有世界各国赛马运动上百年的发展经验，特别是有世界顶级的香港马会好榜样，中国赛马运动发展及开放马彩，无须“摸着石头过河”。
撰文：徐永光丨南都公益基金会理事长
来源：《中国慈善家》2019年3月刊
01
香港赛马会（简称马会）始于1884年成立的马会会所，属于非牟利机构。经过135年的发展和变革创新，马会已成为一个世界级的赛马组织，也是香港最大的慈善公益资助机构，并一直保持着尊贵私人会所的崇高地位。马会没有股东，由12位在香港有声望的董事组成董事局，董事均义务任职，没有酬金；董事局成员同时出任马会慈善信托基金信托人。机构日常管理工作由行政总裁领导下的管理委员会负责执行。
马会获香港政府授权营办赛马，并提供有节制体育博彩及奖券服务。2017/2018年度，马会博彩投注收入共计2340亿港元，其中赛马1228亿港元，足球博彩1031亿港元，六合彩8.1亿港元。投注收入的84.3%用于投注顾客之返奖。该年度，马会向香港政府缴纳博彩税和利得税226亿港元（为香港第一纳税大户，历年为香港政府贡献的税金占其税收总额的10%左右），拨捐予马会慈善信托基金42亿港元（占税后盈余的92%），资助了香港222个慈善及社区项目。马会提供全职及兼职职位21418个，是香港主要雇主之一。
香港马会成功地将赛马运动与慈善事业融为一体，成为香港最大的慈善捐赠机构。香港科技大学于1991年由马会慈善信托基金捐资25亿港元建成，维多利亚公园、香港海洋公园、香港大球场及遍布港九的健康保健中心等都是马会捐资兴建的。2008年5·12汶川地震发生后，马会立即拨付3000万元的紧急援助，之后又捐赠10亿港元用于灾后重建。在阿姆斯特丹自由大学及伦敦财经报章合作制订的“世界慈善指数2015”中，马会慈善信托基金位列全球第六名。
作为香港最尊贵的私人会所，马会现有超过24000名会员。马会会籍备受尊崇，入会门槛很高，200位遴选会员拥有推荐会员的权利，每年推荐的会员人数均有限额。据说申请人提出申请后，10年后方可取得会籍。马会会员需缴纳不菲的会费，会费收入及专属于会员的服务设施营收，也是支持马会运营的重要经费来源。
香港马会究竟是一个什么组织？马会慈善及社区事务执行总监张亮说：“香港赛马会的运作模式很独特，不是政府，实际意义上又不是商业，也不是NGO，同时不属学界，但它与这几个界别的关系非常深厚。香港赛马会通过独特的营运模式，结合赛马运动、体育娱乐及规范化的合法博彩，将收益转化为税收及慈善捐献，惠及香港各个阶层。”（引自《中国慈善家》杂志）早在2007年，香港马会前行政总裁黄至刚在接受《21世纪经济报道》采访时就断言：“我们是全球最大的社会企业。”香港马会有政府授权，商业和慈善兼备，是一种超越政府、商业和慈善的社会创新模式，处于一种既此既彼、非此非彼的模糊状态，这与“社会企业属于新兴的社会第四部门”之说法相吻合。至于香港马会属不属于社会企业，不是本文讨论的内容，且按下不表。
香港科技大学于1991年由马会慈善信托基金捐资25亿港元建成。
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接着转向内地彩票。中国内地自1987年开始发行彩票，开始的名称为“社会福利有奖募捐奖券”，1991年国务院下发《关于加强彩票市场管理的通知》，“彩票”正式登台。2009年国务院颁布《彩票管理条例》（为政府法规），规定“彩票资金包括彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金。彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业，不用于平衡财政一般预算”。我国对于彩票资金的分配是：投注总额的50%作为奖金返还彩民，35%作为公益金用于社会福利事业建设，15%作为彩票发行办公费。
支持公益事业，是世界上120多个国家和地区博彩业存在和发展的重要道德依据。其他国家和地区的博彩业均由政府授权监管，市场运作，我国彩票发行则由政府制定规则并直接管理操作。截至2017年底，我国福利彩票总计发行17950亿元，筹集公益金超过5370亿元。2017年度共销售彩票4266.69亿元，其中福利彩票机构销售2169.77亿元，体育彩票机构销售2096.92亿元。两大机构当年度共筹集彩票公益金1143.26亿元。
