作者：中共中央党校（国家行政学院） “一带一路”课题组 课题组成员：赵磊、惠春琳、曲鹏飞
编者按
在“一带一路”框架下，境外经贸合作区成为中国企业国际化布局的组织平台。以境外园区为载体，把支持对外投资和促进国内装备、服务、技术和标准“走出去”有机结合起来，以投资带动贸易发展、产业发展，推动区域协调发展，成为推动我国企业“走出去”的重要抓手。对此，中共中央党校（国家行政学院）“一带一路”课题组先后实地调研了柬埔寨西哈努克港经济特区、埃塞俄比亚东方工业园和华坚国际轻工业城、白俄罗斯中白巨石工业园、越南龙江工业园等，针对国有企业推动的和民营企业推动的园区特点及现存问题进行了深入分析，并在此基础上提出了促进我国境外经贸合作区转型升级的因应对策。
中国—白俄罗斯“巨石”工业园掠影。资料图片
东方工业园园区车间内正在工作的当地雇员。资料图片
深圳到白俄罗斯明斯克的中欧班列。资料图片
境外经济贸易合作区是指在中华人民共和国境内（不含香港、澳门和台湾地区）注册、具有独立法人资格的中资控股企业，通过在境外设立中资控股的独立法人机构，投资建设的基础设施完备、主导产业明确、公共服务功能健全、具有集聚和辐射效应的产业园区。2005年年底，商务部提出建立境外经贸合作区的对外投资合作举措，并相继出台多项配套政策措施，鼓励企业抱团到境外建设经济贸易合作区。2006年6月，商务部发文《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，正式启动了中国企业的申报和评标工作。
截至2018年9月，我国企业在46个国家在建初具规模的113家合作区累计投资366.3亿美元，入区企业4663家，上缴东道国税费30.8亿美元。其中，在24个“一带一路”沿线国家在建的82家合作区累计投资304.5亿美元，入区企业4098家，上缴东道国税费21.9亿美元；通过确认考核的20家合作区累计投资201.3亿美元，入区企业873家，上缴东道国税费21.2亿美元。境外经贸合作区是“一带一路”基础设施建设与产能合作建设的关键领域，也是交叉环节。以下将重点分析三个特色园区。
1、中国—白俄罗斯“巨石”工业园
位于东欧平原的白俄罗斯是欧洲的地理中心，毗邻俄罗斯、乌克兰、波兰、立陶宛和拉脱维亚，是中国“一带一路”倡议由中亚进入欧洲的门户。与俄罗斯以及意大利等其他欧盟国家比，在白俄罗斯的华人、华侨不多，随着中国—白俄罗斯“巨石”工业园项目的开展，近年来中国人在白俄罗斯的身影越来越多。目前，在白俄罗斯投资最多的国家是俄罗斯、英国、德国，中国投资近10亿美元。
白俄罗斯境内有多家工业园，但作为国有企业推动的工业园——中白工业园是白俄罗斯与外国合作建立的第一个工业园。中白工业园位于明斯克机场附近，是白俄罗斯最大的招商引资项目。
中白工业园作为中国最大规模的海外工业园区，具有以下突出特点：
高层推动：这一工业园是习近平主席与卢卡申科总统共同确定、由两国共建的重大战略性项目，两国领导人对此高度重视，致力于将其打造成为“一带一路”上的明珠。
协调机制：2014年9月，时任国务院副总理张高丽访问白俄罗斯，就加快中白工业园建设，与白俄罗斯领导人达成共识。双方商定由中国商务部与白俄罗斯经济部共同成立工业园协调工作组，推进工业园建设。目前，已经举行了十次协调工作组会议。
面向两盟：以欧盟和欧亚经济联盟为市场导向，可以免关税销往近2亿人口的欧亚经济联盟，便捷销往5亿人口的欧盟市场。
标准高：中白工业园区的招商引资企业以“5+1”产业为主，包括高端制造、电子信息、生物医药、新材料、机械化工和仓储物流。基本上是定位为未来型企业，要求入园企业的附加值高，入园后能够带动白俄罗斯的企业进行产品升级换代。
