走出去智库观察
日前，《2020联合国电子政务调查报告》正式发布。联合国电子政务调查评估自2001年启动以来，已连续发布了10次报告，是全球电子政务领域最权威的报告。2020年报告的主题是：数字政府助力可持续发展十年行动。报告围绕以电子政务支撑2030年实现17个可持续发展目标为核心，从全球视野和全球思维的角度，剖析全球电子政务发展实践，总结国际电子政务发展趋势。
走出去智库（CGGT）与北京大学东盟国家研究中心组成“东南亚数字经济联合课题组”，围绕东南亚地区的数字经济发展，对联合国、世界银行、国际货币基金组织、世界经济论坛等权威机构关于数字经济方面的报告进行解读。希望为各相关方明晰东南亚数字经济的发展趋势提供帮助。
东南亚作为“数字丝绸之路”核心区，中国已成为投资东南亚科技创新企业的第一大外资来源国，中国数字经济企业布局当地，亦需要深入全面了解该地区的数字经济发展情况。今天，我们刊发《2020联合国电子政务调查报告》中有关东盟电子政务发展情况的解读文章，供读者参阅。
要 点
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
1、2020年东盟10国平均电子政务发展指数（EGDI）为0.6488，同2018年相比增速达到13.6%，绝对值及增速均高于亚洲及世界平均水平。
2、此次疫情充分证明了利用数字技术改善政府治理的重要意义，即使危机结束，各国政府也需要加快努力，接受技术，加速构建数字政府，实现数字化治理。
3、目前东盟多国对数字基础设施领域历来投资不足，部分领域存在明显短板，发展潜力较大。这些是中国企业投资东盟成员国数字经济的机遇所在。
正 文
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
文/李崚睿
东南亚数字经济联合课题组成员
近日发布的《2020年联合国电子政务调查报告》显示，东盟10国电子政务发展势头迅猛，2020年东盟国家平均电子政务发展指数（EGDI）已超过亚洲和世界平均水平，但东盟多国人力资本依然匮乏、数字鸿沟持续存在。本文从电子政务发展指数（EGDI）出发分析东盟国家电子政务发展的特点和趋势，据此探索中资企业在东盟电子政务发展浪潮中的机遇和挑战。
一、从EGDI指数看东盟电子政务总体现状
电子政务发展指数（EGDI）是国家电子政务绩效水平的综合衡量尺度，旨在帮助各国更好地了解全球电子政务发展现状，理解各国电子政务相对其他国家所处的位置，为各国决策者在进行综合性、可持续性的电子政务决策和项目时提供政策选择，特别是对发展中国家推进信息化战略提供了重要参考。
电子政务发展指数（EGDI）是在线服务的范围及质量、电信基础设施的发展状况和人力资本三个一级指标的标准化分数（以0-1的数值来表示）的算术平均值。每个一级指标都是一个综合衡量标杆，可以对其独立进行提取和分析（见表1）。电子政务发展指数（EGDI）的计算公式为：
表1 电子政务发展指数（EGDI）构成
资料来源：2020年联合国电子政务调查报告，作者整理。
（一）东盟电子政务发展驶入快车道
2020年东盟10国平均电子政务发展指数（EGDI）为0.6488，同2018年相比增速达到13.6%。而同期该指数的亚洲平均值为0.6373，增速为10.28%；世界平均值为0.5988，增速为9.05%。东盟电子政务发展指数（EGDI）的绝对值及增速均高于亚洲及世界平均水平。值得一提的是，2018年东盟国家的指数得分低于亚洲平均水平，而在2020年这一区域的得分已超过亚洲平均，体现出最近几年东盟地区电子政务发展驶入快车道。见图1：
数据来源：2016、2018与2020年联合国电子政务调查报告，作者整理。
（二）东盟国家的电子政务发展指数（EGDI）呈阶梯式分布
根据联合国电子政务发展指数（EGDI）结果，东盟10国的电子政务水平呈现阶梯分布状况。首先，新加坡EGDI指数超过0.9，世界排名11位，在东盟国家中一枝独秀，为第一梯队；其次，马来西亚、泰国和文莱得分在0.7-0.8之间，世界排名位于40-60位，位东盟第二梯队；再次，菲律宾、越南和印尼得分在0.6-0.7之间，世界排名在70-90，为东盟第三梯队；最后，柬埔寨、缅甸和老挝得分在0.3-0.7，排名均在世界100名以后，是东盟电子政务的第四梯队。见表2：
表2 东盟10国电子政务的阶梯式分布状况
资料来源：2020年联合国电子政务调查报告，作者整理，下同。
（三）东盟各国电子政务发展走势出现分化
