刘阿明：东盟对美国印太战略的认知与反应
作者：刘阿明，上海社会科学院国际问题研究所研究员
来源：《南洋问题研究》2020年第2期；一带一路百人论坛
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引子
自美国印太战略出台以来,东南亚的重要性被不断提及。虽然东南亚地区国家并不排斥大国的战略重视,但对美国印太战略的目标、手段、政策重心等普遍感到不安。出于对被边缘化和被分裂的深刻担忧,东盟选择以地区共识的方式发布《东盟印太展望》。这既是对大国战略举措的积极回应及对东盟中心性的主动捍卫,也清晰地表达了这一中小国家联合体对世界事务的共性认知,凸显了东盟与美国在印太地区愿景规划方面的内在差异。东盟的认知与反应,预示着美国印太战略在东南亚的推行将囿于种种局限而难以收到预期效果。
印度洋-太平洋是世界上最具活力的地区,也是未来数十年经济增长的中心。据估计,这一地区占全球人口的57.6%,按购买力平价计算占全球国内生产总值(GDP)的42.1%。对美国来说,印太地区的地缘政治与经济重要性不言而喻。印太地区力量对比的变化时刻牵动着美国战略界的神经。在过去10年中,美国防部、国务院的视野逐渐超越亚太范畴,转而突出印太概念,如何在如此重要又充满变数的印太地区确保美国利益成为近几届美国政府的战略要务。2017年11月,美国总统唐纳德·特朗普在越南参加亚太经合组织(APEC)工商领导人峰会时发表题为“自由与繁荣的印太愿景”演讲,次月出台的《美国国家安全战略》报告首次正式使用印太概念取代延用了几十年的亚太概念,明确将“印太地区”界定为“从印度西海岸一直延伸到美国西岸的地理区域,是世界上人口最密集和最具经济活力的地区”,并再次确认了“美国在一个自由与开放的印太地区的利益”。2018年后,特朗普政府逐渐将“印太愿景”政策化,“印太战略”频频出现在美国官方语境之中,并不断被加以细化和可操作化。2019年6月美国防部发布《印太战略报告》,系统阐述了美国对印太地区的战略规划、面临的挑战、期望达成的目标等关键战略要素,标志着“印太战略”(简称FOIP)作为一项美国国家战略,进入到实质性推进和提升阶段。
作为连接两大洋的地缘节点,东南亚处于这一活力区域的中心位置。印太地区内中小国家虽然无法以一己之力在世界经济与安全博弈中成为重要行为体,但半个多世纪以来,东盟成功地一步步将东南亚10国、逾6亿人口组织起来,凭借集体之力对印太地区的均势施加影响。随着美国加大对印太地区的战略关注,东盟意识到,如果想要继续在一个充满竞争和不确定性的战略环境中发挥中心性作用,就需要对美印太战略进行认真思考并加以回应。东盟的认知与反应不仅意味着印太地区国家在重要世界事务中相关性和主动性的凸显,同时也关涉到大国战略在印太地区实施的功败垂成。
为廓清美印太战略的发生、演变及其对东南亚地区的影响,本文将通过梳理东南亚国家就印太战略的战略意图、政策焦点和主要手段所表达的虽不乏矛盾却又具相当程度的共性认知,分析东盟作为中小国家联合体首次为因应大国战略而主动做出的集体式回应的深层意涵,进而对印太战略在东南亚地区实施的前景进行研判和评估。
一、东盟国家的共性认知:不安与期待
在美国的印太战略设计中,华盛顿赋予东南亚引人注目的战略重要性,意在重点拉拢和影响东盟国家。但是,东盟国家却有着自身的战略需求。总的来看,东南亚国家对美国印太战略普遍抱有不安与期待交织的复杂情绪。
从不安方面来看,首先,美国印太战略的意图是东盟国家最深切的顾虑。尽管美国官员多次表示,印太战略是一个全面、全方位的政策,目的是为了与有意愿、有能力的盟国、伙伴一起来捍卫一系列原则。然而,在一些东南亚国家看来,美国印太战略是在中美关系不断恶化的背景下提出的,是美国面对印太地区力量平衡日益向中国偏移而采取的应对方式。就此而言,美国印太战略最明显的意图就是防止中国使用不断增强的力量改变现状。
印太战略提出后,美政府高层多次负面评价中美关系,突出竞争淡化合作。美国务卿迈克·蓬佩奥(Michael R. Pompeo)声称:“几十年来,我们容纳和鼓励了中国的崛起,即使这种崛起是以美国价值观、西方民主、安全以及良好的共识为代价。”美东亚和太平洋事务助理国务卿史达伟(David R. Stilwell)断言,“过去的美国政策加强了中国的力量。美国发挥了维持一个自由和开放的国际秩序,包括国际贸易的海上通道的总体作用,……(以此)美国为中国提供了一个和平稳定且得以发展的外部环境。”美国有学者称,印太战略是美国认定过往对华接触战略失败、却未至实行全面遏制战略的过渡之策,是特朗普政府采取的一个新的战略起点。因此,许多东盟国家担心,如果美国印太战略的主要政策目标在于遏制中国,则将不可避免引发北京反制,印太地区国家不得不被迫在中美之间选边站队,从而缩小东盟的战略选择范围,减损其利益和效能的最大化。新加坡总理李显龙的表态,典型地反映了东盟国家的顾虑。“我们非常不希望被迫选边,但现在情况可能发展到东盟不得不选择一方或另一方,我希望这种情况不会太快到来。”
