大城市必然拥挤吗？多中心空间发展战略建议

针对我国特大城市中心城区的拥挤日益严峻，我们常常说人太多了，其实如果能够做到都市区范围内的人口和就业合理布局，就会大大减轻这一压力。因而，在都市区范围内强化多中心结构是应对未来人口集聚的重要战略抉择。多中心并不否认集聚，多中心本身也是一种集聚的空间形式，是追求集聚与分散有机结合、集聚经济和不经济效益综合最大化的空间组织形式。多中心战略的重中之重是壮大副中心城市，增强集聚效应，前提是要做到职住均衡，交通支撑政策和体制创新是重要保障。

一、多中心是大都市区未来发展的战略方向

多中心发展具有很深的理论根源，最近趋势显示，欧美学者的观点正殊途同归。国外多中心的发展战略实施也已超过半个世纪，其中不乏中断和停滞的阶段，也存在不少缺点和仍待摸索、尝试的领域，如对功能多中心的理解和怎样在政策措施上进行进一步深入的问题还存在不确定性。然而可以肯定的是，国际大都市区多中心化势头是强劲而清晰的。因此，虽然我国大城市在借鉴国外多中心发展策略过程中，并没有实现期望的成效，但我国必须对多中心化的发展趋势存在清晰认识。基于我国自身的实证检验和经验规律告诉我们，在都市区的空间尺度上，多中心是一种高效的城市空间组织。我国大都市区的空间发展，应继续坚持多中心战略，这应当成为未来我国城市区域发展的战略方向。

对于我国特大城市区域而言，应将多中心发展和副中心城市建设提升到提高国际竞争力的高度上加以重视。以上海为例，副中心城市建设是新常态下上海经济增长的新的动力来源，是增强上海整体经济能级和提高上海国际竞争力的必要措施；从长期来看，多中心发展更是优化上海城市空间结构，解决长期困扰的城市病，有效实现从“增量扩张”向“存量优化”转型的必然选择。因而，多中心发展绝不是简单的郊区建设问题，涉及特大城市发展全局，影响到特大城市发展长远，是关系特大城市未来发展的重大战略抉择，应当成为当前特大城市发展政策的重中之重。

从发达国家和地区大规模建设新城的社会经济背景来看，新城建设正是人均生产总值从几千美元到１万美元再到２万美元的上升阶段。以往北京和上海无论是建设卫星城还是发展新城，其效果不明显的原因之一可能就在于社会经济水平尚未达到这一阶段。我国不少特大城市正处于从１万美元向２万美元迈进的发展阶段，因而大规模建设新城的社会经济条件基本具备，多中心发展战略迎来有利时机。

二、构建科学合理的多中心城市空间体系

在不同的空间尺度下，城市空间结构与绩效的关系是不同的。基于我国城市的研究显示，在空间联系紧密的都市区或市区尺度，多中心结构具有更好的经济绩效；在更大范围的市域尺度，总体来看，单中心结构具有更高的劳动生产率，但随着规模的增长，有助于提升经济绩效的空间结构呈现出单中心—多中心—单中心的变化。这表明我国大多数城市的规模经济还发生在都市区范围内。因而，城市空间战略要因城而异，因地而异。都市区范围内以多中心战略为宜，市域范围则总体以集聚为优先，并根据城市自身规模分别采取单中心、多中心的具体空间策略。

新加坡规划署前负责人刘太格先生曾提出“星座式城市结构”，城市各个组团规模相当。我国多数特大城市目前都有一个强大的单中心，因而未来的多中心体系中，各中心地区的规模可能不会均等，形态上更可能是主副中心模式。但主副中心功能等级是接近的，劳动生产率一致（因而收入或者说吸引力几乎是一样的），区别只在于，主中心或中心城区是综合性服务中心，副中心城市是具有某种专业特色的高等级服务中心。副中心城市不应是服务于局部行政区的地方中心，应该具有与中心城同样的服务能级，服务功能应该辐射全市，是疏解中心城区人口和功能的反磁力中心，并与中心城区共同形成功能互补的城市有机体。形象地说，以前把中心城叫做母城，卫星城跟中心城是母子关系，功能等级自然悬殊；而多中心结构下，中心城区与副中心城市之间是兄弟关系。其必要性在于，只有把副中心城市的服务能级提高到市一级，具备市一级的就业岗位、医疗设施、学校等，才能将吸引力扩大到全市域，才能有助于人口的集聚和中心城人口的疏解。因而，副中心城市的选择必须打破以往局限于行政区均衡布局的思维，数量宜少不宜多，个数多会导致每个新城都难以形成足够的规模。都市区多中心体系还必须放到更大的城市群中去考虑，以上海为例，上海中心城区在长三角城镇体系中具有组织、协调的核心功能，副中心城市应定位为这一全球城市区域中的中心节点之一，承担重要的职责分工。

