本文作者陈榕猇，福建师范大学印尼研究中心、社会历史学院2017级世界史专业博士研究生。原文题目为《陈榕猇：被所有人忽视的一个群岛国, 决意成为“全球海洋支点”》。原文刊于“东南亚研究”2021年第2期。本文转载自2022年7月5日的“欧亚系统科学研究会”。
今年，G20峰会首次在东南亚国家印尼举办。印尼人口多达2.7亿，在世界人口排名第四，同时是东南亚最大的经济体。作为一个非同寻常的超级群岛国家，印尼的发展和海洋息息相关。现任总统佐科维2014年上台后提出“全球海洋支点”构想，其核心是核心是重塑印尼的海洋身份，重视海洋的经济利益和国防作用。中国“21世纪海上丝绸之路”构想与印尼“全球海洋支点”计划战略高度契合，有论者指出，印尼兼具“21世纪海上丝绸之路”战略支点国家、南海争端特殊角色及东盟领导者的三重角色。把握印尼海洋政策的性质与走向，对中国而言也就有了经济、政治和外交上的三重意义。
本文从三个阶段阐述了印尼海洋政策的发展过程：（1）“海洋的领土化”：历史上印尼的海洋意识与海洋文化，使印尼在建国之初就意识到领海主权和海洋权益的重要性。1957年的《朱安达宣言》谋求通过声张“群岛原则”来争取印尼海洋权益，其“群岛国家”的地位于1982年得到联合国承认。（2）“海洋群岛观”：“群岛观”衍生自《朱安达宣言》中的“群岛原则”，苏哈托政权将其发展成为指导印尼国家发展的重要理念，即印尼是一个群岛国家，是政治、经济、社会文化、国防安全的统一实体，海洋将各个岛屿紧密地连接在一起，不再是殖民时期的“隔离带”。（3）“领土的海洋化”与“全球海洋支点”构想：核心是重塑印尼的海洋身份，重视海洋的经济利益和国防作用。将印尼群岛视为“海洋”，将重心置于岛屿间的海上互联互通，从而为国家的经济发展打下基础。
作者指出，“群岛观”和“全球海洋支点”构想都立足于“群岛国家”身份，但二者作用于印尼海洋政策的方式却截然相反。“群岛观”时期印尼仍受制于陆地思维，其海洋政策聚焦于内政，同时积极争取国际社会对“群岛原则”的认可和接受；在“全球海洋支点”的新构想下，印尼海洋政策“由外至内”，以外交战略的布局来推动海洋经济的发展，从而提升印尼的综合实力。近年来，外部地缘政治局势的新趋势，深化了“全球海洋支点”构想中的“印太”架构内涵。一方面，印尼仍致力于平衡外交和多边主义原则，是推动区域合作和争端调解的重要力量，另一方面，大国博弈以及印尼军方势力对海洋政策的介入有可能为印尼处理海洋争端的政策取向增添不确定因素。本文原刊于《东南亚研究》，欧亚系统科学研究会特转载本文，供读者思考。文章仅代表作者本人观点。
2022年G20峰会的主办城市印度尼西亚巴厘岛的神鹰雕像。图源：Heinrich-Böll-Stiftung
自1949年独立建国以来，印尼海洋政策的思想内涵经历了从“内向型”的“群岛观”向“外向型”的含有“印太”概念的“全球海洋支点”构想的转变。在这一过程中，植根于印尼历史的海洋意识和海洋文化，与错综复杂的国内政治因素和变幻的国际政治环境以及国家身份的利益诉求杂糅在一起，对当代印尼海洋政策的走向产生了深远的影响。目前国内外学术界对印尼“全球海洋支点”构想的探讨较多，一些学者也关注到其中蕴含的“印太”概念及其最新变化。而对“群岛观”的研究则主要见诸于国外学者的研究中，但这些研究却较少探讨“群岛观”和印尼海洋政策之间的关系，以及其与“全球海洋支点”构想的异同。同时，国内外学界大多忽略了印尼自独立建国以来，其政治精英的海洋观念与印尼海洋政策形成及演变之间的关系，以及印尼海洋政策演变的内在机理和逻辑脉络。鉴于此，本文拟通过考察印尼独立建国以来制定和出台的海洋政策，窥探印尼历史上的海洋意识、海洋文化以及政治精英的海洋战略构想，与印尼海洋政策形成及演变之间的关系，进而探讨现实利益诉求对印尼海洋政策的影响。
01
印尼历史上的海洋意识和海洋文化