《彩票管理条例》要求，“彩票公益金的管理、使用单位，应当每年向社会公告公益金的使用情况”。实际上，这一要求并未落实，公众对“彩票公益，用之于民”的情况根本不了解。国家审计署2015年第4号公告披露了一组令人触目惊心的数据。《公告》称：“2014年11月至12月，审计署对财政部、民政部及所属中国福利彩票发行管理中心、体育总局及所属体育彩票管理中心，北京、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、广东、重庆、四川、云南、陕西、甘肃等18个省（市）的省级财政、民政、体育行政等部门及228个省市级彩票销售机构，4965个彩票公益金资助项目2012年至2014年的彩票发行费和彩票公益金（以下统称彩票资金）进行了审计。此次审计共抽查彩票资金658.15亿元，占同期全国彩票资金的18.02%。审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。”
以此类推，我国彩票公益金违法违规使用的数额可能高达上千亿元。与香港马会相比，其收入支出、营运成本、纳税、资助公益的金额及用度，一分一厘都说得清清楚楚，我们该作何感想？我国彩票管理体制的改革势在必行。在《慈善法》的制定过程中，一些专家建议彩票公益入法，但未能实现。
须知，内地2亿多彩民的构成主体是农民工和低收入者，他们希望改变命运，但缺乏上升通道，于是节衣缩食平均每年从牙缝中省出2000元左右投注于彩票，指望一朝福星高照，中彩致富。每年，他们为国家贡献了超千亿公益金。
在香港，情况大不相同。赛马是港人最重要的娱乐活动之一，有200万人（约30%的居民）投入其中。投注赛马，不分富人穷人，赢了自然高兴，输了也不难受，权当做了慈善。赛马场内，会员有雅座，高高在上，饮着红酒，聊天观战；一般观赛者只需付10港元购票进场，投注与否，随兴为之，买杯啤酒喝着，一晚上观赏十场八场比赛，是多数人的消遣选择；当然，还有电视直播和网络投注。
2017～2018年度，香港马会博彩投注收入总计2340亿港元；2017年，我国内地销售彩票4266.69亿元人民币（折合4995亿港元），约为马会收入的2.1倍。内地人口约为香港的190倍，人均收入为香港五分之一强。据此推算，内地彩票发行数量还有巨大的空间。目前的彩票发行规模，是政府刻意控制的结果。
03
中国人好赌。因势利导，开放马彩，规范博彩，利国益民。本文的主旨在于此。
有史以来，中国的赌博风气就十分旺盛。《史记·苏秦列传》记载了齐国人嗜赌的风俗：“甚富而实，其民无不吹竽鼓瑟，弹琴击筑，斗鸡走狗，六博蹋鞠。”古代文人墨客还为赌博写诗作曲，如关汉卿一曲《骰子》：“一片寒微骨，翻作面面心。自从遭点染，抛掷到如今。”著名女诗人李清照也是一个大赌鬼，曾自白曰：“予性喜博，凡所谓博者皆耽之，昼夜每忘寝食。”中国的赌博形式非常丰富。樗蒲、骨牌、斗鸡、跑马、投壶、斗蟋蟀……各阶层都有偏好的游戏。明清时代，麻将这种复杂、低廉又有趣的赌博方式征服了社会各阶层，堪称中国赌博手段的巅峰。难怪胡适先生说：“英国的国戏是Cricket（板球），美国的国戏是Baseball（棒球），日本的国戏是角抵（相扑）。中国呢？中国的国戏是麻将。”
中国人好赌，中国政府禁赌，赌是堵不住的，于是围绕中国周边的地下或公开赌庄应运而生。特别是东南亚一些国家，为中国人专设了许多豪赌通道。《新京报》记者曾卧底进入菲律宾马尼拉市一家“专坑国人”的网络博彩公司—东方集团，该公司仅雇用的中国员工就超过1万人。在那栋楼内，密布着大小50多家网络博彩公司，员工和主管都是中国人。他们开设赌博网站，专门诱骗国内的人参赌。
