“轨”（Track）这个术语最早是由前美国外交官约瑟夫·蒙特维利（Joseph Montville）在1987年提出的，用来指非国家行为者参与的非官方外交领域的谈判活动。而“二轨”（Track 2）在很多文献中的定义不是非常统一。有的用法过于宽泛，几乎包括了所有跨国的非政府冲突解决和寻求合作的机制。有的指社会知识精英层的国际合作与对话，尤其是指那些政策研究专家。
2015年11月2日，中美“二轨”高层对话第五次会议在北京人民大会堂举行。美方主席、美国前国务卿基辛格，以及前国务卿舒尔茨、前财政部长鲁宾、前贸易代表希尔斯、前参议院军委会主席纳恩，前总统国家安全事务助理哈德利、多尼伦等美方代表出席。
中美“二轨”高层对话就是基辛格发起的。2009年10月，他带领一批美国退休高官在北京出席了中美之间的首次“二轨”高层对话。有评论说，这次对话是美国总统奥巴马上任后首度访华的一次预热。
实际上，中美“二轨”高层对话是“二轨外交”的一种形式。所谓的“二轨外交”，是从外交行为实践主体的角度来对外交进行的分类。它是一种特殊的非官方外交，如果把政府间的官方渠道定义为“一轨外交”、官方外交，那么“二轨外交”就是指运用非官方人物，包括学者、退休官员、公共人物、社会活动家、非政府组织等多种渠道进行交流，通过民间友好往来加强相互信任，待政治氛围成熟后，进一步将民间成果和经验向官方外交的轨道转化，从而推动真正影响大局的“一轨外交”的顺利进行。
作为非官方渠道“二轨外交”因为其方式灵活广泛，常常能做到官方不便做的事情，起到官方渠道难以起到的作用，同时它又能避免纯民间交往中常会出现的偏执情绪，有助于双方了解彼此的观念和深入建立私交等。不过“二轨外交”虽然身份上是非官方的，但是在具体操作中又难以摆脱官方的影响。
随着时代的发展和经济全球化进程的推进，“二轨外交”对国家间关系产生着非常大的影响。
比如，亚太地区的一些“二轨”会议就可以为敏感问题的对话提供一个场所和机会。南海、反恐等问题，都是首先在各国研究机构的对话会议上以“二轨”的形式进行讨论和磋商，等双方取得一致的意见后，才拿到官方场合来认可。
再比如，因主演电影《冬季恋歌》而红遍日本的韩国影星裴勇俊可以说是韩国对日本最好的“民间大使”。他给日本带去了一股强劲的“韩流”，日本民众对韩国社会文化的兴趣也随之大增，纷纷去韩国实地旅游。这不仅为韩国带来了可观的经济效益，更重要的是，韩日两国的民间感情直线上升。
除了“二轨”之外，还有“一轨半”。所谓“一轨半”，通常是民间搭台，民间人士和以非官方名义出现的官方人士出席。“一轨半”的好处也有很多，首先是不用那么正式，有不成熟的意见可以讲，对方的看法可以去征询，甚至可以试探对方的意图。此外，在“一轨半”场合，因为有官方人士参加，又可以很通畅地把想表达的内容传递给有关的方面。比如前不久刚落幕的香山论坛，就是去年从“二轨”对话，升级成了“一轨半”对话。
“二轨外交”的作用
美国东西方中心主任莫里森（Morrison）指出，“二轨外交”的作用可以归纳成以下四个方面。
一是支持一轨政策。政府政策需要有能够理解并能够帮助建立和保持政府价值的听众，而处于研究机构中的政策专家就是具有这种能力的政策参与者，因而他们成为非常重要的支持和巩固一轨政策的力量。
二是提供并试验新思想。政治家大多数情况下无法发明新思想，即便有新思想，政治家们也需要政策专家对这些思想进行重新包装（ repackage）与合法化。同时“二轨外交”更重要的职能是一些新思想可以通过不同国家的二轨互动来测试其可行性与可接受性，特别是那些敏感的安全问题。
三是提供思想资源的储备。当一个思想在当前不可用时，政策专家将储备这些思想，以便在某些智力资源紧缺的时候将思想贯彻实施。