印尼海洋法专家哈西姆·贾拉尔（Hasjim Djalal）曾说过：“以前，印尼人能够利用海洋空间和资源，漂洋过海并定居在马达加斯加、占婆和台湾，甚至南太平洋遥远的岛屿上。”室利佛逝（684—1377）和麻若巴歇（1251—1459）时代的印尼，拥有强大的海上力量，占据着繁华的港口，享有海上商业霸权。印尼学者普拉姆迪亚·杜尔（Pramoedya Ananta Toer）曾指出，印尼古代王国的兴衰系于如何认识和管理海洋，“印尼历代王国的衰落，尤其是爪哇岛上的王国，皆因统治者疏离了海洋”。荷兰殖民时期，虽然殖民者对群岛的陆地自然资源进行掠夺和剥削，并严格主导海港的航运和贸易，但这些并没有抑制印尼民族主义者的海洋意识。1928年10月，在巴达维亚召开的全国青年大会上，与会者宣读了“青年誓言”（Sumpah Pemuda），即“我们印度尼西亚儿女，只承认一个祖国（tanah air），印度尼西亚；一个民族，印度尼西亚民族；一种语言，印度尼西亚语。”“祖国”（Tanah Air）一词包含了土地（tanah）和水（air）两个意思。民族主义者穆罕穆德·雅明（Muhammad Yamin）抒写诗集来庆祝此次大会。其中一首题为《我的生长之地——印尼》（Indonesia Tumpah Darahku）的诗歌，写道：“绿色的海洋中出现了岛屿/山脉巍峨/似乎被壮丽的海水所环绕/我的生长之地是印尼/……/我的祖国（tanah airku）是印尼。”这说明印尼民族主义者在谋求印尼成为独立国家之时，都意识到印尼是个海洋之国。
1949年正式独立后，印尼开始意识到领海主权和海洋权益的重要性。1951年苏加诺在东爪哇泗水海军基地发表演讲时表示：“努力使我们再次成为航海者……成为广义上的航海国家，而不仅仅是海上的船员，绝不是！而是作为海上统帅的航海之国，拥有商业船队的航海之国，拥有军事舰艇的航海之国，在大洋上乘风破浪的航海之国。”对于印尼的领海主权情况，时任印尼外交部的官员布尔·莫纳（Boer Mauna）说道：“公海的那部分，由于航行自由，所有国家都可以在那进行各种活动，甚至是战争……在海战中，不仅我们的粮食供应，而且我们人民的安全和福祉也将遭受风险。”他还从边界巡逻和管理角度强调了3英里领海范围的不便：“无论是在领海还是在公海，我们的巡逻艇在任何时候都必须了解其位置，因为这两个水域的司法制度完全不同。”
1957年12月13日，朱安达总理主持召开了内阁会议，并召集皮尔纳加迪（Pirngadi）和穆赫塔尔·库苏玛阿特玛贾（Mochtar Kusumaatmadja）对他们各自提交的两份草案进行解释。会议起初讨论了西伊里安问题的政治和战略情形，包括荷兰海军在爪哇海和东部海域的活动，内阁成员一致同意需要一份解决方案。之后内阁成员在讨论领海条例时，皮尔纳加迪和他的助手先进总理办公室解释。许久后穆赫塔尔才被召见。穆赫塔尔解释后，朱安达询问他“直线基线”与“通常使用的基线”的差别，以及爪哇岛南部的基线划分问题。虽然内阁成员明显意识到草案将给印尼政府带来沉重的负担，他们却无法提出更好的替代方案。在讨论渔业问题时，朱安达提醒内阁成员重点关注海事管辖权的性质和程度。在讨论海事管辖权、“荷兰的军力展示”以及“地区叛乱所引起的破坏”这些议题时，朱安达提出了“群岛原则”（archipelago principle）这一概念，并决定以政治手段付诸实践。
最终，朱安达发布了《政府关于印度尼西亚共和国领海的公告》，即《朱安达宣言》。这份宣言具有重大的历史意义，它不仅表明印尼开始给予海洋和陆地同等的重要性，还标志着印尼政治精英对国家身份的建构——印尼是个群岛国家，强调领海主权与国家统一、民族团结的联系。此前，印尼领海的测量方法沿袭于荷兰1939年颁布的法规，在该法规下，印尼的各个岛屿及其周围3海里内的范围被视为独立的单元，而非相连的整体。印尼各岛屿3海里领海范围外的海域，外国船只可以自由地航行，这严重威胁到印尼的海上安全和领海主权。《朱安达宣言》则致力于解决这样的问题。印尼前驻美大使迪诺·贾拉尔（Dino Patti Djalal）认为《朱安达宣言》中蕴含的“群岛原则”概念既是象征性的，又是战略性的。独立建国后的印尼政治并未在议会制的体制下取得稳定。同时，地方叛乱活动此起彼伏，西伊里安危机持续发酵。在此背景下，印尼政治精英诉诸“群岛原则”的建构以实现民众认同印尼共和国的目的，从而增强民族凝聚力和国家统一性。这不仅有助于唤醒印尼民众对历史上室利佛逝和麻若巴歇海洋帝国的历史记忆，而且还有利于印尼国家身份的建构，从而促使民众认同印尼这个新兴的民族国家。在这一构想下诞生的“群岛国家”概念不仅是国际海洋法的创新，而且是日后“群岛观”极为重要的思想渊源。