金融支持：与其他境外园区相比，中白工业园一个重要优势是成立了中白产业投资基金。这一基金是国资委倡议、招商局集团发起成立并由招商资本管理的一支国家级基金，主要投资中白工业园入园企业和优质项目。中新智擎是中白产业投资基金成立后首个投资项目，也由招商局推荐正式入驻中白工业园。
中欧班列优势：与东南亚、非洲等地区的园区不同，中白工业园通过中欧班列的作用其辐射半径远远增强。目前每天有12列往返的中欧集装箱班列过境白俄罗斯。中白工业区能够通过中欧班列发挥由点到线、由点及面的效应。
目前，中白巨石工业园入园企业有38家，中国企业占19家，包括华为、中兴通讯、中联重科、成都新筑、中国一拖、马兹潍柴、中新智擎等。按照预期，到2020年，工业园将产出10亿美元产品，创造6500个就业岗位。届时，入园企业数量将达到100家左右，总投资额将超过20亿美元。白俄罗斯希望以后全国三分之一的国民生产总值从中白工业园中来。
园区现存问题：一是过于强调高科技，只引入面向未来的企业。中白双方对园区的定位高，引入的企业必须要具有一定科技含量。白俄罗斯方面要求园区生产的产品要么具有出口导向，或可以进口替代，或能填补其国内空白，以免对园区外的类似当地企业发展造成挤压。目前，入园企业涵盖机械设备、电子通信、新材料、大数据、研发、物流等多个领域。二是因入园资金门槛高，一批有前景的小企业被拒之门外。原来是投资500万美元可以入园，现在降到50万美元。园区占地面积大、定位高，由于上述两点原因，入园企业增速缓慢，缺乏人气，显得“曲高和寡”。未来，园区定位应更“接地气”，快速聚拢人气，更要形成产业链，特别要发挥“蚂蚁效应”，逐渐培育产业集群。
2、埃塞俄比亚东方工业园
目前，由埃塞俄比亚政府主导建设的8座在建工业园全部由中资企业承建。已建成的2座非政府主导工业园——东方工业园和华坚国际轻工业城皆由中国民营企业投资开发。
东方工业园是该国境内首个由外资建成且正式运营的工业园区，推动了埃塞俄比亚工业园法的落地。2008年，中国江苏永元投资有限公司在埃投资建设东方工业园，将现代工业园发展理念和模式引入该国。2013年之前尚未有太多企业入园。江苏永元最初来此是准备生产自来水管，但发现当地毫无工业基础，便转向做水泥，结果供不应求，现在转向做园区投资和运营。作为民营企业，园区靠的是“滚动式发展”，靠在当地投资的东方水泥厂、东方钢铁厂等收入来支撑园区发展。
东方工业园一期工程总投入约2.5亿美元，最艰难的时候甚至要变卖企业的国内资产来支撑园区发展。园区最开始3万元/亩都招不到企业。自2013年国家提出“一带一路”倡议后，一大批企业进入园区发展，当前工业园一期已有96家企业，解决当地就业人员1.6万人次。
华坚鞋厂是最早落户东方工业园的企业之一，并被视作中国与埃塞俄比亚进行产能合作的样板。之后，华坚集团从入园企业成为建园企业。2013年9月，华坚集团与埃塞俄比亚政府签署“埃塞俄比亚华坚国际轻工业城”项目正式协议，总投资20亿美元。2015年4月，在埃塞俄比亚前总理海尔玛里亚姆等领导人的见证下，项目奠基。迄今，项目累计投资8000万美元，完成建筑面积18万平方米，已在当地安置就业8000人，累计出口创汇1.2亿美元。华坚出口占埃塞俄比亚鞋业出口总量的65%，占埃塞俄比亚当地皮革采购出口的25%。是埃塞俄比亚出口创汇、解决就业的样板企业，为埃塞俄比亚的外向型经济发展作出了突出贡献。
目前，在埃塞俄比亚的中国企业，大多数有以下特点：
劳动密集型企业为主：在埃塞俄比亚的中国企业大多数是劳动密集型企业，受益于其低廉的劳动力成本，这里的人工成本差不多是国内的七分之一，电费是国内的一半。尽管物流成本高，但综合算下来，效益还是国内的若干倍。此外，亚吉铁路已经实现商业化运营，但货物出口流程不畅，中国企业依然依赖公路运输，物流成本和时间成本较高。
通过进入非洲谋划全球布局：以华坚集团为例，该企业国内的两个生产基地仍在生产，高端产品在东莞完成，中低端产品在赣州完成，而未来准备把60%的产能转移到埃塞俄比亚等非洲国家。