四是由“二轨”变“一轨”。“二轨外交”的一个长期职能是它们可能演变成一轨。随着时间的过去，高级官员正在失去对传统协议和礼节的耐心，他们有时会直接参与到非正式的二轨会谈中。他们甚至可能直接将议题由原来的自上而下的设定过程颠倒为自下而上。
“二轨外交”已经在全球、中东、东南亚、非洲某些地区的一些政府间对话过程中发挥了重要作用。例如，1988年建立的政府间气候变化专门委员会（IPCC），集全球最重要的气候问题专家之力，收集、整理和汇总世界各国在气候变化领域的研究工作和成果，并向联合国气候变化大会提出科学评价和政策建议。2007年，IPCC获得诺贝尔和平奖。在两份关于中东的独立案例研究中，以色列在和阿拉伯以及和伊朗的谈判过程中，分别采用了国家间的有背景的学者或是以个人身份出席的官员间的非正式的秘密会谈。对菲律宾开展的对外“二轨外交”的研究中认为“由学者、分析家、媒体、商界、私人部门代表以及其他观点制造者参与的外交活动，正在塑造和影响着外交政策，并通过协商和协作行为、网络和政策倡导等，在事实上推动着政府的官方外交政策。”
作为非官方渠道“二轨外交”方式比较灵活、广泛，常能做官方不便做的事情起到官方渠道难以起到的作用，它又可以避免纯民间交往中常会出现的偏执情绪，有助于双方了解彼此的观念和深入建立私交等。随着时代的发展和经济全球化进程的推进，“二轨外交”对国家间关系产生的影响已经不可低估。
传统公共外交理论认为，公共外交是以政府为行动主体，以国外公众为目标受众，通过各种传播媒介实施的外交行为。随着世界政治格局的不断变化、全球化的持续深入和信息技术的飞速发展，公共外交的行动主体已从政府拓展为以政府为主导，以智库、利益集团、媒体和普通公众等为主的多元行动主体。这些多元化的行动主体共同构成了当今活跃在世界外交舞台的“多轨”公共外交体系。
“多轨”外交概念
“多轨”外交概念来源于“二轨”外交，“二轨”外交是与通常所说第一轨道（政府）外交相对应的概念，1982年由美国外交官约瑟夫·蒙特威尔首次提出，指在存在冲突或争端的组织或者国家之间进行的一种非官方的、非正式的接触和互动，其目的是通过寻找战略方法，影响舆论并组织人力、物力资源以解决冲突。
1992年，美国学者路易斯·戴蒙德和约翰·麦克唐纳将二轨外交的概念发展为“多轨外交”，将众多非国家行为体开展的缔造和平的活动纳入一个统一体系。他们将外交分为九个轨道：第一轨政府——通过外交缔造和平；第二轨非政府/专业人士——通过专业的冲突解决方式缔造和平；第三轨商业——通过商业缔造和平；第四轨平民——通过个人参与缔造和平；第五轨研究、培训和教育——通过学习缔造和平；第六轨社会行动——通过倡导缔造和平；第七轨宗教——通过笃信行动缔造和平；第八轨资助——通过提供资源缔造和平；第九轨传播与媒体——通过信息缔造和平。在这九个轨道中，路易斯·戴蒙德和约翰·麦克唐纳认为由智库的政策专业人士开展的外交活动是多轨外交体系的大脑，为其他诸轨道进行分析、综合并生成信息。
在多轨外交概念体系的基础上，公共外交所涵盖的是除了第一轨政府外交之外的8个轨道，在此，我们姑且不探讨当今的公共外交体系是不是由这8个轨道可以涵盖。结合世界各国智库与公共外交的实践来看，智库在公共外交的多轨体系中的重要作用主要体现在以下四个方面。
智库外交
是指一个国家为了化解外交事务中的知识危机，制度化吸纳智库及其人员参与决策、执行、监督、评估等外交过程的一切关系、形式和活动的总和。