香港马会依法警告顾客：“向非法或海外庄家下注，最高可被判监禁9个月及罚款3万港元。”而内地赌客通过境外网站非法同步投注香港赛马的，大概是香港马会合法投注额的3倍。投注马会赛马，娱乐性强，返奖率高（内地彩票返奖率50%，香港赛马返奖率82%～85%，高出30多个点，其余归地下赌庄），开奖结果与香港赛场同步，胜负无从欺诈，故很有吸引力。内地赌客还活跃于澳门赌场。2007年，澳门赌博业的营业额就已超过拉斯维加斯赌城，成为世界第一赌城。2014年我在澳门参加“博彩与慈善论坛”，听说澳门赌盘已为拉斯维加斯的7倍，差点没晕过去。当然这对澳门基金会是利好，澳门博彩业毛收入的1.6%捐赠给该基金会用于公益慈善。澳门特区政府博彩税收入暴涨，故年年给居民分红。
根据英国H2博彩资本公司统计，2013年中国大陆赌客总共输掉760亿美元，仅次于美国。须知，美国的赌场也是以华人、中国大陆客为主。分析师预测，中国大陆会在2020年超越美国，成为最大赌博市场。这里讲的赌博市场，并不包括中国大陆的彩票市场。有研究博彩的专家判断：中国大陆的博彩，明一暗十，即地下赌庄的投注额大概是合法彩票发行量的10倍，似非虚言。从参与非法赌博到倾家荡产、杀人越货、锒铛入狱的案例，比比皆是。
回看香港当年，也是赌博成风，社会治安不好。自开马彩，疏导有方，管治有道，赛马逐渐成为香港市民广泛参与的一项文明活动，其收入的大部分服务于公共事业和慈善公益，并由此减轻了港人在其他方面的税负。马会致力于提倡有节制博彩，并根据有节制博彩政策制定多项措施——包括严禁未成年人士使用所有投注渠道，所有投注户口申请均按照严格的身份及年龄核实程序审批，马会绝不接受信贷投注等。马会为所有前线投注部员工提供入职培训及进修课程，确保有节制博彩政策得以有效执行。在有节制博彩管理方面，新加坡也有绝招儿：新加坡居民进赌场，须先交100新币，对外籍人士则大开方便之门；如有嗜赌者受到家人举报，即禁入赌场。
关于赛马，中国早在战国时期就有“田忌赛马”的记载。在2015年12月召开的“北京中国马政沿革暨中国赛马起源研讨会”上，与会专家一致认同“田忌赛马”是有文字记载以来世界上最早的赛马分班制的开始。其采用的对决式比赛、三局两胜制，也是田忌赛马具有的特点。一个具有数千年赛马文化传统的国度，迄今大陆地区的赛马运动步履维艰，几乎归零，这很不正常。原因是谈马彩色变。
1992年，在邓小平同志南巡讲话的鼓舞下，广州赛马会应运而生，时任广州市长黎子流任马会名誉主席。广州在短短5个月时间里就建起了国内先进的标准赛马场。之后7年内，赛马运动在广州盛极一时。赛马会拥有5000会员，582个马主，1200多匹马。赛马场职工3000多人，骑师40人，操马员400多人。鼎盛时，一个赛日要出动一百多匹马，投注额可达1000万元，现场观众三四万人。赛马场的电脑售票网络由3000多台电脑售票终端构成，还开通了卫星实况转播。马会于1999年被叫停，7年内总收入40多亿元，向中华慈善总会捐赠超过3亿元。
2000年，中纪委、监察部对全国赛马场进行监督检察，关停了违法经营赌马的赛马场。2002年，公安部和体育总局等5部委联合发文，“严格禁止经营带有博彩性质的赛马活动”，包括北京、宁波、武汉等多个计划或已经建起的赛马项目、赛马场全部叫停。中国赛马运动进入“冰河期”。
2019年新年伊始，广东马术协会常务副会长陈彼德一行探访了当年为赛马会站台的黎子流老先生。对于开放马彩，黎老依然态度明确，他说：“博彩与赌博是有区别的，赌博是对社会稳定、人民生活有巨大危害的，而博彩是在政府有效监管下的慈善事业，同时能触发周边民生及文旅事业的发展。所以如何定义赛马、定义博彩是其中关键。而赛马事业如果不发展赛马博彩，就会失去主要收入来源，自然会失去生命力。”有专家则指出：“（发展）赛马运动而不发展赛马博彩，是不合逻辑，违背规律，无视历史的。”
2018年3月30日，香港马会年度大型社区活动“同心同步同乐日”揭幕。马会同时宣布捐出逾4.8亿港元，推动3个全新的慈善项目，预计约14万名市民受惠。
04
在英国，赛马是地位仅次于足球的运动项目。赛马博彩是英国赛马产业的重要基石，赛马产业可以从博彩税以及与博彩公司协商的转播权这两个方面获得可观收入。美国1908年赛马博彩诞生，赛马博彩法令几乎同时在各个州通过。马彩税收比例为17%，其余部分则返还彩民。据2005年的数据，美国每年有10万多场赛马比赛，位居世界第一，观众达到9000万人次。在美国，马业对美国经济的贡献超过1121亿美元，提供的全职就业人数达140.4万，其对国民经济的贡献超过铁路运输、广播电视业。