但是，当时英美等国对此持反对意见，认为12海里的范围过大，会影响他们船只的自由航行。1957年12月18日，《泰晤士报》一篇标题为《新的海盗行为》的社论认为，该宣言是“迄今海洋圈地运动中最厚颜无耻的主张”，因为它威胁了国际航运并为其他群岛国家开了先例。12月31日，美国驻印尼大使馆向印尼外交部递交了抗议照会。西方大国的海军仍然定期航行于印尼群岛内的国际航道，以宣示他们“航海自由”的主张。美国海军则于1958年派遣驱逐舰分队穿过龙目（Lombok）海峡和孟加锡（Makassar）海峡，以表示对《朱安达宣言》的轻视。除了美国和英国，对印尼的“群岛原则”主张表示异议的国家主要有澳大利亚、荷兰、法国、新西兰和日本，他们认为印尼的主张违反了国际法。苏联和中国则支持印尼的主张。
1959年7月，马塔迪纳塔（R.E. Martadinata）准将接替苏比亚克托（Subiyakto）上将成为新的海军参谋长。马塔迪纳塔对“群岛原则”表现出极大的兴趣。印尼学者达努萨普特罗（Danusaputro）认为马塔迪纳塔的兴趣是因其欲借助该事件来提升海军在军队预算中的比重。随后马塔迪纳塔接替皮尔纳加迪中校，成为跨部门委员会的主席，继续推动《朱安达宣言》法律化的进程。此外，他还得到退伍军人事务部长哈伊尔·萨勒（Chairul Saleh）和印尼赴联合国第一次、第二次海洋法会议的首席代表苏巴尔·佐约阿迪苏尔约（Subarjo Djoyoadisuryo）的鼎力支持。最终，1960年2月18日，苏加诺总统签署了第四号法案，将《朱安达宣言》法律化。值得注意的是，该法案将西伊里安也囊括于印尼领海内，但此时西伊里安仍受荷兰的实际统治。无论是从现实还是司法的角度看，这种做法都无益于任何实质性改变，但具有一定的象征意义，无形中促进印尼民众对“收复”西伊里安运动的认同。
参加联合国海洋法会议的印度尼西亚代表团，日内瓦，1958 年。图源：Indonesian Spectator
02
“群岛观”的提出与印尼海洋政策的形成
1966年，苏哈托总统召集海、陆、空三军负责人，召开了以“海洋群岛观”（Wawasan Nusantara Bahari）为主题的第一次国防研讨会。此次研讨会诞生了“国防与安全原则”（Doctrine on National Defence and Security）和“武装斗争原则”（Doctrine of the Struggle of the Armed Forces）。这两个原则宣称印尼的国防与安全观是“海洋群岛观”。对此，官方声明：“在概念上，我们根据印尼的地理坐标来坚持‘群岛观’（Wawasan Nusantara）。大陆观、海洋观和空域观之间需要保持一致，以努力实现印尼国家理想的目标。从实际的角度看，在可预见的未来我们将重视我们国家的世界观中的一个方面——‘海洋观’（Wawasan Bahari），即利用、征服大海是使得国家繁荣和光荣的绝对必要举措，同时坚定我们的反帝国主义信念。”
1967年，在印尼第二次国防研讨会上，“海洋群岛观”这一术语被修改成“群岛观”。新的国防观念“群岛观”继承并发扬了《朱安达宣言》中的“群岛原则”概念。在军队主导印尼政治局势的情形下，苏哈托执政初期的重心是印尼的国防事业，从而需要新的国防概念来统合之前分散的军方各派系。1967年诞生的“群岛观”是印尼军界精英出于各自的政治目的而设计的国防理念，关注群岛及群岛间海洋的整体性，国防战略意味浓厚，并且只局限于军界。但随着苏哈托执政地位的巩固，“群岛观”的内涵和影响范围不再局限于此。
时任印尼武装部队军事学院院长（Komandan Jenderal Akademi ABRI）瓦赫约诺（Wahyono）中校对“群岛观”出台后的政治精英的看法进行了描述：“随着时间的流逝，他们意识到需要一个牢固、全面的概念来服务于国家和民族在政治、经济、社会文化、安全和国防领域的发展。”此时政权已经得到巩固的苏哈托，不仅通过创造新的政治语言——“新秩序”，还在国家发展观念上运用新的象征或口号来彰显自己政权的独特性。随着军队在国家事务管理中发挥越来越大的作用，丰富“群岛观”的内涵并将其拓展为新的象征或口号就成为重中之重的任务。