享受免关税、免配额等政策：非洲以及东南亚国家的产品出口享受免关税、免配额等政策，中国企业在埃塞俄比亚生产的鞋和服装等产品出口到欧美，可以享受零关税政策，而如果从中国国内出口则要缴高达30%-40%的关税。目前，很多纺织企业在此建厂，如江苏阳光、无锡一棉、无锡金茂等纺织龙头企业。
园区现存问题：一是名称与身份问题。到2015年4月，埃塞俄比亚政府才出台了首部工业园法（Industrial Park Proclamation），这部法在很大程度上与东方工业园的实践有关，但新法的关键词是“park”，东方工业园最初用的是“zone”，因此东方工业园无法享受新的优惠政策。另外，东方工业园归奥罗莫州管辖，国家工业园法的优惠政策无法在东方工业园落地，但遇到现实问题往往州政府又解决不了。二是土地价格飞涨。2008年，东方工业园拿地仅需1比尔/平方米/年，并享受99年租期，而目前，在园区拉动效应下，周边土地已涨到68比尔/平方米/年，十年涨了68倍。但现在的问题是，园区申请的二期土地，政府迟迟不批，在埃方看来给的“钱少”了。
3、越南龙江工业园
1986年，越南提出“革新开放”政策，正式敞开大门迎接外资。目前，越南南部商业氛围浓厚，中资企业集中。在越南，国有企业经济占国民经济比重为30%-40%，民营企业和外资企业占国民经济比重为60%-70%。
近期，欧盟与越南签署了自贸协定。根据协定，欧盟将在未来7年，越南将在未来10年，逐步取消双方之间99%的商品关税；越南将在金融服务、电信、交通、邮政和快递服务等领域实行贸易自由化，并向欧盟开放食品和饮料加工业以及非食品工业等制造业市场，允许欧盟企业参与基础设施建设和医院、铁路等公共项目投标。该协定的签署为欧盟开启了一个拥有9000万消费者的出口市场，也促使越南更全面地融入全球经济体系。这一协定将推动欧盟对越南新一轮的投资热潮。
越南劳动力成本是国内的40%-60%。目前，越南最大的外资来源地为韩国，其次是日本、新加坡、中国台湾地区等。中国以1774个有效项目、协议投资120亿美元列第8位。截至2017年年底，韩国对越投资有效项目6477个，协议投资额为575亿美元，占越南FDI总额的18%。其中，韩国三星集团于1994年开始在越南投资，历经20多年，已成为越南最大外国投资商之一。
在越南，很多大型项目都由日本、韩国企业在做，美国的影响力也非常大。目前，中国企业投资领域主要集中在加工制造和电力两大领域。初期，中国到越南投资大部分是中小民营企业。随着国内劳动力成本上升，国内市场逐渐饱和，一些大型企业开始在越南寻求投资机会，尤其是电子类、纺织类等劳动密集型企业和电力、房地产业等。
龙江工业园是越南第一个中国独资的工业园区，也是目前中国在越南建成的最大规模工业园区，距越南的经济重地胡志明市60多公里。龙江工业园于2007年11月开始筹备建设，2008年开始招商，投资额为1.2亿美元。目前，入园企业42家，中国企业占70%（浙江企业占50%）、中国企业的产值占85%。园区内企业总投资额逾16亿美元，园区开发面积已达80%。龙江工业园已创造就业岗位1.6万个，园区内企业为当地创造税收达3000万美元。42家企业中投产28家，产值8亿美元，全部投产后将解决就业3.5万人，产值60亿美元。
作为民营企业推动的境外经贸园区，龙江工业园有以下突出特点：
两头在外企业为主：越南龙江工业园入园企业的产业规划主要集中在纺织轻工、机械电子、建材化工领域。龙江工业园的性质为出口加工区、保税区。80%多是出口企业，两头在外为主，少数饲料企业以越南国内市场为主。越南要求境内园区走国际化发展道路，目前有日本、韩国、新加坡、丹麦（家具）、马来西亚、中国台湾（鞋企）等国家和地区的企业入园，但整体而言企业的质量不高。
