张蓓：脱欧后英国转向“印太”，会掀起多大波澜
作者：张蓓，中国国际问题研究院欧洲研究所助理研究员
来源：《世界知识》2021年第2期；世界知识
微信平台编辑：周悦
2020年12月30日，《英欧贸易与合作协议》正式生效，这也标志着脱欧过渡期结束，英国正式离开欧盟单一市场和关税同盟，彻底脱欧。与此同时，一种新冠病毒变种在英广泛传播，引发全球瞩目。内外交困之下，英国仍试图加大在印度洋—太平洋地区存在，宣布将派遣海军船只前往中国南海，凸显了脱欧之后英国外交的“印太”转向。
2020年11月30日，英国首相鲍里斯签署《英欧贸易与合作协议》。
“后脱欧时代”艰难开启
2020年12月，英国再次成为国际关注焦点。首先是新冠疫情。一种新冠病毒变种被发现在英广泛传播，使英国政府不得不再度执行严格管控措施。这一传染性提高了79%的新冠病毒变种也引发了全球警觉，包括欧盟成员国在内的不少国家纷纷采取紧急措施，暂停与英国的海陆空交通。在多国开始推行大规模疫苗接种计划、战胜疫情曙光浮现之际，英国出现的新冠病毒变种无疑为全球抗疫平添波折，而这也以残酷方式凸显英国在疫情大考中的较差表现。疫情也给英国带来了严重的经济和社会后果，据英国预算责任办公室统计，2020年英经济将萎缩11.3%，预计将成为七国集团中受损最大的国家。
其次是脱欧。圣诞节前夕，英国和欧盟谈判终于传来好消息，持续了九个月的英欧贸易谈判终于达成协议。然而如其朴实的名称——《英欧贸易与合作协议》所示，协议最大意义在于避免了英国“无协议脱欧”的最坏结局，与建立“富有雄心”的贸易关系相距甚远。协议仅对英欧货物贸易做出无关税、无配额的安排，就英国对欧的重要出口部门——服务业并无过多安排，在数据领域的保障也极为有限。从任何角度看，这都是一份“极简主义”的协议。这份协议也意味着，英欧关系未来发展方向已经确定：经济上，英国和欧盟将变成两个不同的市场，具有不一样的监管和法律空间。这势必对双方货物和服务贸易产生障碍，也将阻碍人员跨境流动。据英国预算责任办公室估计，这些障碍或许在未来15年内使英国国内生产总值（GDP）损失5.2%。
疫情的延宕、脱欧的代价均说明“后脱欧时代”英国的前景难言乐观。但结束了四年内耗，终于在一个极具分裂性、占据全部政治带宽的议题上“过关”，英国政策精英终于可以腾出手来，将开启脱欧进程来的口号、计划、目标落到实处，在国内经济领域“拉平地区差距”，在科学技术领域“成为科学超级大国”，在国内宪政关系上“维护坚如磐石的联合王国”。而在对外关系领域，最响亮的口号则是“全球英国”，其走向也最引人关注。英国主动将安全、外交与防务排除在英欧谈判之外，凸显了其利用脱欧大幅度改变本国外交定位的雄心。在国际形势加速演变、中美战略博弈加剧的背景下，英国作为欧盟外的欧洲大国、北约领军国家、西方联盟的忠实拥趸，仍保有丰富外交、安全、政治资源，其脱欧后的战略选择也值得关注。
转向“印太”态势明显
从近几年英国的举动来看，脱欧后英国一个明显战略调整即转向“印太”。近年来，“印太”成为受到多方热捧的地缘经济和地缘战略概念。这一概念“实体化”的趋势也十分明显，美国、日本、澳大利亚、印度等纷纷加以推动塑造。欧洲国家也逐步接受了这一概念，并认可其所代表区域为未来国际秩序诞生的重要舞台，认为应当尽早入局，抢得先机。其中动作较快的法国于2019年出台“印太”安全报告，2020年9月德国政府发布“印太”政策指导方针，此后荷兰也发布其“印太”战略。法德荷三国“印太”战略的出台显示欧盟正在积极酝酿欧洲“印太”统一立场。
尽管英国并没有发布正式的“印太”政策文件，但英国近年来的布局和动作丝毫不逊于其他欧洲国家。英国转向“印太”有充足的内部动力。脱欧已使英国在欧洲地区声誉、信誉、好感度受损，因而英国希望能以“秩序守卫者”“同盟贡献者”“公正调停者”“平等对话者”身份，在“印太”地区一展身手。英国的“印太”转向也与英国脱欧“舍近求远”的关键逻辑吻合，符合脱欧的“政治正确”。
2020年12月15日，印度外长苏杰生与到访的英国外交大臣多米尼克·拉布在印度首都新德里共同出席一场新闻发布会。
英国自认为在“印太”地区仍有“帝国遗产”可资利用。英国曾在印度洋—太平洋一带拥有广阔的殖民领地，去殖民运动后也保留了一些“遗产”，如战略位置极为重要的迪戈加西亚群岛等英属印度洋领地，地区内仍有多国将英女王视为国家元首，外交纽带深厚。英国参与了地区很多历史悠久的安全合作机制，如1941年成立的“五眼联盟”（由美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰五国情报机构组成），1971年达成的“五国联防”（包括英国、澳大利亚、新西兰、马来西亚和新加坡）。近两年来“印太”话题在英国智库界掀起热烈讨论，英国政府也有实际举措。即便英国短时间内不出台“印太”政策文件，其“印太”转向的取向也已经十分清晰：这将是一个贸易、外交、防务结合的综合性战略。