其次,美国印太战略聚焦安全领域的特点也令东南亚国家担忧。在2017年印太概念初次呈现时,特朗普政府曾将它形容为一个基于友谊和商业纽带的所有印太国家与美国合作的新的伙伴关系。2但是,印太战略的形成过程却充满了火药味。同年12月,《美国国家安全战略》报告将印太放在其地区战略的首位加以论述,称“地缘政治竞争正在印太地区展开”,“中国快速的军事现代化是为了阻止美国进入该地区”。32018年美国防部公布的《美国国防战略》报告更是完全将印太地区放置在国家防务与安全视野下进行规划,称“中国继续追求军事现代化,以便在短期内取得在印太地区的霸权”,美国的国防任务之一就是以“扩展同盟和伙伴关系为主要战略手段”,达到“维持印太地区的力量对比优势”的目的。《印太战略报告》进一步重点强调印太的安全意义,称中俄不断寻求拓展利益和扩大影响,美军的实力优势正在减小。因之,五角大楼认定“印太”是其“优先战区”,并一再隐晦地主张对抗中国。在实践上,“四方安全对话”(Quadrilateral Security Dialogue,简称“四方对话”),即美国、日本、澳大利亚和印度外交与安全官员的定期会晤机制,被视为四国就各自的印太愿景进行磋商的重要场合。这一机制最早出现于乔治·W. 布什政府时期,后因澳大利亚的顾虑而销声匿迹,如今却突然现身并如影随形般成为美国印太战略的重要组成部分。这是“一种松散的地缘战略联盟,各国关注中国对其利益的潜在挑战,但同时却不以有强制力的同盟机制来刺激中国”。
再次,美国印太战略中经济组成部分仍然是最薄弱环节。美国印太战略并非没有经济方面的考量,但关于经济领域的侧重点却与东南亚国家的冀望大不相同。特朗普政府期望美国的伙伴真诚地遵循美国所倡导的规则,以平等的方式开放彼此市场。国务卿蓬佩奥称印太地区在经济上应该致力于“公平和对等的贸易、开放的投资环境、国家间透明的协议以及为促进地区关系加强相互联系,……(并)制定更好和更高标准的双边贸易协定。”可见,符合美国标准的贸易关系将在印太战略的标签下得到推进,而签署双边贸易协定将是未来美国与东南亚国家发展贸易关系的重点。2018年6月,美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lightthizer)指出,菲律宾由于其“良好的位置”和“有着大量的优势”,“将会是第一个协定”国家。但是,在东南亚国家看来,这种仅仅关注双边自由贸易协定的做法不利于加强印太地区内的合作。如果没有区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)和跨太平洋伙伴关系协定(TPP)这样的纽带型经济合作机制,“印太”顶多停留在口头上而已。此外,相较中国与东盟快速和广泛发展的经济联系,美国与东南亚的经济关系虽基础牢固却呈饱和缓慢增长之疲态。中美贸易关系的恶化使东南亚地区国家担心其经济会受到影响,(美国)政府的印太地区贸易主张反过来也减弱了东南亚国家与美国签订自由贸易协定的渴望。
最后,对印太战略的基本认知令东南亚国家产生了对自身所钟爱的价值理念的更深切担忧,即担心东盟的中心性受到损害。在后冷战时代构建亚太地区经济与安全合作的努力中,东盟一直在各种多边机制的演变中发挥着中心作用。比起亚太,印太是一个更加广泛的地理概念。虽然,美国官员不断强调东南亚处于印太战略的“中心”“核心”,但是东盟担心美国印太战略将使东盟在塑造地区架构中的作用被边缘化。
