3月31日，美国总统拜登公布了高达两万亿美元的“美国就业计划”。这项计划如果能付诸实施，将是可以与罗斯福“新政”比肩的大规模政府投资方案，也将重塑美国的政治经济版图。这项计划主要有三项意图。
首先是回报核心选民。在美国的选举政治中，政治家常用政策来回报其核心支持者，拜登也不例外。民主党对富人征税，改善穷人福利；共和党对富人减税，削减穷人福利。二者都在争取自己的核心支持者。共和党人对癌症、阿尔兹海默症等老年病的研究提供支持，因为共和党的核心支持者是更富有的群体，活得更久，更容易患上老年病。民主党的拜登则用“美国就业计划”来回馈自身的核心支持者。拜登在美国的传统工业重镇匹兹堡宣布该计划，许诺要大规模重建美国基础设施，带给美国底层民众更多工作，提升美国工会的影响力，改善少数族裔收入，改造破败老旧社区、重振美国公立学校等。同时，拜登也希望通过该政策，争取特朗普的支持者，包括通过该计划来振兴美国乡村。
其次是修补美国问题。当前美国面临一系列的政治经济问题，尤其是在新自由主义秩序下，美国逐渐走向“极化”，成为发达国家中收入最不平等的国家。居高不下的犯罪率让美国成为全球在押犯人最多的国家。当飓风袭击美国，森林火灾蔓延，新冠疫情爆发时，美国政府几乎无一例外地应对乏力。因此，拜登政府希望通过“美国就业计划”，改善基础设施，提升就业水平，抑制社会分化，提升国家应对各类危机的能力。拜登的目标不仅瞄准基础设施重建，更试图解决美国日益扩大的贫富分化等深层次问题。
再次是应对中国挑战。拜登的“美国就业计划”多次直接或间接提到中国。美国担心日益崛起的中国影响自身在世界政治中的领导权。他看到中国的基础设施建设有显著优势；中国在研发投入上势头强劲。因此，美国政府需要有所作为来应对。拜登提出鼓励新一代清洁能源技术及其制造业的发展。尤其在未来大国的高技术竞争中，拜登希望通过“美国就业计划”，加强对基础设施的投资，提升美国公共教育，加大关键技术投资，鼓励新兴产业发展，保障供应链安全来应对中国的挑战。
拜登的方案试图锁定美国面临的最紧迫的政治经济问题，并提供解决方案。如果该计划能成功，它不仅能重塑美国的政治经济生态，还能对世界政治产生深远影响。但是，拜登方案面临的障碍和挑战远多于机会。应该说拜登的方案是一个好的“竞选方案”，但不是一个好的“执政方案”。这是因为拜登试图在一项方案里解决所有的沉疴痼疾，讨好所有的核心选民。拜登方案的摊子铺得太大，既要修建高速公路，重建桥梁，升级港口，改善机场，修复电网；又要复兴铁锈地带，加强职业培训，投资社区大学，升级保育设施，翻修破旧住房，提升民众健康；还要提供洁净的饮用水，保护环境、森林和湿地。不仅如此，拜登还试图弥合美国的贫富分化、种族矛盾、社会分裂。拜登的口袋里装了太多东西，试图面面俱到。从调动支持者的效果来看，这无疑会团结更多的美国民众，获得更高的支持率。因此，该计划更像是一个“竞选方案”。但在实际操作中，这样的包罗万象的政策方案就会面临巨大问题，诸多政策自相矛盾。例如，拜登要为三千万美国人接入宽带，还要让上网价格足够低廉，政府还不能持续补贴。不过，拜登面临的主要挑战有以下几个方面。
首先是缺乏国内共识。二十世纪七十年代以后的美国改革，已将美国成功地塑造成一个典型的“自由市场经济”。拜登的解决方案是加大美国政府的作用，以平衡美国市场化带来的问题。但是，分化的美国却缺乏这样的共识来完成这样的政治经济转型。2019年皮尤研究中心发布的调查显示：有73%的美国民众认为民主党和共和党各自的选民对基本问题都无法达成共识。美国两党的选民对政府是否应该大规模介入经济同样毫无共识。在罗斯福“新政”时期，美国是一个崛起的工业国。罗斯福能找到足够的、有组织的劳工集团来支持其大幅度的政策调整。而在拜登实施“美国就业计划”时，美国已转型成一个后工业国家。在第二次世界大战结束时，有三分之一的美国工人加入工会；而现在仅为九分之一。美国弱小的工会已难以为拜登方案提供足够的支持来塑造新的共识。拜登的计划会有广泛的支持者，但是这些支持者却缺乏组织。比较而言，当前美国企业招募了专业队伍，资助智库，积极游说。在2000年，美国废除财产税的游说活动中，劳工部门用于游说的资金约为2700万美元；相比之下，商业部门的游说资金为两亿两千多万美元。换句话，拜登的方案没有足够的有组织的支持者；却有强大的有组织的反对者。因为他试图通过增加企业税来完成这项庞大计划。