形态多中心是表象，功能多中心是本质。国际大都市区的发展趋势也表明倡导功能多中心的发展是未来多中心空间战略的重点。目前发展较好的城市副中心，大多并不是侧重于营造“小而全”的服务中心，而在于构筑富有特色的服务业新高地。因而，副中心城市应根据自身条件，发挥比较优势，突出特色，在适当区位强化产业专业化集聚，宜工则工，宜商则商，宜游则游，宜居则居。一方面要接受主中心功能疏解，另一方面则要立足于自身发展。

三、就业、居住和生活功能的均衡是多中心战略成功的前提

多中心战略成功的前提条件是实现各个中心地区的职住均衡，或广义的就业、居住与生活服务的功能均衡。首先，这是提高副中心城市吸引力的重要条件，目前我国新城新区就业岗位和高质量公共服务设施缺乏是中心城居民不愿意外迁的重要原因之一。其次，多中心较单中心的优势在于能够减少集聚不经济，而只有职住均衡才能降低通勤时耗，减少交通拥堵。

要通过城市规划等手段，在副中心城市和新城中考虑安排充足的服务业用地和制造业用地，尽可能做到就业与居住在空间上的匹配。不仅要注重就业岗位与居民在数量上的均衡，而且要注重两者在结构上的匹配。另外，要引导优质社会事业配置向副中心城市集聚，基础教育设施和医疗卫生设施是最基本、最重要的公共服务设施，因而引导中心城区品牌中小学校、三甲医院等优质社会事业资源向副中心城市拓展。同时，会展、文化、体育、娱乐等重大市级功能性项目也要考虑在副中心城市中安排。此外，要破除当前社会保障中的城郊差异，统一社会保障水平。对于去副中心城市就业的留沪应届毕业生，在同等条件下优先给予上海户籍。

由于双职工家庭的存在、工作岗位的频繁更换、对子女教育设施的关注等各类因素，居民在选择居住地时不再以交通成本和居住成本的最小化作为唯一的衡量标准，这使得就业与居住均衡的实现显得更加复杂，也根本不可能做到完全的职住临近。但如果通过城市用地功能的合理安排，给职住临近创造机会，就会减少长距离交通的可能，从而降低城市整体交通压力。

四、强化交通对于多中心空间格局的引导和支撑作用

城市交通对城市空间结构的形成具有引导作用，多中心大都市区的发展必须以四通八达的便捷交通网络为支撑，香港、新加坡、东京等国际大都市的多中心发展莫不如此。日本的东京新城开发时最先考虑的就是对外交通，多摩新城在规划设计之前，就有两条地铁和一条高速公路，从而带动了其他基础设施的跟进。我国新城发展不足的一个主要原因就是中心城区和新城之间大运量、快捷交通的缺失，交通发展滞后于新城发展需求，丧失了引导城市空间发展的主动权。因此，为促进我国大城市多中心战略的进一步发展，中心城区与新城之间应尽快建立发达的交通运输网络系统，应该把轨道交通尤其是长站距的城郊铁路作为新城与中心城之间的主要交通工具。考虑到副中心城市之间的交通联系需求会越来越强，在建设轨道交通的同时，还应加快市域高速公路建设，把中心城区、副中心城市及重要新城紧密联系为一体，增强整个城镇体系的运行效率和聚合效应。在城市建成区内部通过“轨道交通＋公交＋步行”的交通联运，使居民能够迅速地从住处到达城市各个部分。

目前国内特大城市的轨道交通建设主要分布在中心城区，中心城与郊区新城之间的轨道交通发展还远远不够。这样的建设时序是为了解决中心城区交通拥挤燃眉之急。但中心城区轨道交通建设会导致周边地价上升，带来更高强度的土地开发，吸引更多人流。从长远来看，不仅不利于副中心城的建设和中心城的疏解，反倒会进一步加剧中心城的拥挤程度。有鉴于此，应超前建设中心城与新城之间的轨道交通，把握副中心城市建设和中心城交通疏解的主动权。