作为美国印太战略可操作性政策安排,“四方对话”至少在3个方面损害了东盟的中心性:一是理念上,“四方对话”强调“世界上四个最大的民主国家”之间的对话。正如美南亚及中亚事务代理助理国务卿艾莉丝·韦尔斯(Alice Wells)所称,“四方对话”是一个美国将有着共同价值观的国家集合在一起,在全球体系中加强这些价值观的做法。这显然不符合东南亚地区政治体制多样性的现实,也因此构成了对东盟团结性、整体性的外交压力,不但损害东盟传统上以团结一致应对大国的方式,而且有悖于东盟以共识为基础的决策文化。二是价值取向上,在东盟看来,“四方对话”的目标设定和演变趋势还相当不确定,如果为应对特定威胁或“迫在眉睫的安全挑战”,则很容易形成排他性的成员身份取向,不符合东盟包容、开放、透明的地区合作理念,也容易引发国家间冲突对抗。东盟国家“希望其最终结果是成为一个包容、开放的地区架构,所有的国家都能和平、建设性地相互接触,而不是形成竞争性集团或迫使国家做出非此即彼的选择。”三是机制安排上,四国官员之间的定期磋商形成了新的讨论印太地区安全与外交事务的机制化平台。2019年9月,四国间首次部长级会议召开,被称为“地区外交接触的新里程碑”。考虑到四国强大的军事实力,以及美国一惯认为东盟主导的地区机制缺乏效率,不只一次批评“东盟地区论坛”(ARF)为“清谈会”,“四方对话”将会在安全领域产生更大影响,其进一步机制化甚至有可能削弱东盟在地区架构中的主导性地位。
可见,东南亚国家对美国印太战略的战略意图、政策焦点、手段侧重,尤其是东盟中心性将因此受到的侵蚀都存在不安和担忧。有鉴于此,2018年8月东盟外长会议发布《联合公报》,再次特意表达了大国地区战略与东盟中心性之间的关系:“我们讨论了区域外伙伴提出的旨在加深地区接触的新的提议,如印太战略、一带一路……等理念和战略。我们同意在东盟中心性的基础上探索互惠合作、建立这些倡议的有机联系……我们强调需要加强一种以东盟为中心的、开放、透明、包容和以规则为基础的地区框架。”18尽管如此,作为中小国家的联合体,东盟惯于采用“大国平衡”或“两面下注”战略,以期在大国林立的印太地区和世界上保持独立性,获取尽可能多的好处。印太战略的出台使东盟意识到,美国等区域外大国对地区事务的关注和更加积极的参与已成定局。在这个意义上,印太战略又与东盟国家传统上“平衡大国”影响力的希望相一致。对此,东盟国家做出了相对积极的评价。
第一,对美国对该区域的重视表示欢迎。
东盟一向欢迎、甚至期待美国对地区事务的参与,反过来,美政府官员也利用各种与东盟国家对话的机会强调东南亚对美国的重要性。2018年6月,时任美国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)强调美国一定会驻守印太,这是美国最重要的活动区域。他将印太战略视为美国国家安全战略的重要部分,并称美国将继续支持并加强东盟在地区安全结构中的中心性。国务卿蓬佩奥也在多个场合重申,“东盟位于印太地区的中心”,“在美国正在提出的印太愿景中发挥着一种核心作用”,与东盟合作以及确保东盟在印太战略中的中心性至关重要。这从一个侧面表明,印太战略的出台是特朗普政府力图提升东南亚地区战略价值的重要举措,随着该战略的推进,美国从政治、安全、经贸等方面强化了与东南亚国家的合作。对于美国高层官员重视东南亚的表态,东南亚地区国家做出了积极回应。马来西亚期望美国印太战略在确保海上安全方面有所作为,能够消除对抗与紧张,确保航行自由。柬埔寨有学者也表示,“只要美国印太战略服务于共同的地区经济利益,柬埔寨将乐于成为其中一员。”
第二,期待美国印太战略能够带来更多域外国家与东盟的合作。
比照东盟之前一直坚持的亚太理念,印太概念迅速得到东南亚国家认可的主要原因在于,东南亚国家期望地域概念的扩大能够带来更多国家积极参与地区事务。从积极方面来看,美国印太战略或许能够促使美国增加对地区发展的资金投入,以及进一步密切东南亚国家与日本、印度和澳大利亚等国的合作,从而获得更多建设基金和提升能力建设水平。2019年11月,在第三十五届东盟峰会上美国宣布启动“蓝点网络”计划。该计划由美国海外私人投资公司(OPIC)、澳大利亚外交与贸易部(DFAT)以及日本国际协力银行(JBIC)三方共同发起。东南亚国家也欢迎日本提出的《日本-湄公河互联互通倡议》,冀望该倡议将湄公河次区域与美国印太战略在战略上和经济上联系起来。“亚非增长走廊”(Asia-Africa Growth Corridor)的提议也被期许能够补充和支持现有的《东盟互联互通总体规划2025》。23印度和澳大利亚提出的地区联接和发展倡议,也受到东南亚国家的欢迎,双方分别确立“共享的价值,共同的命运”以及“促进地区安全与繁荣”的主题共识。“这些具有里程碑意义的事件,重申了深化东盟-印度战略伙伴关系和东盟-澳大利亚战略伙伴关系的共同承诺。”
