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耕地保护:必要性与可行性

 美国三一学院终身教授文贯中先生有一次对我说,在全球化的今天,中国根本没有必要粮食自给自足,更没有必要保留那么多耕地。的确,单从经济角度,进口粮食的确更符合中国在世界分工体系中的比较优势。但诺贝尔经济学奖获得者哈特提出的不完全合约理论却表明,分工中缺少自由选择的一方就有可能被敲竹杠(hold-up),另一方则可以利用自由选择的优势获得不对称的利益。突如其来的中美贸易战表明,涉及国家战略安全的资产,即使参与国际分工,也必须拥有自己的“备胎”。耕地就是中国粮食安全的“备胎”。

  新加坡追求“水独立”就是现实的例子。长期以来,新加坡水资源一直受制于马来西亚。为防止关键时刻被马来西亚“卡脖子”,新加坡投巨资,通过再生水、海水淡化、降雨储蓄,这些投资就经济性而言,显然是多余的,但却使新加坡实现了“水独立”。虽然现实中新加坡仍然使用更便宜的马来西亚水,但却避免了马来西亚可能的“水威胁”。中国粮食也是如此,只有拥有可信的自给能力,进口才是安全的。这个能力,就是耕地储备。你也许可以进口粮食,但却必须保有耕地。你越是进口粮食,耕地就越重要。

  其实,就算没有那个国家威胁中国粮食安全,对中国这样体量的大国,也必须满足自身基本的粮食需求。中国和世界上其他小国不同,粮食需求规模巨大,一旦出现全球性的灾害,就算是世界全部可交易粮食都卖给中国,也填补不了缺口。这也就是为什么中国必须保有足够的耕地。

  

  再来谈一下保护耕地的途径。

  几千年来,耕地都是中国人的命根子,怎么到了今天,耕地却突然成了需要保护的东西?从城市角度看,这个问题就一目了然了。因为在城市化高速发展的今天,土地种粮食的收益和做其他用途相比,收益太低。低廉的粮价和资本化的城市土地价值完全不在一个数量级上。加上铁路、公路等基础设施建设占用耕地的“刚性需求”,用经济学术语,保有耕地的机会成本越来越大。而这些成本几乎完全压在本来收入就不高的农民身上。

  这就是为什么这些年来国家实行了“最严格的耕地保护制度”,耕地保护的压力反而越来越大的原因。因此,耕地保护绝不能靠出台几份红头文件,画几条耕地保护红线就可以实现,“耕地保护红线”如果不能和利益挂钩,画得再多,也阻挡不了市场的力量。“两山理论”其实讲的就是这样一组关系——要想保护绿水青山,就要把绿水青山变成金山银山。耕地也是如此,要保护耕地,就必须增加耕地保护的收益,加大破坏耕地的成本。

  

  正在开展的国土空间规划,就是将原来割裂城乡一并考虑。在这一背景下,可以通过城市建设用地指标市场化,对城市土地占用收取费用,再向农村保护耕地转移支付的办法,缩小耕地和非耕地间的利益差,降低耕地保护的机会成本。

  更根本的耕地保护就是提高耕地相关的产出。任何经济活动的价值,都是由其分工的产业链的价值所决定的。将耕地保护纳入更加高附加值的产业链,是提高耕地价值的不二法门。举个例子,粮食这么便宜,可餐馆却很赚钱。为什么?就是因为粮食通过在餐饮业产业链获得了巨大的附加价值。欧盟就发现,耕地用来做景观种植,大片的郁金香、油菜花,甚至整齐平整的牧场,所带来的旅游收益,要远大于种植粮食。于是欧盟就从补贴粮食改为补贴景观——只要达到景观要求,就给予相应补贴。通过将耕地植入收益更高的旅游产业链,实现了既保护了耕地,又带动了旅游。

  

日本群马县的“世田谷区民之健康村”

  川场村与东京世田谷区结为姐妹关系,由两区村政府出资设立公益性企业运营管理“世田谷区民之健康村”。开办森林教室、农业教室、木工教室、世田谷大学,开展山村留学活动以及苹果树认种制、梯田认植制、宿营等。是比较温和的“资本下乡”模式,也是拉长产业链,提升附加值的成功案例。

  当然,延伸耕地产业链需要巨大的资本。靠农村集体经济自身很难做到。这就需要借助城市的力量。不久前我到华东勘探院。他们在郊区长租了3000亩耕地,为自己的职工提供食品,原来的农民一方面获得地租收益,同时在为华东院打工获得工资收益。这实际上等于将耕地保护嫁接到华东院的产业链里,这些成本在华东院这样的年收入几十亿的公司里,根本算不得什么。如果这类模式可以推广,城市资本能够通过入股等方式进入村集体,耕地保护就有可能嫁接到农家乐、乡村游、绿色有机、生态养生等更多、更高收益的产业链里。资本的介入,不仅可以提高耕地品质,比如土壤、灌溉、市场接入等,还可以大幅缩小城乡生活水平的差异。

  

  让资本下乡,而不是赶走农民,就必须对现有村集体制度进行现代化改革,比如股份化等等。没有一个好的“转换插头”,城市再多的资本也无法输送到农村,要想保护耕地,就要提高耕地价值,要想提高耕地价值,必须将耕地植入价值更高的产业链。市场化的村集体机制就是这样一个“插头”。如果还是简单地分产到户、分田到户,依靠农村家庭来负担耕地保护成本,多少补贴都不足以抵偿粮食产业链和其他产业链中耕地价值的落差。细碎化的耕地产权,只会使耕地流失的速度更快。

  无论承包者还是投资者,耕地保护必须作为一项国家义务,任何弃荒、转用都是对国家违约。从“基本农田”到“永久基本农田”,从“耕地保护”到“最严格的耕地保护”,实践告诉我们,仅仅靠行政权力,靠画一个又一个红线,耕地是保不住的。新时代的耕地保护必须有新的思维,要设计出利益机制,让市场在耕地保护中“发挥决定性作用”。