贸易为重点。值得注意的是，“全球英国”的原始内涵就包括在全球广泛缔结自由贸易协定，恢复英国“伟大的贸易国家”的地位。加强与“印太”的贸易无疑是其重要方向，是英国在脱欧后拓展贸易网络、弥补脱欧损失的关键。2020年10月英国与日本达成自贸协定，2020年12月与越南完成自贸协定谈判，与澳大利亚和新西兰的自贸协定谈判也在进行中。2020年6月，英国宣布将寻求加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），得到了部分成员支持。CPTPP被英国视作其贸易转向“印太”的重要抓手。虽然经济效益有限，英国希望借此打开“印太”服务贸易大门，并参与塑造地区经济规则。
外交领域更为积极。在英国的外交机构内部，已新设置了“印太司长”，很快将搭建班子。英国智库“政策交流”（Policy Exchange）更建议要在英国国安会内设置“印太委员会”，并设置“首相印太特使”职务。近一年来英国在地区频繁活动。2020年2月外交与发展大臣多米尼克·拉布访问澳大利亚、日本、新加坡和马来西亚，2020年9月访问韩国与越南，2020年12月访问印度。2021年1月首相约翰逊原计划访问印度，参加印度共和国日庆典，后因为疫情原因取消。英国也在积极争取成为东盟的官方对话伙伴。此外，英国还试图利用2021年担任七国集团轮值主席国的机会邀请澳大利亚、印度、韩国参加七国集团峰会，为其提出的“民主十国”倡议做准备。
军事领域更为活跃。英国加大了对中国南海干涉的力度，2016年英国战机飞越中国南海，2018年9月第一次派遣“海神之子”号船坞登陆舰侵入中国西沙群岛12海里领海范围内，2019年1月英美在南海举行首次联合军演，时任国防大臣威廉姆森更声称英国要在中国南海一带建新军事基地。2020年在英国公共财政受极大冲击的背景下，英国国防部仍获得165亿英镑的追加投资。这笔投资将主要用于支持英国在亚洲海域的行动。除了军事部署之外，英国近年来加紧与地区国家达成军事合作协议安排：2017年，与日本达成防务物流协定，与菲律宾达成防务合作谅解备忘录，与越南达成防务相关合作谅解备忘录；2018年，与新加坡达成防务合作谅解备忘录；2019年，与印度达成防务设备备忘录。
综合来看，英国的“印太”转向有两大特点。第一，相较于法国偏向防务安全与德国偏向开放市场和自由贸易，英国是“软硬兼施”，既追求商业利益，又要插手地区安全秩序。当下英国“印太”战略的双重性是对卡梅伦时代“重商主义”外交战略的重要修正。第二，英国已有明确的地区合作伙伴，即依靠加拿大、澳大利亚、新西兰、日本、印度等核心国家，并根据不同议题选择合作对象。
英国需要找到本国地位
宏愿已经许下，布局也已到位，英国“印太”转向能走多远却仍是一个关键问题。毋庸置疑，作为联合国安理会常任理事国和七国集团成员的英国仍有可观战略资源，能够在“印太”地区发挥一定影响力，但其天花板也十分明显。
疫情凸显英国的能力短板，脱欧则暴露了国际竞争下英国社会经济模式存在的结构性问题。脱欧进程虽已结束，脱欧背后的推动力——如经济发展不均衡等问题并未消失。社会经济发展的长期隐忧与苏格兰、北爱尔兰等历史宪政问题都将对英国执政者构成长期挑战。而若要展示转向“印太”的“认真态度”，英国就需要将本已有限的资源持续投入这一与本土相距遥远的地区，进而使其他方向的投入缩减。此外，英国对“印太”的设想和志向颇多，如为伦敦金融城找到新领域和新市场、在规则塑造上下先手棋等，但英国也要认识到自身能力资源有限的现实，其无法实现安全、经贸、国际合作等所有目标。
英国高估了自己在地区的受欢迎程度。英国当前的优先伙伴仍主要是英语圈国家，而以东盟为代表的地区力量对域外力量介入的态度则较为复杂。很多地区国家希望在中美博弈加剧的背景下维护“印太”的和平稳定。若英国介入只为搅局、拉偏架，注定不会得到广泛支持。2020年11月签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等区域经济贸易协定也将对地缘经济产生重要影响，成功的地区一体化合作势必将对域外国家介入形成门槛。
中美竞争是英国“印太”转向无法回避的问题。而如何在中美博弈中找到本国定位已成为脱欧后英国外交的难题。在这方面，过去一年来英国传递出诸多混乱信号。在涉及美国打压中国企业华为的议题上，英国屈服于美国的压力；英还在涉港议题上多次发表错误言论，干涉中国内政；疫情后英国保守党内的反华高潮也令中方警觉。然而，英国又多次表态其不愿在中美间“选边站队”。外交大臣拉布2020年9月在内部会议上表示英国要塑造格局，称“未来并非只由中美欧三家决定”。这一态度遭到美国批评，认为英国试图“率领一帮小国家搞针对两大国的不结盟运动”。这些混乱信号说明脱欧后“全球英国”口号虽宏大好听，却不能直接回答英国当前面临的重大战略问题。而在“印太”地区，若不能理顺本国在中美战略竞争中的定位，英国的“印太”转向也注定难以掀起大的波澜。
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