基于不安与期待交织的矛盾态度,东南亚国家对该战略普遍采取了谨慎观望而非积极参与的策略反应。2019年11月东盟峰会及东亚合作领导人系列会议期间,美国发布该战略执行情况的进展报告《一个自由开放的印度-太平洋地区:推进共同愿景》,介绍特朗普执政以来美国在该地区外交、经济、安全等方面的倡议,向东盟各国推销印太战略,东盟各国反应冷淡。越南就是最典型的例证。近年来,美越关系发展迅速,特朗普政府正在寻求与越南建立“战略伙伴关系”。越南也在不断加深与日本、澳大利亚和印度的安全与防务联系,有舆论甚至大胆设想“四方对话”可能由于越南的加入而变为“五国安全对话”。为了争取越南对美国印太战略的支持,2019年11月美国防部长马克·埃斯珀(Mark Esper)在首次越南之行中,公开批评中国的南海行为。作为回应,越南官员却把这次访问的意义局限于加强双边关系方面,避免正面附和美国印太战略。诚如新加坡总理李显龙在2019年香格里拉对话上的主旨演讲所言,任何包容并且加深地区整合的“印太合作”建议都值得欢迎,但这不应该损害东盟的地区安排或“制造相互竞争的集团、加深分裂或强迫国家选边站”。
二、东盟的集体反应:推出印太展望
为了使美国印太战略的发展更大程度上符合东盟的预期,同时稀释对印太战略的不安与担忧,东盟采取了一种更加主动、团结的方式加以回应。在2018年4月新加坡东盟峰会上,印尼提议建立一个避免遏制基调的印太合作理念,得到了东盟国家的积极回应和支持。8月东盟外长会议发布《联合公报》称:“我们注意到印尼提出了印太构想,并期待进一步讨论。这一构想包括一些关键性原则,如东盟中心性、开放、透明、包容和以规则为基础的方式,同时有利于相互信任、相互尊重和互惠互利。”11月东亚峰会上,这一构想被界定为旨在强调以“柔软方式”加强所有东亚峰会伙伴国和印度洋周边其他伙伴的合作。印尼总统佐科·维多多明确这一理念包括5个方面:开放、包容、透明、尊重国际法和东盟的中心性,并进一步敦促东盟就此达成一致。经过近一年的谈判和协商,2019年6月第三十四届东盟峰会正式通过了《东盟印太展望》(ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,以下简称AOIP或《展望》),它既是东盟对美国印太战略的回应,也代表着东盟自身对于“印太”这一日益重要的战略经济与政治区域的愿景和规划。细观之,《展望》蕴涵着以下特点:
第一,以加强东盟的中心地位为最高利益诉求。
印太不只是一个地理或领土意义上的概念,更是紧密结合在一起的相互关联的区域,其中,东盟应发挥中心性作用。长期以来,东盟将其中心性视为最宝贵的组织资产。无论是东亚峰会还是东盟外长扩大会议,都是以东盟为核心、延展至大国的地区合作机制,其综合性和持续性代表着东盟主导的地区一体化及其实践机制的重大发展成就。虽然美国、日本和印度等印太地区大国经常表达对东盟中心性的支持,但由相对弱小国家组成的东盟却意识到,在具体政策实践中,大国更多是在符合自己利益时才会尊重东盟的中心地位。从本质上而言,这种中心性在很多时候是被大国所利用,成为促进其利益的“时不时有用的工具”。
印太战略的实质是要确立美国在“印太”关系网络与地区架构中的主体地位,以及美国在地区事务中的领导作用,而作为实现此目的的最主要手段,“四方对话”的作用不断得以强化和机制化,因而再次对东盟在促进地区和平、安全与繁荣过程中所发挥的中心作用提出了挑战。针对印太战略给东盟带来的挑战大于机遇,以及东盟中心性边际效益将随该战略的推进而递减的现实,《展望》开宗明义地指出,东盟的利益是领导塑造这一地区的经济与安全架构,并确保这些架构能够为东南亚人民以及更广泛的亚太和印度洋地区带来持久的和平、安全、稳定和繁荣。《展望》提出了突出东盟中心作用的具体举措:以东盟主导的地区机制,如东亚峰会、东盟+1机制、东盟地区论坛、防长扩大会议,作为对话与实施印太合作的平台;在亚太和印度洋地区,在特定的共同利益方面完善相关的行动倡议,寻求发展与其他地区和次地区机制的合作。可见,在加强印太地区合作方面,东盟的中心性是基础性原则。
第二,强调包容与开放是印太国家间合作的根本性原则。
建立一个对话合作而非竞争的印太地区是《展望》的主要目标,“开放”与“多边”是实现这一目标的关键手段。其中有两层意涵:一是包容中美。在中美竞争加剧的地区环境中,尽管东盟成员国与中国或美国的经济与安全联系的密切程度不尽相同,但它们都有着不愿“选边站”的相同战略诉求。为此,东盟拒绝将任何印太理念放在地缘政治竞争的框架内。面对“四方对话”的恢复,《展望》倡议国印尼外长称,印太概念不应被用于遏制战略。印尼总统佐科重申,印太愿景一定要包括中国,东盟与中国除了合作没有其他选择。印尼政府邀请中国在印太理念下与东盟进行更加密切的合作,如共同开展海洋安全合作和海上搜救行动。《展望》强调地区包容性,意图通过提出一种包容、合作的印太主张,帮助东盟成员国在逐渐展开的大国竞争中摆脱不得已进行“正式选边”的困境。