在美国的赛马产业，马匹、赛马骑师和训练者都有自己的名人堂，而其中的佼佼者甚至可以与运动员一起参与评奖。美国ESPN体育频道评出的美国20世纪百大运动员榜单中，有8个上榜者就是马匹。其中排名最高的马名叫“秘书处”，它因为对国民的振奋意义，不仅成功与乔丹、阿里等人并列，2010年迪士尼还为它拍了一部中文译名为《一代骄马》的电影。另一部纪实电影《奔腾年代》，写的是美国处于大萧条阴影中的20世纪30年代，一群小人物和一匹名叫“海洋饼干”的小马的励志故事，他们的事迹寄托了美国精神，激励了整个国家。1938年新年前夜，美国年度十大新闻人物榜出炉，“海洋饼干”与时任美国总统富兰克林·罗斯福同登榜单。我们今天来观赏这两部影片，照样会被感动，受到激励，这正是赛马运动的魅力所在。
赛马运动是个大产业，《澳洲有个“大生意”拥有百年历史》一文说：
一年一度“让举国屏息呼吸的赛事”澳大利亚墨尔本杯赛马，超过3000万人民币的单场奖金（620万澳元）、价值不菲的金杯（2015年冠军金杯制作成本超过90万人民币）以及全球关注的目光和随之而来的巨大名望，都让这项赛事成为全球赛马人绕不过的盛事。
一次精彩杰出的赛马赛事盛会，一定少不了卓越出众的运动员（既包括骑师，也包括赛马）、数量庞大热情洋溢的人群、高端的时尚风格、场地内的各种娱乐活动、博彩带来的肾上腺素的飙升，以及一系列高品格的餐饮服务。对于绝大多数人来说，这绝对是精彩纷呈的一天。
赛马产业关联性强，马彩是产业链中最主要以及最终的变现。
产业链的上游产业主要围绕马驹，有育马、饲料、马匹交易等产业。一匹赛马从出生、马匹交易、饲养训练、参赛到退役繁育，经历的每一个过程都是一个细分且可延伸的产业。
产业链的下游产业主要是马业服务，包括赛事运营、马术俱乐部、表演娱乐、媒体杂志、专业服务、金融支持以及博彩竞技等一系列赛马相关直接服务产业和周边关联服务产业。马业服务领域也将成为未来（中国）国内赛马行业市场规模增长的重点。
除了是特色运动之外，以赛事为核心的赛马运动，所带来的博彩收入、版权收入、门票收入、赞助收入等直接收入惊人，同时也带动了上游马业全产业链的发展。比如说澳洲马业提供了25万全职或半职就业人口工作。
纵观世界赛马产业，马彩都是与赛马运动本身相伴而生的，同时也是这项运动主要的收入来源。而该收入大部分返还给投注者，另外主要用于税收、提成、赛事运营以及公益慈善。当然，不管哪个开马彩的国家，立法都晚于马彩产业的发展，这也是一个共同特点。
2018年12月，国家发改委印发《海南省建设国际旅游消费中心的实施方案》。方案明确“鼓励沙滩运动、水上运动、赛马运动、航空运动、汽车摩托车运动、户外运动等项目发展。探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票”。看来，赛马运动和马彩在海南启动已无政策障碍。马彩破冰，对海南国际旅游岛和自由贸易岛建设发展的推动力无可限量，对赛马运动在全国范围的开展，同样至关重要。
赛马运动在中国的复兴是大势所趋，对其积极意义需要重新评估和认识。有世界各国赛马运动上百年的发展经验，特别是有世界顶级的香港马会好榜样，中国内地赛马运动发展及开放马彩，无须“摸着石头过河”。海南赛马会可以请香港马会合作共建，并吸引内地优秀企业家、慈善家参与投资。海南开放马彩，拟同时开征博彩税和设立慈善基金，即返奖所余大头儿上缴国库，小头儿归属慈善基金。课税是政府行为，受《税法》规制；设立慈善基金是公益行为，受《慈善法》规制。马彩慈善基金的设立模式和资金管理的公开、透明、专业、高效，是体现马彩公信力最为重要和敏感的部分，须建立良好、可问责的治理结构；政府的责任是规范和监督，切忌自己操盘。
（注：本文参考了多篇相关文章和新闻报道，部分引用文字未注明出处，谨请有关作者谅察。）
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