浙江新闻客户端
高空抛物、过斑马线浏览手机、在小区公共区域堆放物品、车辆开进步行绿道……从下月起，这些行为统统违法了！2020年1月1日，《嘉兴市文明行为促进条例》将正式实施。这部法规只有26条，“身板”不大，却是嘉兴市迄今唯一一部“三上”市人大常委会会议才通过的法规。
党的十九届四中全会通过的《决定》指出，完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理。
为“文明”立法，浙江走在前列。记者从省人大常委会法工委获悉，截至目前，我省已有8个设区市出台了文明行为促进条例，其余3个设区市也计划于明年一季度出台条例。
每次制定文明行为促进条例，都会受到全社会高度关注，特别是用强制手段惩戒不文明行为，有时还会引发“道德范畴的东西怎么用罚款去解决”“法不责众的困境怎么破”等质疑。
如何把握好法治与道德的平衡点，以良法保善治、促文明？我省在探索中破题。
聚光灯下
立法过程不容易
2019年只剩下半个多月。嘉兴市人大常委会法工委副主任徐平翻阅《嘉兴市文明行为促进条例》的频率也高了起来，有时还会联系相关部门，讨论条例实施后可能遇到的执法问题。
不容易——这是徐平对立法过程的深切体会。
从2017年9月首次提出立法、2018年3月启动调研，到今年3月市政府常务会议通过草案、8月市人大常委会会议表决通过，再到9月省人大常委会正式批准，这部条例的诞生不仅有着漫长的时间轴，而且始终处于公众高度关注之下。
嘉兴市委宣传部文明创建指导处处长宋一江还记得，起草条例草案前为了解公众最关注哪些不文明行为，嘉兴市文明办广发调查表，征集到两万余条意见、建议，其中“过马路浏览手持电子设备”“车窗抛物”“噪音扰民”等不文明行为反映较为集中。
尽管嘉兴不是第一个立法规范“马路低头族”的城市，但这一举措仍然引发热议。立法过程中，有关“过马路浏览手持电子设备”的条款在网络平台上点击量高达4000余万次。
媒体的报道热情，也出乎立法工作人员的意料：不仅得到全国人大官方微信号、央媒的关注，德国法兰克福汇报、新加坡联合早报等境外媒体也主动来联系、报道。“这在我们以前的地方立法工作中从没遇到过。”徐平说。
公众越关注，越显示立法的重要性。身处“聚光灯”下，嘉兴人大感受到了压力，也对这部法规更加重视，字字斟酌、句句深思，特别是对禁止性行为的表述。
《嘉兴市文明行为促进条例》禁止的不文明行为共涉及11个方面，包括从建筑物、车辆上向外抛物，行人通过路口或横穿道路时浏览手持电子设备、嬉闹，不按公共停车泊位标识方向或越线停车，妨碍他人使用机动车公共充电桩，车辆进入步行绿道，在需要保持安静的公共场所喧哗，在禁止吸烟区域吸烟，在城市住宅小区公共区域堆放物品，攀爬城市绿地内的树木等。
“条例草案原本还有一条是，禁止在城市公共交通工具里饮食。”徐平介绍，由于在征求意见时各方反应强烈，有的发问“喝水算不算饮食”，有的提出“高铁上还卖快餐”。于是，此条款又进一步修改成“禁止吃刺激性气味食品”。但新问题随之而来：什么是刺激性气味，执法有标准吗？“最终，站在公正立场上平衡各方利益，我们删除了这条。”徐平说。
和嘉兴一样，国内第3个、我省首个制定文明行为促进条例的杭州市也备受关注。
不随地便溺、吐痰、乱扔废弃物，开展广场舞、露天演唱等活动不噪声扰民，不向车外抛撒物品，不乱放杂物，不高空抛物，不堵塞消防通道，机动车经过人行横道时应当礼让行人……《杭州市文明行为促进条例》于2016年3月1日正式实施。实施第一天，当时的杭州市下城区城管局长庆中队开出第一张罚单的消息，被国内各大媒体竞相转载传播。