二是对更多区域外大国开放。作为东盟发布的首份印太地区秩序倡议,《展望》旨在“发挥东盟的集体领导作用,形成和塑造更密切的印太合作”,标志着东盟作为一支重要的区域力量正式接受了“印太”这一新的地缘概念。由“亚太”向“印太”的转变驱动更多的区域外国家成为影响地区环境的行为体,《展望》重审了东盟的基本原则及其所追求的开放与包容的地区秩序,期待印度洋和太平洋国家之间日益加深的融合和相互联结要求,将带来更多的投资和建立互联互通基础设施的努力,包括物质性的、机制性的和人员间的。《展望》特别强调了印度的作用,指出在诸多方面印度可以与东盟在印太地区共同工作,如重点加强海洋合作和互联互通,以及提升次区域框架间的潜在合作。
第三,以东盟需求为焦点关注地区发展。
中美贸易关系的恶化已经对东南亚地区经济产生了负面影响,使那些与两国都有着密切经济联系的东南亚国家越发不安,一些国家将美国与中国的贸易战视为“开启了新经济冷战的阶段”,另有国家甚至担忧贸易战正发展成一种多方面的摩擦,足以影响地区的安全与稳定。因此,《展望》特别强调印太地区的发展与世界发展的密切相关性。面对美国印太战略的经济力度不足或以狭隘的地缘政治竞争透镜来认知地区经济合作,《展望》更加强调经济合作应基于经济互利而非价值观,因为价值观将由于不同的政治制度而各异。对于大部分东南亚国家来说,近年来最为重视的是发展地区连通性和基础设施建设。《展望》强调印太地区联结应以第六届东亚峰会关于东盟互联互通的宣言为指导,补充和支持《东盟互联互通总体规划2025》,实现无缝和全面对接,整合地区,提升竞争力、包容性和更大的共同体认同感。显然,东南亚国家希望,无论是中国的“一带一路”倡议、日本提出的“高质量基础设施伙伴关系”计划,还是美国主导的“蓝点网络”,在地区进行项目建设时,都需要努力融入和对接东盟现存的行动计划。
第四,强调以一种更加包容和更具针对性的方式解决海洋问题。
海洋是连接印太各国的重要通途。印太地区的海洋问题分为两类:一是可能引发公开冲突的海洋争端;二是海洋资源和海洋环境的无序开发。其中的相关议题涉及区域内外几乎所有国家。《展望》强调海洋合作应以《1982年联合国海洋法公约》为原则,加强争端的和平解决,提升海洋安全、航行和飞越自由,应对跨国犯罪,可持续地管理海洋资源,合作应对海洋污染,开展海洋科技协作和技术合作。其包容性意味着更多的地区行为伙伴将出现在东南亚海洋合作中。2018年10月、2019年9月中国和美国先后与东盟进行了首次海上军事演习;印度也被东盟纳入更大范围的海洋合作之中。未来在东南亚水域可能看到更多的海洋联合行动。其针对性表现在,东盟成员国将开发新的海洋安全伙伴关系或合作机制,或通过支持现有的伙伴关系,来保持特定水域的稳定。例如,新加坡所关注的伙伴关系专注于能够控制关键海上通道进出的海洋“枢纽点”,如马六甲海峡;或局限于特定的区域内,如东印度洋海岸区域。此类旨在加强针对特定议题的小多边形式的合作,在确保东盟主导身份的同时,使得“安全互联互通”将成为加强东盟一体化建设的新方向。
传统上,对大国地区战略的出台与实施,东盟以推出正式文件作出反应的做法并不常见。《展望》的发布强调了该组织在地区事务中的中心性,展现出应对外部刺激时保持团结和达成共识的能力,实现了东盟的主要目的:
其一,突出东盟天然利益攸关方身份。《展望》的标题显示东盟完全接受了印太这一本体论现实,换言之,印太概念已经内化为东盟战略文化的一部分。进入21世纪以来,澳大利亚、法国、印度和日本先后表达了各自对于印太地区的愿景和战略。一些东南亚国家意识到,印太地区已经成为大国普遍关注的重要战略区域,如果东盟不想在新的地缘政治博弈中被边缘化或被分裂,就需要做出集体性回应。《展望》公开阐释了东盟对于印太地区的看法,表达了对地区事务及其处理原则和发展方向的自我思考,发出了规划这一地区未来的强音,加强了东盟在一个更广大的地缘政治与经济区域内的相关性,并以积极且一致的外交立场增强了东盟的存在感和全球地位,从而突出了东盟作为印太地区内的主要力量和世界舞台上的重要行为体的角色。
其二,以实际行动践行“东盟方式”。《展望》体现了东盟倡导的交往方式,即强调不使用武力与和平争端解决、注重高度协商一致、偏好非正式方式和区域自治。虽然《展望》也倡导航行和飞越“自由”,但却避免使用“自由与开放”这样的语言,体现出《展望》与美国印太战略的差异性,标志着东盟在以美国印太战略为指导的“四方对话”框架和日益强大的中国之外,开辟了“东盟自治之路”。《展望》着重强调东盟惯常的协商一致的外交方式,意在体现各国团结的力量,凸显基于东方(儒家)文化的“东盟方式”特点——强调共识的重要性、避免对抗、提倡个体遵从集体,这些理念不同于美国印太战略所强调的“自由、民主、提倡制衡、鼓励竞争”等西方理念。可以说,《展望》在很大程度上是东盟处理其内部事务方式的延伸,这种内化性根植于东方文化而非西方思维。