其次是缺乏财政基础。拜登的计划如果付诸实施，将历时八年,每年将调用美国GDP的1%用于计划实施。因此，拜登一边展示其计划蓝图，一边敦促国会拨款。拜登政府清楚地认识到，这项大规模计划难用国债支撑。当前，美国的债务已成为严重负担，乃至难以为继。美国联邦政府的债务已攀升至GDP的140%，达历史高位。长期以来，中国、日本、欧洲以及阿拉伯世界通过购买美国国债，为美国提供了充足的资金。但在中美关系日趋紧张及美国经济恢复扑朔迷离的背景下，如果美国主要贸易伙伴减少或中断向美国输送盈余美元，美国政府及民众严重依赖债务驱动的经济模式将受显著冲击。即便美联储配合拜登的庞大计划，“量化宽松”的政策也难以为继。为应对新冠疫情，美国超发货币的政策已引发了严重的通货膨胀预期，钢材价格上涨145%，木材价格上涨126%，石油价格上涨80%。严重的通货膨胀将长期干扰美国经济运行，降低美国在世界经济中的信誉与投资者信心。拜登认识到，可能的财政基础只能来自对企业增税。拜登希望联邦企业所得税税率从目前的21%上调至28%，企业海外利润的最低税率从10.5%提高至21%。拜登还试图取消美国离岸公司的各式税收优惠，加大对美国大公司的审计和执法，扩大遗产税征收范围。但是，这一政策显然缺乏实施的基础。前期美国的减税伴随国家能力下降。美国国家税务局副局长凯文·布朗曾下令裁撤工作人员，将该机构遗产税律师编制从345个减少到188个。拜登的税收方案却需要足够的、合格的政府职员来履行职责。此外，拜登不仅假定当前严重依赖美国企业集团的国会能通过增税法案，还假定美国的企业家不会“用脚投票”。如果增税导致更多的美国企业迁出，拜登不仅不能实现“制造业回流”，反而促成“制造业外流”。
再次是缺乏国际合作。罗斯福的新政不需要大规模的跨国协调，但拜登的方案却需要。在经济困难时期，世界各国为了吸引外资，拉动经济，纷纷降低公司税。拜登政府为实施对企业的增税方案，试图协调世界各国一致行动。拜登政府谋划启动全球最低税谈判，防止出现在美国提高企业税，他国通过低税负吸引美国投资的局面，阻止美国企业流向税负更低的国家和地区。全球最低税谈判需要世界各国配合。但这样大规模的国际协调即便在美国全盛时期都是难以完成的任务。身处困境的美国更无法实施这样的跨国协调。在当选美国总统前后，特朗普就屡屡提出退出北美自由贸易协定、退出《巴黎气候协定》、退出联合国教科文组织、退出伊朗核问题协定、退出跨太平洋伙伴关系协定、退出世界卫生组织、退出联合国人权理事会、退出世界贸易组织，并部分付诸实施。美国前期的政策调整已严重损害其国际声誉与政策可信度。在全球新冠疫情冲击下，各国都有拉动经济增长与就业的压力。美国的这一政策将显著损害其传统伙伴如新加坡、沙特阿拉伯、科威特、卡塔尔、马其顿等国家的利益。因此，乃至美国的盟友都难以配合拜登启动的全球最低税谈判，其他大国更没有意愿配合拜登完成这一跨国协调。国家实力与国际信誉的降低，让拜登政府难以实现这一大规模的国际政策协调。
因此，拜登“美国就业计划”想要做的事情太多，想要毕其功于一役，但当前的美国政府却没有相应的国家能力来支撑这项宏大的社会再造工程。这项方案既难以达成国内共识，也难以实现国际协调。拜登政府的“美国就业计划”会是很好的蓝图，却难以成为新世纪美国的罗斯福“新政”。
（上海交通大学国际与公共事务学院教授 上海交通大学政治经济研究院兼职研究员 黄琪轩）
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