智库在英语中叫“Think Tank”，意味着首先是一个不受外界干扰的独立机构（Tank）。在欧美国家，独立性是智库得以安身立命的关键，可以确保智库专家能够“闭关修炼”，不受各种政治力量的打扰。所谓独立性，既包括在法理上不从属于任何政府体系及其分支，有独立的经费、人员以及独立行为的能力，也包括在政治上能够对政府、政党、大众传媒、利益集团和其他社会力量具有免疫力，不受其干涉。智库是不从属于政府部门、非党派的独立研究机构，特别在财政上是独立的，其财政来源是多元的，既有政府合同，也有企业和社会捐助，从法律上都属于免税资金，智库利用这些经费独立从事知识、思想和观念的生产，不以盈利为目的。当然，智库独立性与智库思想偏好并不矛盾，作为“思想掮客”，智库在政治价值观和意识形态上可左可右，可自由也可保守，只要是独立思想的结果就不影响智库的独立性。
欧美智库之所以有强大的影响力，独立性是最主要的原因之一。当然，欧美智库的独立性是相对的，西方也有偏向某一党派的智库，但此类智库基本上只有当该政党执政时才可能有影响，而且即便该政党执政也不见得就一定更青睐此类智库的政策建议。中国智库从数量上或许不比西方智库差多少，关键是智库质量不高，真正具有世界声誉的中国智库很少。事实上，从中国知识分子来看，在参政议政的积极性上一点也不比西方知识分子差，中国的问题在于中国智库大多属于官方智库，真正的民间智库很少，且大多不成气候。
按照智库参与外交所扮演的角色不同，可以将智库外交分为知识外交、二轨外交和公民外交三种形式。
知识外交（Knowledgeable Diplomacy）
在知识外交中，智库扮演了“思想掮客”和“幕僚”的角色，主要任务是为外交系统提供思想、理念知识和政策等方面的咨询和建议，不直接参与任何具体履行外交使命的外交实践。比如美国人柯庆生在离开国务院后继续被聘请为美国国务院的亚太政策顾问、中国很多研究机构的专家参加外交部的政策咨询会等，都是知识为外交服务的活动。
二轨外交（Track Two Diplomacy）
二轨外交是非官方或半官方人士（包括学者、退休官员、公共人物和社会积极分子等）参与外交对话，目的在于寻找冲突解决和信任创建的机会。在二轨外交中，智库开始接受外交使命，参与官方外交对话，或者得到官方授意以公开的、非官方论坛的形式探索实现外交目的的途径。按照参与程度不同还有二轨外交和1.5轨外交的差异。比如被称为东亚二轨领头羊的东亚思想库网络、“9.11”后亚太地区新出现的英国国际战略研究所（IISS）发起、在新加坡政府支持下举办的香格里拉对话会中的智库参与等，都是二轨外交或1.5轨外交的典型案例。
公民外交（Citizen Diplomacy）
公民外交是普通公民无意中或者精心设计作为国家代表参与的科技交流、文化交流、教育交流以及体育交流等国际交流，进而为两国外交关系创造机会之窗，特别是当两国官方交流渠道不可靠或者不畅通的时候，公民外交就是理想的外交工具，它可以补充官方外交甚至突破官方外交的限制。冷战期间的物理学家罗伯特·W.富勒（Robert W. Fuller）在20世纪70—80年代对苏联的访问就对缓和美苏冷战起到了十分重要的作用。在公民外交中，智库所扮演的角色更加自主，对外交的参与仅仅是“呼应者”的角色。随着全球化和信息革命的发展，智库网络化趋势加快，智库的此种公民外交影响力必将稳步上升。
从外交知识化和知识外交化的交互运动的大格局出发，智库外交的形式远远不限于以上三种，只要立足外交需要，充分考虑知识分子群体的特点，就完全可以拓展智库外交的新空间。
外交部门要尽可能开放政策研究空间，鼓励创新性研究，鼓励不同学术观点，鼓励政策辩论和战略争论，在争论中检验政策观点的说服力和有效性。事实上，如果智库更多表达与政府相同的观点，反而可能会令政府闭目塞听而害了政府，智库更多表达与政府不同的声音，才能提醒政府重视可能的另外思路，刺激政府作出更全面更准确的判断。总之，智库独立程度越高，智库服务外交的能力反而越强，水平也越高。
编辑整理：小五