1972年7月26日，印尼军事智库国防研究所，被委任修改1967年“群岛观”概念的实质。该研究所所长组建了由文职人员和军官构成的委员会，委员会主席由苏托波（Sutopo）少将担任，成员分别是两名陆军军官、一名海军军官、一名空军军官和三名技术专家，共计七人。在接下来的半年里，委员会广泛地与社会政治活动家和政府机构磋商，最终，该研究所于1972年11月10日完成了“群岛观”的最终修订草案。随后该草案被提交至人民协商大会下辖的一个委员会进行审议，经稍微修改后，就在人民协商大会上获得通过，成为1973年第四号决议，“群岛观”明确成为指导印尼国家发展的重要理念，即印尼是一个群岛国家，是政治、社会文化、经济、防御安全的统一实体。该“群岛观”也成为苏哈托执政期间的政治象征符号之一，其象征性不亚于“潘查希拉”。马来西亚学者哈姆扎（B.A.Hamzah）认为“‘群岛观’代表了一个民族、一种语言、一个祖国的政治愿景的高光时刻。它将印尼的陆地和海洋领土整合成一个祖国，这一概念起源于1928年的青年誓言”。
“群岛观”的核心前提即蕴含于《朱安达宣言》中的“群岛原则”。印尼萨比尔大使认为：“这两个概念有强烈的相关性，尽管他们在意义上有所不同。如果‘群岛观’是一个基本概念，那么群岛概念仅仅只是它的一个方面。群岛概念是海洋法问题，而‘群岛观’是政治问题，是与印尼国家的地理环境或地缘政治相关的一个政治概念。”印尼陆军司令庞加伯安（Panggabean）将军认为“‘群岛观’的核心内涵是群岛国家概念。”由上可知，《朱安达宣言》中的“群岛原则”是形成“群岛观”的基石，如果没有“群岛原则”，“群岛观”也不复存在。正是在“群岛原则”的基础上，才诞生了1967年的陆地与海洋相统一的国防理念，并进一步诞生了1973年的国家发展理念。由于“群岛原则”在国际海洋法上是一个新概念，因此印尼必定要争取国际社会的认可，方能将此概念付诸实践。这也就导致了以“群岛原则”为实质前提的“群岛观”具有了外向维度。
印尼海军总部法律事务局局长（Secretary for Legal Service， Indonesian Navy Headquarters）克勒斯诺·本托罗（Kresno Buntoro）认为“群岛观”有内向和外向两个维度。内向维度是它强调印尼作为一个政治、经济和安全实体的概念；外向维度是它旨在强化印尼领海的安全。苏哈托在其自传中清楚地表明了他的看法：“印度尼西亚的领土是由数千个分布在大海和海峡之间的岛屿所组成，应该使这些岛屿真正形成一个统一的国家。因此我们必须争取国际社会的承认，即我们印度尼西亚是一个完整的岛国。争取这种公认是绝对必要的。”在长久的磋商谈判之后，1982年联合国海洋法会议上印尼被赋予“群岛国家”的地位。“群岛国家”地位给印尼带来独有的领海和专属经济区权益，所享有的相关海洋面积是以前的数倍。
“群岛观”的内涵并不止步于此。1995年第六个《国家五年发展规划》的前言部分对“群岛观”进行了阐述与完善。该规划在政治领域部分新增了“基于1945年宪法”和“实行自由且灵活的外交政策，来推动建立一个基于独立、永久和平和公平正义的世界秩序”；在经济领域部分，新增了“经济的发展是基于群岛上的每个家庭，并有利于全体国民的福祉”。至此，在相关法案和文件的规定下，“群岛观”内涵最终得以丰富和完善，即印尼是一个群岛国家，是政治、经济、社会文化、国防安全的统一实体，海洋将各个岛屿紧密地连接在一起，不再是殖民时期的“隔离带”。
作为国家发展理念，“群岛观”深刻影响着印尼海洋政策的内容和方向。苏哈托执政初期，在“群岛观”地缘政治涵义主导下，印尼积极地与周边国家进行海洋划界的谈判。为使周边国家承认印尼主张的“群岛原则”，印尼在划界谈判中做出了一定程度的让步和妥协，海洋边界线往往更靠近印尼方向。这些协议包括1969年与马来西亚签订的《大陆架划界协议》、1971年与澳大利亚签订的《划定部分海床边界协议》、1971年与泰国签订的《大陆架划界协议》等。20世纪80年代之后，印尼政府强调发展群岛经济，在海洋方面加大渔业和石油天然气等资源开发和利用的力度，比如1983年第五号《印度尼西亚专属经济区法》、1985年第九号《印度尼西亚渔业法》等。