从2016年到2020年，东盟10国中电子政务发展指数（EGDI）在世界193个国家和地区中排名上升的国家有7个，其中马来西亚、泰国、印尼、柬埔寨和缅甸5国排名持续显著上升，越南略有上升，稳定在85-90名之间，而文莱则2016-2018年上升较快，在此后两年保持稳定；排名逐年下降的国家有3个，分别为新加坡、菲律宾和老挝，排名下降的国家分属于东盟电子政务发展水平的一、三、四梯队。见表3：
表3 东盟各国EGDI指数排名变动趋势
二、从EGDI的一级指标看东盟电子政务发展特点和问题
分析EGDI的上述3个一级指标和2个辅助指标（LOSI、EPI）可以发现，国家间、城市间不平衡是东盟国家电子政务发展的突出特点与问题。
（一）OSI：东盟国家区域内排名与EGDI基本相似
2020年东盟10国平均OSI一级指标得分为0.6218，显著高于世界平均水平的0.5620，东盟地区该指数表现具体特点如下：
一是OSI排名与EGDI排名高度一致。在线服务指数（OSI）用于衡量政府使用信息和通信技术在全国范围内提供公共服务的情况。从全球范围来看，在线服务提供方面的进步与EGDI得分的整体提高呈正相关，62%的成员国的EGDI值与OSI值相符。东盟国家的调查结果也呈现相同特点，各国OSI指数在东盟范围内的排名与EGDI排名高度一致，仅个别国家有所区别。见图2：
二是东盟各国大城市的在线服务水平普遍低于其所在国家的在线服务水平。地方在线服务指数（LOSI）是一级指标OSI指数在地方层面的反应，作为EGDI指标体系的补充。该指标通过评估地方政府通过官方网站提供的信息和服务，反映地方层面的电子政务发展情况，它包括80个评价指标，这些指标分为以下四组：（1）技术；（2）内容提供；（3）服务提供；（4）参与互动。2020年联合国电子政务调查报告调查了100个大城市的地方在线服务水平，东盟国家中有7个城市在调查之列（除新加坡、文莱和老挝外的七个国家均有城市入选）。调查打分在（0，0.25）、（0.25，0.5）、（0.5，0.75）（0.75，1）分别对应的等级为：低、中、高和非常高。结果显示，东盟7个大城市的地方在线服务水平均低于其所在国家的在线服务水平，这一特征与全世界普遍结果类似（具体等级如表3）。
表3 东盟和中国大城市的LOSI水平及其所在国的OSI水平
三是东盟多国已构建开放政府。开放政府发展指数（OGDI）是作为在线服务指数（OSI）的补充指数而衍生出来的。它通过关注开放政府数据（OGD）的使用扩展了调查的范围。OGDI在其当前框架中确定了三个关键维度，即：（1）政策和体制框架（作为基础）；（2）平台（OGD门户和特征的存在）；（3）在卫生、教育、就业、社会保障、环境和司法等各个领域的数据可用性和数据应用。东盟10国中已有半数国家该指数得分为1（满分），分别为新加坡、马来西亚、泰国、印尼和菲律宾。
（二）TII：东盟成员间的数字鸿沟依然存在
通信基础设施一级指标（TII）是以下4个二级指标的算术平均值：（1）每100 位居民中互联网用户数；（2）每100 位居民中移动通讯用户数量；（3）每100 位居民中无线宽带订阅量；（4）每100 位居民中固定宽带订阅量。2020年东盟各国该指数的得分情况见表4：
表4 东盟10国TII指数得分情况
从表4可见：
一是各国的TII得分差距显著，数字鸿沟依然存在。新加坡的TII得分最高，其数值接近得分最低的老挝的4倍；TII的分项指标中每100名居民的固定（有线）宽带订阅的国家间差距更为明显，得分最高的新加坡接近28名，但东盟10国中该数值超过10的仅有4个国家。
二是部分国家存在明显短板。首先，老挝每100名居民的移动电话用户数仅为51.86,不足排名倒数第二的缅甸的一半；其次，泰国和印尼使用互联网的个人百分比数值在其分别所属的梯队中较低；最后，菲律宾的每100名居民的活跃移动宽带订阅量为68.44,为第三梯队中最低，甚至低于柬埔寨和缅甸。
（三）HCI：国家间差异最小的一级指标
人力资本指数（HCI）一级指数是下列四项二级指标的加权平均：（1）成人识字率（权重为1/3）；（2）小学、中学及大学的毛入学率（权重为2/9）；（3）预计受教育年限（权重为2/9）；（4）平均受教育年限（权重为2/9）。2020年东盟各国该指数的得分情况见表4：
表5 东盟10国HCI指数情况
由表5可见：
一是缅甸、老挝和柬埔寨三国的人力资本较逊色。HCI指标是EGDI指标组成要素中各国差异最小的一项，但从各项数据中可看出，缅甸、老挝和柬埔寨的人力资本情况明显逊与其他各国，在成人识字率、毛入学率、预计受教育年限和平均受教育年限四个二级指标中全面落后。