在杭州市人大常委会法工委的曾庆元看来，条例施行至今效果明显，比如志愿服务活动广泛开展，地铁、公交站点秩序明显改善，机动车斑马线前礼让行人蔚然成风，全市公共文明指数不断提升。同时，杭州市城市轨道交通管理条例、杭州市公共场所控制吸烟条例等相关法规制定、修改、修订时，也都重视衔接条例内容。
对于各设区市的立法实践，省人大常委会态度鲜明。省人大常委会法工委法规审查与指导处处长许迎华说，2018年5月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，提出力争经过5年到10年时间推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系，“制定文明行为促进条例，就是将社会主义核心价值观的相关要求上升为具体可操作的法律规范，以法的形式倡导和鼓励善行义举，约束和惩戒不文明行为，因此，我们会积极给予指导和支持。”
良法善治
配套制度在完善
今年以来，温州的“低头族”过马路时感觉“不那么自在了”。
这缘于今年1月1日正式实施的《温州市文明行为促进条例》。其中明确规定，行人通过路口或者横穿道路时低头看手机、嬉戏等，影响其他车辆或者行人通行的，处警告或者10元罚款。
发放问卷30余万份，收回25万余份……记者从温州市文明办了解到，市文明办通过线上线下问卷调查的形式，排摸出需要立法解决的突出问题，包括过马路低头看手机，占用公共免费停车泊位持续停放车辆，驾驶机动车、电动自行车时以手持方式使用电话等。
“我们结合温州实际，筛选了群众最关心、上位法还没规制的不文明行为并进行规范。”温州市人大常委会法工委副主任郑向京告诉记者。
有法可依，执法部门腰杆更硬。截至12月12日，温州已处罚“低头族”案例6567起，其中警告5931起、罚款636起。
不过，在一些问题上，当地也遭遇了执法难。比如条例对治理“僵尸车”问题作出了规定，截至10月底，温州市区共排查清理“僵尸车”1192辆，其中通知车主自行清理683辆、拖移318辆、报废24辆。“逾期没有处理且达到报废标准的车辆，我们可以采取强制报废，但如果没达到报废标准，交警部门处理起来就有难度。”温州市交警支队民警王田维坦言。
为让执法“不打折”，《温州市文明行为促进条例》创设了“接口制度”，即授权温州市政府根据文明行为促进工作的实际，可以将其他违法行为列为重点治理的不文明行为，报市人大常委会备案后适用条例有关规定。“同时，对条例中的一些原则性规定以专项立法方式加以衔接、细化，如准备出台《温州市养犬管理条例》。”郑向京介绍说。
不仅是温州，《舟山市文明行为促进条例》2018年3月1日施行以来，配套制度也在逐步完善。政府制定出台了《舟山市城市管理导则》《舟山市公共场所母婴设施建设与管理服务规范》《舟山市公共场所控烟长效管理机制》《〈舟山市文明行为促进条例〉社会服务折抵处罚实施办法》及《关于发布禁止洗涤、游泳、捕（钓）鱼的水库、山塘、景观河道名录的通告》等规定，进一步建立健全了不文明行为监督检查、投诉举报、教育惩戒等工作制度。
对此，省社会学会会长、省政府咨询委委员杨建华认为，社会主义核心价值体系建设，需要法治的支撑和保障。现代社会，德治和法治互为表里，相辅相成、密不可分。而社会主义核心价值观融入法治建设，成为实现良法善治的正确路径。
刚柔相济
科学研判找平衡
道德是内心的法律，法律是成文的道德。两者一柔一刚，刚柔之间如何找到平衡点，正是为“文明”立法的难度所在。
记者了解到，在制定文明行为促进条例过程中，嘉兴市原本设想把不文明行动记入征信系统，但思忖再三，本着审慎原则最终将其删除。“不文明行为的违法，其性质与老赖、对抗行政命令等违法不同，不能一下子把对道德的要求提得太高。”徐平说。