民主改革时期，“群岛观”中的经济和国防安全内涵主导了印尼海洋政策。在非传统安全问题上，苏西洛总统提出了“绿水海军”（Green Water Fleet）和“最低防御力量”（Minimum Essential Force）的海军国防战略。此外，在海洋经济方面，梅加瓦蒂总统于2003年发起了“米娜海洋发展运动”（Mina Bahari Development Movement），旨在将印尼全国的鱼产量在2006年提升至950万吨，并于2004年通过第31号《印度尼西亚渔业法》等。在苏西洛总统任内，印尼于2005年出台了《印尼国家长期发展计划（2005—2025）》，2010年制定了《国家中期发展计划（2010—2014）》，2014年颁布了第32号《印度尼西亚海洋法》等。
在“群岛观”的影响下，自苏哈托上台后，特别是梅加瓦蒂和苏西洛当政时期，印尼海洋政策的制定与出台都得到相应的关注，但由于海事相关部门职能分散、权责不明，并且印尼综合国力水平不高，印尼海洋政策的实施并不理想。其根本原因在于“群岛观”仍受制于陆地思维，将印尼群岛间的海洋视为“领土”，即“海洋的领土化”，未能考虑到海洋的流动性和公海特性。如此一来，印尼海洋政策均是“内向型”，聚焦于国内，目光较少投向广阔的印度洋和太平洋地区。印尼海洋史学家拉皮阿恩（AB Lapian）曾极力呼吁，印尼应被视为一片海洋中的拥有数千个岛屿的国家，而非相反。这一观点也影响到了佐科维的海洋战略构想。
03
“全球海洋支点”构想的确立与《东盟印太展望》的诞生
2014年5月，佐科维在竞选总统时提出了“全球海洋支点”构想。佐科维就任印尼总统后，在东亚峰会上首次向国际社会表述“全球海洋支点”构想的具体内容，之后于2017年通过第16号总统令将“全球海洋支点”构想法律化。在2014年总统就职演说上，佐科维表明：“我们必须努力复兴印尼的海洋国家辉煌。海洋、海湾和海峡是我们文明的未来。我们已经背离海洋、海湾和海峡太久了。现在是时候响应我们祖先的口号‘我们将在海洋中胜利’（Jalesveva Jayamahe）。”印尼国际战略研究中心伊西·金达尔萨赫（Iis Gindarsah）等学者认为，“全球海洋支点”构想的核心是重塑印尼的海洋身份，重视海洋的经济利益和国防作用。
“全球海洋支点”构想的五大支柱是：（1）重塑印尼的海洋文化；（2）维护并管理海洋资源；（3）优先发展海上基础设施和互联互通；（4）通过海洋外交推动与其他国家的海洋合作；（5）发展印尼的海军防卫力量。“全球海洋支点”构想的出台有以下几点原因：首先，佐科维欲唤醒民众对印尼昔日室利佛逝和麻若巴歇海洋帝国的历史记忆，强化民众对海洋文化的意识，在“印太”新局势下将印尼打造成“海洋强国”；其次，印尼港口处理货物的效率相当低，岛屿间的航运不甚便利。根据世界银行报告，2016年印尼物流表现指数在全球160个国家（地区）中位列第63名，而马来西亚是第32名，新加坡是第5名。物流成本占GDP达30%，远高于马来西亚（17%）、泰国（16%）和新加坡（15%）。最后，在印尼海域特别是专属经济区上时常发生非法、未管制和未报告（IUU）的捕鱼活动，印尼宣称其海洋渔业资源遭到严重的掠夺。2014年，印尼总统宣称，这些非法捕鱼活动使得印尼每年损失约230亿美元。
印尼“海上高速公路”建设构想。图源：dephub.go.id
这一构想不同于此前海洋政策的走向，其目的在于依托植根于印尼历史中的海洋文化，从外交层面入手来促进海洋政策的具体实施，在印度洋和太平洋的大格局下重塑“群岛国家”身份，强调领海主权的维护和海洋渔业产业的发展。在这一构想影响下，印尼转变以往的陆地思维，而以海洋思维来看待“群岛国家”概念，由“海洋的领土化”转向“领土的海洋化”，将印尼群岛视为“海洋”，将重心置于岛屿间的海上互联互通，从而为国家的经济发展打下基础。此外，佐科维还赋予海事渔业部相当大的自主权。该部门近年来积极实施“沉船政策”，遭到不少周边国家的诟病。这种单方面一味强调印尼海洋主权的暴力行为将不利于印尼与周边国家的关系，并为本就暗流涌动的东南亚地缘政治格局带来变数。