其三,强调在地区合作中的东盟优先性。东盟认识到,要想最大程度地确保其中心性,不仅需要重视组织内国家的团结,也需要加强与对话伙伴国的合作,促进地区内所有力量支持东盟所设定的优先发展目标。在东盟看来,无论区域内外、无论安全还是发展议题,唯有强调伙伴关系的重要性以及协调与其他国际组织的立场,才能加强东盟共同体建设事业,给予现有的东盟领导的多边机制以新的驱动力量。因此,《展望》坚称东盟是自己命运的主人,但也不抵触与域外伙伴一起工作,前提是一定要将东盟的利益和目标置于优先位置。
面对印太地区不确定的未来,《展望》展现了东盟的“印太”战略立场,将“东盟的共同体建构和中心性”置于首要位置,延续了东盟一贯的战略文化范式。同时,值得注意的是,《展望》也是成员国之间差异明显、很难在细节上以共同立场做出反应的产物。止步于“愿景”或“展望”,本身就表明东盟内部仅能进行有限的一致反应。《展望》并不是一项战略,更不是具体的政策和方案,而仅仅是一种看法、一个设想,希望印太地区的未来能够印证东盟所坚守的原则、有利于东盟设定的发展方向。尽管如此,作为对美国印太战略的回应、特别是东盟团结性、中心性和相关性的集中体现,《展望》的目的在于参与塑造演进中的印太地区战略环境,故而势必对美印太战略在东南亚地区的实施效果产生现实或潜在的影响。
三、印太战略在东南亚地区的实施前景
虽然对美国印太战略的回应略显乏力,但凭借雄踞印太两洋之间的便利地理位置、快速增长的经济和防务力量、年轻化的人口结构和稳定的国内政治环境等优势,东盟仍然对美国印太战略在印太地区的实施前景发挥着重要影响。东盟的认知与反应预示着美印太战略在东南亚的施行远非一帆风顺。
第一,美国印太战略损害东盟所珍视的外交方式。
在战略思维上,东南亚国家怀疑美国推行印太战略的目的就是要透过中美战略竞争的视角来规划它们的作用,而无视它们自身渴望加强经济与外交联系以获取更多机会的诉求。没有任何迹象表明东南亚国家会遵从美国这种强调大国竞争的国家战略安排。一方面,相对于美国,中国在东南亚地区拥有地理距离、经济手段和政策持续性上的结构性优势。中国是东南亚许多国家最大的贸易伙伴、主要投资者、援助提供者、基础设施建设伙伴和游客来源地;中国也在努力发展和加深与这个地区的安全关系,包括军品贸易、人员交流、联合演习以及其他安全互动。另一方面,“大国平衡”或“两面下注”在不同程度上仍是东盟成员国共同的对外政策手段,且东盟完全有信心保持自身的战略独立性和选择权。“我们不需要(在中国和美国之间)‘选择’。我们的战略位置和快速增长的地区市场就是蛋糕,……世界上最快速的经济增长地区在东亚,市场在东亚,人口在东亚,我们不需要在乎美国或中国怎么说——一切取决于我们自己。”在东盟主体性日渐彰显的背景下,如果美国印太战略将对抗中国而不是支持印太地区的发展置于其战略目标的首位,那么,其在东南亚的实施必将面临困境。
在安全领域,美国印太战略的实施可能恶化地区安全环境。在印太战略框架下,美国单独或联合其他国家在南海争议海域进行航行和飞越行动的次数大大增加。2019年11月,美国防部长埃斯珀称,美国“在过去一年左右时间里进行的航行自由行动比过去20多年的总和还要多。”美国与东南亚国家双边军事演习也不断加入其他印太地区国家,日本、澳大利亚、印度的“存在感”均有所增强。东南亚国家对美国在南海海域军事行动激增感到不安。一些国家担心,这些行动将加剧地区紧张局势甚至导致争端恶化和局部冲突,而任何形式的南海冲突都是东南亚国家不愿看到的,因为无论孰胜孰负,都将让它们的家园变成战场。囿于对大国竞争激化的恐惧,马来西亚甚至提出了新的“马哈蒂尔主义”,主张外国战舰不要在南海“驻留”。同样,尽管2019年5月美日印菲在南海海域实施了四边行动,却收获很少,其重要原因就是菲律宾采取了更为谨慎的南海政策。2019年9月2日至7日,美国和东盟10国举行了首次海上联合军演,演习地点靠近越南最南端的金瓯省(Ca Mau)海岸,因时间上的巧合被怀疑是为了支持正与中国陷入争端的越南。然而,东盟极力否认了这种相关性,强调已与中国举行过同类型演习。美国在南海的军事行动是为了体现《印太战略报告》中所承诺的“确保自由和开放的海洋通道”，目的是保障美国能够凭借超强的海上力量,不受约束地使用海洋资源和海上通道。但很多东南亚沿海国家并不认可美国主导的海洋安全秩序,更不赞同美国借维护规则之名行强权政治之实。在实践中,海洋封闭才是它们普遍采行的准则,即希望对他国在本国享有主权和主权权益的空间内的活动进行一定程度的限制,以保障自身的资源利益和国家安全。