二是EGDI指数落后的老挝在人力资本指标一级指标上胜出。与OSI和TII情况不同的是，老挝在HCI方面的排名超过了在EGDI同一梯队（得分在（0.3，0.7）区间）的柬埔寨和缅甸，这表明老挝的人力资本发展水平由于其他两国。结合该国EGDI排名连续下降，以及TII项下多项指标显著落后、OGDI指标得分为0的情况，老挝电子政务落后状况的原因应为该国数字基础设施建设存在较大不足。
（四）EPI：东盟整体水平依然低于亚洲平均
电子参与指数（EPI）是联合国电子政务调查的补充指标。它扩大了调查的范围，侧重于利用在线服务促进政府向公民提供信息（“电子信息共享”）、与利益相关者互动（“电子咨询”）以及参与决策过程（“电子决策”）。图3显示了东盟和中日韩三国的电子参与指数（EPI）得分情况（横坐标的数字代表各国该指标得分在世界的排名）。同期，世界和亚洲平均EPI指数分别为0.5677和0.6294，东盟成员国中的文莱、柬埔寨、缅甸和老挝4国的得分低于世界和亚洲的平均水平。尤为值得注意的是，在东盟EGDI指数已经超越亚洲平均水平的同时，东盟的EPI平均得分为0.6250，依然低于亚洲平均水平。
三、东盟电子政务的发展机遇
（一）东盟整体及各成员国政府高度重视电子政务
东盟重视电子政务及智慧城市建设，2018年东盟智慧城市网络（ASCN）成立，目前该组织已发展成为市政府参与和自治的协作平台。ASCN已与美国、澳大利亚、日本、中国和韩国展开合作。各国政府也高度重视政府数字化建设，例如越南今年批准了《国家数字化转型计划》（第749号决定），该计划的目标是使越南跻身电子政务发展水平全球五十强行列。
（二）中国与东盟国家合作密切
中国和东盟的合作由来已久。1997年中国和东盟领导人确定了双方建立睦邻互信伙伴关系，东盟与中日韩(10＋3)领导人会议机制也与同年形成；2002年，中国与东盟签署了《全面经济合作框架协议》，确定了2010年建立自由贸易区的目标；2013年习近平总书记在访问东盟时提出“海上丝绸之路”的战略构想，东盟成为海上丝绸之路的重点地区；2015年中国、泰国、柬埔寨、老挝、缅甸、越南一致同意正式启动澜湄合作进程，澜湄合作机制正式建立。
（三）电子政务在疫情期间发挥重要作用
电子政务在新冠疫情期间成为政府决策者和社会之间沟通、协作的重要媒介。多国政府利用电子政务进行信息共享促进地区间合作抗疫。此次疫情充分证明了利用数字技术改善政府治理的重要意义，即使危机结束，各国政府也需要加快努力，接受技术，加速构建数字政府，实现数字化治理。
四、中国东盟电子政务领域合作面临的挑战
（一）中国自身电子政务建设与美日韩等国相比并不占优势
美国、日本和韩国等国在电子政务、数字基础设施建设等方面与东盟都有密切合作，中国目前的电子政务各相关指标与上述各国相比并不占优，尤其是在通信基础设施和人力资本领域，如图4所示：
（二）电子政务与政府治理相关较为敏感
电子政务领域与一国政府运行、国家治理等方方面面密切相关，较之电子商务、电子支付等领域更具敏感性。在目前数据安全、数据主权、数据监管等问题备受关注的背景下，中国企业在该领域与东盟各国合作也可能面临较高的安全审查门槛。
（三）中美紧张关系影响中国、东盟数字化合作
特朗普上台后，将中国作为战略对手，中美紧张局势日益升级。东盟既是海上丝绸子路的重点区域也是印太战略的关键地区。东盟各国在中美之间采取“对冲战略”，各种具体的政策、决策都难免受到影响，这其中也包括通信基础设施、数字技术等供应商或合作伙伴的选择等方面。
五、建议
（一）数字丝路倡议下积极支持东盟成员国的数字基础设施建设
通信基础设施指数（TII）是评估电子政务发展水平的重要影响因素之一，目前东盟多国对数字基础设施领域历来投资不足，部分领域存在明显短板，发展潜力较大。这些是中国企业投资东盟成员国数字经济的机遇所在。
（二）加强数据安全和数据主权保护
世界各国普遍认识到数据安全和数据主权保护对于各国经济的重要性，数据竞争在大国关系中扮演日益重要的角色。目前，面对疫情全球蔓延、经济复苏趋缓、投资贸易逆全球化趋势加深等挑战，各国亟需要数据共享与流动，又要维护一国数据主权，这些需要精确的政策研判和相关领域的科技创新。
（三）通过民间合作，提高缅甸老挝柬埔寨的人力资本水平
人力资本指标（HCI）是构成电子政务发展指数（EGDI）的三个一级指标中，东盟各国差异最小的一个。然而，从HCI指标及其4个二级指标的得分看，缅甸、老挝和柬埔寨是东盟地区人力资本较为逊色，提升潜力较大。我国可通过民间合作、大企业投资同时提供职业培训等方式提升东盟地区人力资本水平。这种方式将促进当地就业，提升中资企业认可度，促进民心相通。