在“全球海洋支点”构想的主导下，印尼海洋合作对象不再局限于太平洋地区，也关注到了印度洋地区。在2015—2016年间，环印度洋区域合作联盟（IORA）主席国由印尼出任。该联盟的宗旨是促进印度洋地区和成员国的可持续发展、经济合作以及自由贸易，是开放式区域合作组织。但是由于各成员国的政治、经济、社会和文化情况相差较大，该组织自1995年成立以来并未有过实质性的政策和行动合作。在印尼担任主席国期间，随着印度洋地区局势的变化和“全球海洋支点”构想的出台，印尼主动开展与印度洋地区国家的海洋合作。2017年3月，环印度洋区域合作联盟领导人峰会首次在雅加达召开，与会国签署了《雅加达协约》（Jakarta Concord）。印尼外长蕾特诺·马尔苏迪（Retno Marsudi）认为环印度洋区域合作联盟是印尼“全球海洋支点”外交政策的组成部分。佐科维政府不再只把海洋合作对象局限于亚太地区，开始主动寻求印度洋地区的合作，特别是印度。2018年7月，印尼和印度联合发起了沙璜（Sabang）深海港开发项目，以促进海上互联互通。同年，两国的战略伙伴关系升级为全面战略伙伴关系，尤其关注海上合作议题。两国不仅经贸往来频繁，而且在面对海上非传统安全问题时有着共同的利益诉求。同时，面对中美两国在印度洋地区的影响力角逐，印度也需要与印尼加强合作来“对冲”大国竞争所外溢的风险。因此，印度洋地区地缘政治局势的新趋向深化了“全球海洋支点”构想中的“印太”架构内涵。
这种“印太”架构内涵还促使印尼积极推动东盟出台《东盟印太展望》来平衡中国的“一带一路”倡议和美国的“印太战略”。由于中美两国在印太地区的战略利益空间延伸并在一定程度上交叉，触发了战略竞争，《东盟印太展望》于是因应而生。2018年1月，印尼外长蕾特诺在年度新闻发布会上表示：“面对区域和全球地缘政治的变化，印尼将和位于印度洋、太平洋交叉口的其他东南亚国家一起，继续在区域架构中发挥突出作用……印尼不仅想在东盟，而且想在印度洋和太平洋沿岸或印太地区建立和平、稳定、繁荣的生态系统。”她还进一步表明印尼将和其他国家一起建立“一个印太体系”（an Indo-Pacific umbrella），提升互信、互利合作以及对话的水平。2018年4月，佐科维在新加坡参加东盟领导人非正式会晤时，提出“印太合作”战略，并将东盟进程作为其重要支柱。2017—2018年间，在广泛磋商讨论后，印尼外交部，尤其是西斯沃·普拉莫诺（Siswo Pramono）领导的政策分析与规划局（Policy Analysis and Planning Agency）撰写了《印尼对〈东盟印太展望〉的看法：建立一个和平、繁荣和包容的地区》草案。2019年3月20日，雅加达举办了“印太合作高水平对话”。东亚峰会18个成员国的外交部长、副部长和高级官员出席了此次对话。同一天，《雅加达邮报》发表了印尼外长蕾特诺对此次对话的评价，她认为这次对话“将成为各方交流对印太合作看法的有活力、互动式的平台；通过意识到区域合作的可利用的、潜在的机会，我们会消除对印太话语不必要的怀疑和不信任。”2019年6月，东盟各国在印尼版本的基础上达成共识，最终推出《东盟印太展望》。相比于其他国家的印太战略，《东盟印太展望》更关注“包容性发展”和东盟所能发挥的主导作用。《东盟印太展望》与“全球海洋支点”构想都蕴含着“印太”架构，但前者涵盖整个东盟而并非聚焦于印尼一国，后者的核心是海洋安全和海洋经济。而《东盟印太展望》除此之外，还新增互联互通和联合国2030年可持续发展目标。
在中美两个大国竞合的背景下，印尼“外向型”的“全球海洋支点”构想依托“群岛国家”身份，充分利用群岛水域在印太地区的战略位置，从外交战略入手来促进海洋政策的具体实践。“全球海洋支点”构想所蕴含的“印太”概念，促动印尼积极主导并推动《东盟印太展望》的最终形成，以平衡印太地区竞技场各个竞争对手的势力存在。虽然“全球海洋支点”构想很宏伟，但鉴于印尼海军目前的实力，恐怕难以有效实施相应政策。英国国际战略研究所的一份报告表明，2014年印尼海军只有65000人，而印尼总兵力是300400人。薄弱的印尼海军难以有效维护印尼群岛连绵不断的海岸线。正如应霄燕等学者认为的那样，“全球海洋支点”构想面临区域发展失衡的制约困境、地缘政治与外交关系的连带制约效应以及自然灾害与社会文化方面的挑战，未来该构想的走向很大程度上取决于中央政府与地方政府的衔接与合作。