在经济领域,美国印太战略忽视地区发展需求。缺乏强大而务实的经济支柱一直是美国印太战略在东南亚无法收到积极回应和支持的重要原因。东南亚是投资的热土,东南亚地区国家渴望吸引国际资本来进行大规模长时间的基础设施建设。在东南亚地区内,只有几个国家有能力在资金上和技术上进行一站式项目建设。而无论是在道路、港口还是电信领域,中国正积极在东南亚地区内投资,并快速接触欠发达东南亚地区国家,获得了东南亚国家的赞誉。相反,美国却迫不急待地希望东南亚国家放弃中国选项。美国务院声称:“特朗普政府为亚洲地区国家提供了接受中国‘一带一路’倡议大规模投资之外的另一种选择,虽然目前美国的计划无法与中国所提供的规模相提并论,但代表了对抗中国日益上升的地区经济影响的经济战略的开始……(美国的)选择对于它们的经济和美国的经济来说都是更加健康的。”但是,美国印太战略框架下的资金投入被认为规模太小,“1.13亿美元的投资基金明显连印太地区所需建设资金的表面都无法满足。”作为对印太地区基础设施建设的支持,“蓝点网络”计划虽然特意选择了在东盟峰会期间启动,但由于“自身没有贷款功能而只是私人资本的汇集”,地区国家对于捐助国提供的资金水平和数量仍然缺乏信心。在没有其他方案能够满足东南亚国家资金需求的情况下,单纯诟病“一带一路”倡议或强迫东南亚国家做出非此即彼的选择显然缺乏足够的说服力。更重要的是,无法提出积极的国际贸易主张,成为印太战略在“促进繁荣”方面的败笔。特朗普政府对东盟倡导的经济一体化兴趣索然,将美国排除在与东盟达成一个有效的自由贸易协定的政策方向之外。鉴于中国正在印太地区寻求达成RCEP,美国退出TPP不但阉割了印太战略完成目标所必需的经济组成部分,损害了印太概念的战略价值和美国的可信度,也反向加强了中国在印太地区的影响力。
第二,印太战略凸显美国战略偏好,导致地区分裂。
印太地区的一个显著特征是其丰富的多样性。从发展角度来看,高度发达、快速发展、极端欠发达的经济体都包含其中;在地缘特点上,内陆国家和海洋国家并存;而各国在政治体制、国家间关系形式上也是多种多样,差异远大于共性。应对这种多样性一向不是美国所擅长,美国印太战略暴露了一直遭到东南亚国家批评的美国地区战略的若干弊端。一是战略侧重点偏颇。美国长期在东南亚地区奉行一种重海轻陆的“二分化”原则。从地理位置上看,海上东南亚国家对于控制关键海峡、掌控海上通道具有战略意义,关系到“四方对话”合作中海空军基地的使用,因而在美国印太战略实施中更加重要。同时,仅只关注或接触战略上重要的海上东南亚国家,更契合美国战略目的,在战略执行上也更加容易、便捷。这种偏好单边主义和松散的小多边联合的行为被视为分化了东盟国家、减损了东盟主导的地区机制的重要性,无法在区域内促进全面协作。
二是以意识形态划线。东盟以共识为基础的决策文化和包容性原则均表明,以任何标准分裂地区的划线行为都会遭到东盟的明确反对。美国印太战略理念将重点放在描绘“自由和民主”的意识形态价值,它所强调的“思维相似国家的联合”印证了很多东南亚国家的担忧,即美国印太战略会把东南亚地区分裂成对立的集团,损害东盟在应对大国竞争时所珍爱的团结一致性。“四方对话”的名称及其政策表述偏离了东盟中心理念,对很多东南亚国家来说是不友好的,也不会在地区得到应和。此外,强调“四方对话”是印太地区架构的核心,也使印太地区国家担心美国印太战略不能适应既有的地区安全结构而意图寻求根本上的改变,或使得美国印太战略成为一个排他性的安排。而东盟的《展望》则表明,更希望尽可能多地吸引其他关键伙伴参与,以支持现有的地区安全结构,而不是设立新的合作机制;伙伴关系的演变应以增强应对21世纪地区新威胁的能力为目的,包括自然灾害、恐怖主义等非传统安全威胁。
第三,印太战略给予东南亚的战略关注度不足。