生产要素成本低：当地相对低廉的土地、劳动力、电价等生产要素成本是吸引企业到越南办厂的重要原因。当前越南的劳动力成本人均在1500元人民币/月左右，比柬埔寨、埃塞俄比亚等国家的工资水平高三倍，但越南工人的劳动效率较高，这对纺织服装、加工装配等劳动密集型企业吸引力较大，而对铜加工等高耗能企业而言，当地的低电价也让其生产成本大幅度降低。
抱团取暖的“安全岛”：中国企业如单枪匹马地投资建厂，碰到所在国各种纠纷的时候，容易因势单力孤使问题迟迟无法解决，若是碰上动乱等突发事件，人员的安全问题无法保障。而在工业园内，各种纠纷可以由园区统一解决，企业主可以安心经营企业。碰上突发事件，工业园还有实际应对经验。园区成为中国企业在境外的安全屏障。
园区现存问题：一是由于驻在国政策朝令夕改，民营企业发展面临诸多不确定因素，可持续性受政策影响较大。二是对中国企业而言，除了出口欧美、为当地解决就业外，还要致力于打造自身品牌。三是“一个人，一个园区”现象普遍。在海外，往往是因为一个企业家，才有了一个园区，这说明海外园区的发展充满偶然性，需要有制度建设与制度保障。
4、境外经贸合作区实现转型升级的建议
第一，摆脱“汗水经济”“飞地经济”模式，走向智慧经济、品牌经济。对很多企业而言，境外经贸合作区有助于“抱团取暖”“借船出海”，但其短板是中国企业仍是“扎堆”存在，本土化程度不高，与驻在国融入不够。海外调研发现，诸多园区的入园企业多以劳动密集型产业为主，为欧美名牌做代工，为当地社会解决就业，但中国企业自身发展基本上是“汗水经济”，赚的都是辛苦钱。故此，要以境外经贸合作区为基点，由点及面，增强绿地投资比重，走智慧经济、品牌经济的路子，要真正有利于提升中国企业的全球竞争能力。
第二，要建立多元主体开发模式。目前，国有与民营企业合作进行园区开发的较少，同时要鼓励驻在国或第三国企业以入资入股的方式参与“一带一路”。境外经贸合作区建设，要增强各方的经济黏性，形成“你中有我、我中有你”的利益格局。特别是要加强同西方发达国家的合作。意大利的普拉托，可以说是没有围墙的境外经贸合作区，此种模式值得关注与研究。该地区3万多移民中近2万为华人。华人的勤奋拼搏加上意大利人的时尚创意使这一小城成为欧洲最大的纺织与服装中心。从原来的面料企业居多到如今的服装生产加工，华人不仅拉长了产业链，还增强了经济黏性，对GDP贡献率达14%。
第三，增强园区企业文化软实力，切实提升软联通能力。中国企业不仅要走出去，更要走进去、走上去，不仅要关注销售数据，也要增强国际社会对中国企业的欣赏与认同。为此，要建立境外经贸合作区的动态评估机制，通过科学的评估指标体系，随时为园区发展把脉，及时调配资源、解决问题。过去的考核指标较为单一，每年投资增加多少、入园企业数量等，在园区发展初期很容易满足，但发展到一定阶段，单一考核标准已经不适用了，要根据驻在国的经济发展水平、就业人数、社会责任履行，以及园区企业利税等综合指标考核。现在很多园区运营方主要靠土地差价来赚钱，发展进入瓶颈期。要对园区类型进行科学引导。目前，加工业、轻工业或制造业类型的园区基本饱和，要根据相关国家的实际需要，尽快打造现代农业、文化产业等类型的园区。要为企业提供系统的培训服务与战略咨询服务。园区建设不仅是“七通一平”，也要有专业服务业特别是生产性服务业的补足与供给。
第四，避免“简单重复”，尽早打造旗舰园区。境外园区建设不是越多越好。目前，与“一带一路”相关的境外经贸合作区已经多达百个，但真正良性运行的是少数。例如，多个中资企业在埃塞俄比亚投资建设或运营工业园，这些工业园多半以中国企业为招商对象，希望吸引中国纺织、服装和皮革产业、家居建材业等领域的公司进驻园区。很多企业都在做或准备做园区，基本属于“简单重复”。对此，建议在全球重点区域、重点国家，打造一两个旗舰园区，积累可复制、可推广的经验，提升入园企业的品质。
《光明日报》（ 2019年03月29日 07版）