04
历史情结与现实利益诉求交织下的印尼海洋政策
印尼历史上海洋帝国的过往深植于印尼的海洋记忆，从而深刻影响着印尼人的现代海洋观念。自独立建国以来，印尼的领导者们都意识到本国地理位置的战略性和国防脆弱性，以及相伴而生的海洋经济利益和海上安全防卫的紧迫性。“群岛观”和“全球海洋支点”构想都立足于“群岛国家”身份，但二者作用于印尼海洋政策的方式却截然相反。在“群岛观”的主导下，印尼领导者受制于陆地思维，印尼海洋政策“由内导外”，聚焦于内政，同时积极争取国际社会对“群岛原则”的认可和接受；在“全球海洋支点”构想下，佐科维将印尼战略定位于印太地区，印尼海洋政策“由外至内”，以外交战略的布局来推动海洋经济的发展，从而提升印尼的综合实力。
印尼的海洋政策不仅受历史记忆的影响，而且因应现实利益诉求而及时调整实践内容和走向。首先，美国、日本、印度和澳大利亚四国于2017年重启的四边安全对话对印太地区地缘政治和地区秩序产生重要的影响。“四边对话”旨在建立一个基于规则的、自由、开放的地区秩序，对中国的“一带一路”倡议有着战略竞争的意味。印尼驻英国大使利扎尔·苏克玛（Rizal Sukma）曾评价道：“佐科维应对大国的策略是平衡外交。”印尼前外长马尔蒂·纳塔勒加瓦（Marty Natalegawa）称印尼的策略是“动态平衡”，即试图将全部主要大国囊括于一个合作型框架，以发展一个更具包容性的区域架构，避免“单一国家不受制衡的优势”或“一个多极地区带来的失序和不确定性”。受此新动态的影响，印尼的海洋政策不再单独依赖与中国“一带一路”倡议进行合作，而是除此之外还与“四边对话”的成员国进行积极有效的海上安全合作。例如，2017年1月，日本首相安倍晋三与佐科维举行会谈，双方就加强海洋安全领域的合作达成一致，安倍表示将推动离岛开发与海上安全合作；2018年11月12-18日，印尼与印度两国海军在泗水港进行军事演习，同时作为战略关系的一部分，印度将在潜艇行动中培训印尼水兵，以促进海上安全合作；2019年8月1日，印尼和美国海军开始长达一周的海上战备合作训练（CARAT）；2019年12月召开的印尼—澳大利亚国防部长会议讨论了海洋安全领域的合作，以共同应对海盗、人口贩运、毒品走私和非法捕鱼等问题。虽然印尼乐于借助“四边对话”来平衡中国的影响力，但其他东盟国家对此有所担忧。最新一份研究表明57%的东盟受访者支持“四边对话”倡议，认为其在地区安全中发挥有效作用，但剩余的受访者担心这个倡议会使东盟靠边站。尽管印尼与其他国家在海上安全议题上紧密合作，但印尼与这些国家并不建立军事同盟关系，并且不允许外国军队或军舰驻防印尼的港口，因为印尼担心区域外势力在东南亚的深度存在会影响并削弱印尼的海洋主权。
其次，印尼自身的区域大国和中等强国身份界定影响着印尼海洋外交和海洋治理的具体实践和趋向。作为东南亚人口最多的国家，印尼自然资源丰富，是二十国集团的一员。此外，印尼的经济规模也较为可观。“按购买力平价计算，印尼的经济总量已超过澳大利亚。因为人口是GDP的首要驱动因素，特别是随着技术的普及和资本的自由流动，印尼的经济规模至少是澳大利亚的两倍，随着时间的推移，差距还将进一步扩大。麦肯锡最近的一项研究预测，2030 年印尼的经济规模将超过英国或德国。”自东盟创建以来，印尼就积极依托其来调解东南亚各国之间的关系，在东南亚区域架构中扮演了“领头羊”的角色。虽然从军力和人均GDP角度看，印尼与东南亚一些国家仍有不小的差距，但印尼在民主、发展和稳定三个方面的表现成就了其区域大国的地位。除了区域大国身份，印尼同时也是中等强国。比利时学者唐吉·斯维耶朗德（Tanguy Struye de Swielande）认为中等强国可划分为三类，分别是霍布斯式的，即认为区域或系统的结构是无政府主义，将政策立足于权力政治、悲观主义、安全、联盟和国家利益的狭隘解释；洛克式的，即认为区域或系统的结构较少无政府主义，追求高级政治（high politics）和低级政治（low politics）的结合；康德式的，即积极看待无政府主义世界，强调低级政治（不排除高级政治）并广泛参与合作与调解等活动。