战略目标的实现需要足够的战略资源投入。东南亚地区国家欢迎印太战略作为一个更加广阔的框架和地区接触,同时也担心它只不过是一种雄心和抱负,即设定了一系列令人心动的目标,却没有具体政策实施计划,更不用说资源投入和预算了。纵观近10年来美国的国家战略报告,印太地区已经成为对美国未来利益日益重要的地区。但是,在实际战略行为上,美国在大中东地区深陷无休止的战争之中;在贸易或其他全球事务中,“美国优先”言辞的盛行让人怀疑美国的国际承诺和责任。美国对外政策也常常在新总统上任后出现偏离和转向。美国印太战略虽然建立在奥巴马政府“亚太再平衡”战略所取得的成就之上,并包含着更大的雄心,但事实上,比之东南亚,至少在特朗普政府前期东北亚地区吸引了美国政府更多的精力和资源。自2017年起美国就没有现任总统出席过东亚峰会,2018年特朗普总统对亚洲的唯一一次访问是参加6月在新加坡举行的“特金会”,顺带会晤了唯一的东南亚地区领导人暨东道国领导人。美国总统缺席了2018年至2019年所有的东盟主导下的地区会议,2019年仅派遣国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩(Robert O’Brien)代表美国总统参加第十四届东亚峰会。东南亚国家对此舆论哗然,抱怨美国成为第一个降低代表级别的国家。在东盟国家看来,凡此种种均是东南亚在美国对外政策中重要性下降而非上升的具体表现,该地区在美国印太战略中的地位并不稳固。东南亚国家无法相信美国是“一个值得依赖的伙伴”,美国政府完全不能说服这些国家,美国对东南亚地区的承诺是严肃认真的。
无论中国还是美国,抑或日本和印度,东盟愿意欢迎任何一个大国对东南亚地区的重视,却不会毫无保留地支持或反对任何一方。如果一个大国所推进的战略取得压倒性成效,导致其在东南亚地区的影响力无节制地扩大,那么东盟将会在力所能及的范围内,通过加强与其他域外国家的联系来制衡其影响。美国印太战略使东盟意识到,日益加剧的大国竞争图景在地区框架内会迫使东盟选边站,外部对东南亚的竞争性干涉将使得东南亚地区“回到过去”,再次成为冷战时期那种大国博弈的竞技场。为了避免这种局面再现,东盟应该接受而不是回避印太地区因大国战略介入而产生的复杂性和不确定性,东盟也许能够因此获得更多选择、更大的政策操作空间,以及中小国家所关注的更多自主性和相关性。毕竟,如果大国竞争加剧,东盟作为“缓冲区”“掮客”“桥梁”和互信与共识的践行者的身份作用,将比之前任何时候都更加需要。
结 语
东盟对美国印太战略的认知充满着复杂的情绪,这既是中小国家传统的外交原则与利益考量使然,也标志着东盟作为日益重要的地区组织在面对大国战略调整时维护地区利益的主动尝试。对此,美国已明确宣布,“我们期待《展望》所包含的原则,即包容、开放、一个以法治、良治和对国际法的尊重为基础的地区,与美国提出的‘自由与开放’的印太愿景,以及我们的盟友、伙伴和朋友的地区方式相融合”,显示出《展望》与美国印太战略在原则上有着契合的可能。虽然预测美国印太战略的整体成败为时尚早,但可以肯定的是,如果它仅仅服务于大国竞争的狭隘目标,而无法真正认识、尊重东盟的价值和作用,且对东盟中心性的表达仅仅停留在外交辞令上,那么它将无法获得东盟的认同与支持,也很难在地区内得到有效实施。印太概念的复兴给东盟提供了机遇和挑战,东盟因而面临更加艰难但无法回避的战略选择。它如何驾驭这个地区的政治、经济及安全发展方向,不仅事关印太地区的发展前景,也将决定未来组织的效用和合理性。在外部大国的战略刺激下,东盟迈出了建构印太理念的第一步。在可预见的将来,更多有关印太的讨论会在东盟主导的地区多边机制平台上发生,东盟将继续在主动发挥作用与被动因应变化之间谋求中心角色。正如《东南亚友好合作条约》维系了区域内外国家关系和平与稳定长达半个多世纪之久那样,东盟的印太规划如果能够在一个变化的时代发挥同样的作用,以开放、包容、合作为原则,摒弃对抗、制衡和排他的陈旧思维,对正在演进中的地区秩序和国家间关系建构发挥积极作用,那么,地区和平与繁荣的未来依然可期。
作为与东南亚地区命运相连、利益相关的毗邻大国,中国必然在东盟筹谋应对印太战略的过程中成为关键性考量之一。凭借优越的地缘位置、强大的资金和技术优势,以及与东盟长期的友好关系,中国一直为地区和平与发展提供着重要机遇。中方在地区合作中始终秉持开放和建设性态度,《展望》中很多原则和理念与中方的想法是一致的。2020年对中国与东盟关系发展具有特殊意涵。在抗击COVID-19疫情的过程中,中国与东盟国家始终并肩站在一起,团结一致应对共同威胁。无论是早期东盟国家对中国的支持与理解,还是后期中国对同样遭受疫情袭击的东盟各国的无私援助,无不彰显并预示着中国-东盟关系稳定、坚固与充满希望。东盟对中国外交将具有更加重要的意义,中国也理应为进一步发展与东盟关系做好做足准备。
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