经济体的表现较差、经济倒退时出现的；相反，许多民众要求改善收入再分配是在经济表现比较好的情形下出现的。香港就是典型例子。

不论是林郑还是其他特区政府主要官员，都将「经济增长、改善民生」挂在嘴边。国际经验表明，GDP增长不见得会改善收入再分配，甚至在某些经济发展阶段会恶化收入不平等，与此相关的政府收入再分配政策也难以改善普通民众的生活。

很遗憾的是，香港已经超过了发展中地区的发展阶段，而现在却要重回老路，强调「GDP至上」。

确实是一个经济体只有经济增长，民生议题和收入再分配相对容易改善；不过只有经济增长，不见得会改善民生和照顾边缘人群（内地某种程度上就是反例）。这几年在社会政策层面的辩论，香港也没有超越生产主义模式，甚至在某些议题上要求雇员和雇主承担更多责任，这不是一个负责任的政府应该采取的发展路径。在这一点上，香港政府需要向新加坡政府学习，放松对经济增长的追求，而是关注真正改善民生的议题上。

原刊于《明报》

作者简介

吴木銮博士是新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授。他获得兰州大学法学学士、华中科技大学公共管理硕士、香港城市大学公共行政博士学位。他是Governing Civil Service Pay in China (Nias Press（哥本哈根大学），2014)一书的作者。他主要研究大中华地区的政治经济议题。