印尼学者德维·安瓦尔（Dewi Fortuna Anwar）认为印尼主要表现出康德式的中等强国角色，即积极对待战略环境并与其他国家进行广泛的合作。美国亚利桑那州立大学教授卡梅伦·蒂斯（Cameron G. Thies）等学者利用角色理论（role theory）来研究印尼，认为身为中等强国的印尼往往在国际舞台上扮演一种良好的国际公民角色，倾向于维护多边主义并拥护现有的国际秩序。印尼的中等强国身份促使其严格遵守《联合国海洋法公约》有关规定并坚决维护现有的国际海洋秩序，在处理与周边国家的海上争端和冲突时更多主张多边主义的方式，同时积极主动加入与海洋有关的国际组织，表现出良好“公民”角色的一面。在区域大国和中等强国的双重身份定义下，在进行海洋外交活动时，印尼始终强调多边主义，并参照《联合国海洋法公约》的有关规定和法令来深化本国海洋治理的实践维度。
最后，印尼军方势力出于自身利益的考量，常常极力介入印尼海洋政策的制定和实施。在苏加诺时期，印尼军方由于军费预算的考虑和国防事业的客观要求，对印尼海洋政策的制定和出台十分关注。在退伍军人事务部长哈伊尔和皮尔纳加迪中校等印尼军方一些人物的关注与推动下，《朱安达宣言》才得以形成草案并最终出台。随后，在海军参谋长马塔迪纳塔准将的助力下，《朱安达宣言》得以法律化。苏哈托上任初期，“群岛观”也是在军方主动推动下才被当作印尼的国防理念，并且之后国防研究所拓展了“群岛观”的内涵。1973年第四号法案将其确立为国家发展指导思想，从而影响了之后印尼海洋政策的内涵和走向。虽然1998年开启的民主改革运动使得印尼军方无法依靠以往的手段来继续影响海洋政策的实施，但对民主政治的运作逐渐熟悉之后，军方势力再次回归印尼政治舞台，并在印尼与周边国家发生海上冲突和争议时，常常以强硬姿态来谋求相应的政治利益。2005年2月16日，马来西亚国家石油公司（Petronas）向能源巨头壳牌（Shell）公司颁发了两国争议海域安巴拉海（Ambalat Sea）的石油开采特许证。这引发了两国之间的外交纠纷。印尼海军借机派出军舰来捍卫领海主权。3月2日，印尼海军发言人阿卜杜勒·尤素福（Abdul Maliki Yusuf）一级上将甚至表示，已经派遣3艘军舰至争议边界处，海军正在考虑派遣潜艇。近年来，以海上非传统安全问题和捍卫领海主权的名义，印尼海军的军费预算连年增加，武器装备系统逐渐实现现代化。除了现役军方，退役军官也凭借新的官职影响着海洋政策。佐科维第二任期新内阁成员中，有5名退休国军将领和1名警察上将分别担任重要职务：佐科维对手普拉博沃退休中将担任国防部长，慕托戈将军担任总统府幕僚长，卢虎特将军担任海洋与投资统筹部长，发鲁拉直将军担任宗教部长，三星上将特拉宛医生担任卫生部长，迪托将军担任内政部长。因此，印尼军方所采取的举措将深刻影响印尼海洋政策今后的趋向。
麻喏巴歇（满者伯夷）帝国遗址。图源：互联网
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结语
室利佛逝和麻喏巴歇海洋帝国的历史一直萦绕在印尼政治精英的脑海中，时常唤醒他们的海洋意识。标志着“群岛国家”身份意识萌芽的《朱安达宣言》的出台拉开了印尼争取自身海洋权益和捍卫领海主权的帷幕。在苏哈托掌权后，1966年国防版的“群岛观”进一步发展为1973年发展理念版的“群岛观”。“群岛观”的实质内涵“群岛原则”概念赋予了“群岛观”相应的外向维度，使得印尼政府与其他群岛国家一起，积极争取自身的海洋利益并抗争海洋大国对“海洋自由论”的霸道主张，最终获得国际社会的认可。在海洋和平利用的新世纪下，佐科维时期出台的“全球海洋支点”构想所蕴含的“印太”架构和理念不仅主导并推动了《东盟印太展望》的出台，以应对东南亚日益复杂的地缘政治环境和大国博弈的新局势，而且促使印尼海洋政策转向以海上互联互通为中心，以达到发展海洋经济和国内经济的目的。从“海洋的领土化”的“群岛观”到“领土的海洋化”的“全球海洋支点”构想的转变，不仅标志着印尼政治精英的海洋意识和海洋战略构想路径的变化，而且对其现代海洋政策的形成和演变产生了深刻的影响。这也是近年来印尼应对与周边国家海上冲突和争端时所采取的政策和举措的深层动因。