五、合理调控中心城人口规模，促进城郊联动发展

中心城区对人口的强大吸引力是副中心城市形不成规模的原因之一，因而，多中心格局的形成不仅取决于副中心城市自身吸引力的增强，还取决于中心城对人口迁出的推动力。目前很多特大城市中心城区吸引力有增无减，这和中心城的住宅开发缺乏控制有密切关系。大容量的住宅建设为人口居留提供物质空间基础，事实上加大了人口疏解的难度。增强人口迁出的推动力应该主要依靠对中心城居留空间总量的限制，即在政策上严格控制现有中心城的居住用地供给量和住宅开发总量，从根本上杜绝中心城人口和交通过分集中的可能。以上海为例，目前实施的“双增双减”政策即中心城要增加绿化和公共空间，减少容积率和建筑总量，方向是对的，但还缺乏一个相对明确的住宅总量控制计划。在搞清楚目前中心城住宅存量和开发建设总量的基础上，在保证中心城人口容量合理和交通畅通的前提下，要最大限度地压缩中心城的住宅建筑总量。

在对现有中心城区进行建设总量控制的同时，还要对中心城区的增长边界（ＵＧＢ）进行严格管理，防止中心城区继续摊大饼式的蔓延和交通拥堵面积的扩大。仿效其他世界大都市的做法，应该在外环线沿线地区控制一定的绿化开放空间，不允许新的发展项目，已有的建设也要逐渐创造条件搬迁。大虹桥项目和迪斯尼项目都临近于增长边界（外环线），要谨慎操作，精心设计，防止成为新一轮的中心城区蔓延。

六、加强政策和体制创新

副中心城市的崛起与多中心结构的形成绝不是单纯的新城建设问题，这取决于人口从中心城市向副中心城市的成功迁移，涉及市场经济体制下的个人意愿，与副中心城市的功能定位、产业选择、与中心城市的交通联系及公共设施配套等诸多因素密切相关。以往政策实施效果差强人意的重要原因之一就在于政策主观性强，对居民真实意愿考虑不周。第二个原因在于忽视体制建设。以上海为例，在目前新城由区政府开发、市级机关分头管理的情况下，难以形成政策合力，难以实现资源和要素的规模集聚。另外，我国新城建设缺乏立法保障，难以确保新城规划建设的连续性和权威性。

未来多中心战略实施必须尊重市场经济规律，尊重个人和企业主体的选择，制定政策要从市场经济机制下的个人行为动机出发，因势利导。毫无悬念，未来我国大多数特大城市中心城区的人口还会继续增加，继续集聚，区域之间在收入、就业机会、基础教育、医疗设施等方面的差距是集聚的动力，直至达到空间均衡状态。尊重市场规律就是不能简单地控制人口流入，但也不能简单地放开户籍。人口流动的相对均衡应基于相对合理的市场机制。今天特大城市人口流入和中小城市留不住人，部分原因是历史上市场机制的扭曲所造成的。比如，北京、上海及省会城市拥有远远高于全国平均水平的基础教育设施、医疗保健设施、高等教育资源及科技文化资源，这些都是计划经济时代的产物，北京生活用水价格大大低于应有成本也是管制结果。如果简单地只放开户籍，其他非市场机制没有理顺，这种非对称式操作，会带来新的扭曲和问题，即可能特大城市人口压力过大而小城市人口集聚不足。因此，公共设施质量均等化，完善市场机制，逐渐使价格信号合理化，使人口来去都基于个体理性选择，这应该是政策设计所追求的结果。

在管理体制创新方面，借鉴发达国家经验，通过立法来保障副中心城市和新城政策的贯彻落实和从一而终。同时，应由具有市一级经济管理权限的机构统筹副中心城市的开发建设，以利于政策聚焦和资源集聚，解决体制多头管理、缺乏政策重点的弊端。涉及全市性的产业和人口布局、功能区划、重大交通建设及教育和医疗设施分布，都需要由该机构在城郊之间进行统筹，对副中心城市给予优先支持和优惠政策。要向选定的副中心城市政策聚焦，政府负责的产业、高校园区、住宅基地、大项目、大工程等向新城倾斜集中，产生聚合效应，产生对企业和个人的吸引力，尽快使副中心城市上规模，上等级。

本文摘编自“中国城市研究丛书”中的《中国城市区域的多重心空间结构域发展战略》，作者为孙斌栋、魏旭红等。标题和内容有调整。欢迎广大科研工作者投稿，聊聊你们的所见所闻、所感所思，投稿邮箱：[email protected]。