对此，杨建华亦有同感。他认为，道德问题更多地需要依靠自律、公约、社会舆论来解决，如果所有道德问题都通过法律强制约束力来解决，不仅效果适得其反，而且会因为执法成本过高而无法执行，从而损害法律严肃性。因此，治理不文明行为，要道德和法治两条腿走路，既倡导文明新风，又把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法律规范，依法加强对群众反映强烈的失德行为的整治力度和执法力度，让败德违法者付出代价，以此提升个人文明行为自觉，最终促进社会文明程度的提高。
纵观国内，通过立法治理不文明行为的省、市逐渐增多。专业法律信息检索平台“北大法宝”显示，目前全国现行有效的文明行为促进条例共有53部。但问题同样存在，有的条例以倡导性条款为主，法的刚性不足；有的条例虽然明确了禁止性行为，但由于缺少罚则变成“空中楼阁”。
如何更好地以德入法、以法促德？杭州市人大常委会调研发现，大多数不文明行为具有分散性、即时性、危害轻微的特点，消除这种不文明行为对环境影响的成本较低，如果依靠传统的执法方式，执法成本非常高；但如果不文明行为的受处罚概率很低，社会效果也不好。实践证明，恰当的劝阻对于约束不文明行为的效果最好、成本最低，而这需要切实做好对劝阻人合法权益的保护，才能调动人民群众的积极性。因此，《杭州市文明行为促进条例》规定，公民有权对不文明行为进行劝阻，劝阻时应当注意举止文明。行为人应当听从劝阻，不得打击报复劝阻人。
为更好地约束不文明行为，宁波市、绍兴市设置了社区服务折抵不文明行为罚款的制度和诚信体系建设条款；湖州市规定，设立不文明行为曝光平台，对违反法规并受到行政处罚、情节严重、社会影响恶劣的不文明行为予以曝光。金华市提出，政府设立不文明行为投诉举报平台，并建立由各相关部门共同参与、协同配合的信息共享和执法合作工作机制。
中国法学会党组成员、学术委员会主任张文显认为，核心价值观融入法律，既要引导人、激励人、约束人，又不能超出高限、强人所难。如果简单地将道德要求视为法律规范，会使社会生活泛道德化，甚至混淆法律与道德的界限。因此，将核心价值观融入法律时，要对社会文明程度和道德水平进行科学研判，做到与当下的社会文明程度相匹配，与大多数人的道德水平相适应。
【专家点评】
奖惩机制要用好
社会主义核心价值观融入法治建设过程中，需要在某种程度上做好道德法律化的分寸把握和力度平衡。如果要将“那些作为理想的卓越的道德要求”法律化，要特别谨慎。
——中国人民大学法学院副教授尤陈俊
多地通过立法方式对不文明行为进行规制，有利于引导社会公众摒弃不文明行为，很好地将社会主义核心价值观融入法治建设，是依法治国与以德治国相结合的体现。
——中国社会科学院法学研究所法治国情调研室主任吕艳滨
立法奖惩只是手段，最终目的是通过德法兼治不断提升广大市民的文明素质和社会文明程度。
——西南政法大学民商法学院教授李燕
【他山之石】
以德入法招数多
英国：在伦敦，乘客朝车外乱扔垃圾的，车主将被处以100英镑罚款；乱扔垃圾的，将被处以最高2500英镑罚款。
德国：乱扔旧冰箱、旧单人沙发、旧浴缸各罚款150欧元；乱扔旧报纸、瓶子、布玩具各罚款40欧元。
新加坡：对于随地吐痰、乱扔垃圾、在公共场所吸烟喝酒或者说粗话脏话等不文明行为，制定了严格而明确的处罚标准，例如随地吐痰一口将被处以1000新元罚款，第二口将被处以2000新元罚款。
日本：专门制定《轻犯罪法》，针对公共场所插队、制造噪音妨碍近邻且不接受公务员制止、公共场所吐痰或者大小便、随便于他人住宅或物品上张贴东西等33种不文明行为，根据情节不同，处以1日以上30日以下拘役，或者1000日元以上1万日元以下罚款，或者并处拘役与罚款。