原文题目：《民国时期的土司政策——以云南为中心的讨论》
潘先林
历史学博士，云南大学历史与档案学院教授，西南古籍研究所副所长，历史系中国民族史教研室主任、云南地方史研究室主任，中国边疆学专业博士生导师。主要从事中国近代民族史、西南边疆史、云南地方文献的教学与研究工作。
白义俊
云南省图书馆馆员,主要从事西南边疆史、云南地方文献研究。
本文已获作者授权，首次在微信公众平台发布。
摘 要：民国时期，从制度、立法及法律法规层面，土司制度显然是封建残余，只能废除，实行改土归流。但是，在实际社会中，土司又是客观存在的现实，事关边疆稳定和国家安全，不得不正面应对。因此，各级政府在“废除土司”“改土归流”的大旗号下，根据各地区、各民族的实际，不断探索，不断发展，推陈出新，磨合适应，力求找到适合自身实际工作的政策和措施，改良土司行政，为延续几百年的土司制度在民国国家体制中找到一个合法的制度性、政策性存在。这些具体工作和实践，取得了显著的成就，为后来中华人民共和国民族政策的制订积累了宝贵的经验。
关键词：民国时期；土司制度；政策；云南；重新规范
辛亥革命推翻了中国几千年的封建统治，开始了从王朝国家向近代国家的转型与过渡。但适逢多事之秋，新兴的民国政府始终未能对封建王朝有机组成部分的土司制度制订出明确的政策法规，宣告其存废。土司制度的合法性未能得到新法规的支持，不再是国家层面上的合法制度，也不再是地方行政管理中的行政单元。沿边地区各自为政，各行其是，土司制度作为一种残留形态，成为中国几千年封建统治的习惯性延伸。
近年来，随着中国民族史、西南边疆史研究的深入，论者多涉及民国时期的土司制度，言必称“改土归流”“土流并治”，或曰“激进”“缓进”。检讨这类研究，主要存在两方面不足：一是动辄引20世纪三四十年代的资料代表全部，二是因袭陈说，人云亦云，对相关概念的使用不假思索，亦不分析其是否切合实际。本文拟详细梳理资料，力求完备，突破限制，以云南为中心，就民国时期的土司政策进行辨析考论。
一、“土司是否行政官吏”：临时参议院对云南土司问题的争论
中华民国建立后，最早涉及土司政策的，是临时大总统孙中山对云南干崖宣抚使刀安仁呈文的批示。1912年2月，刀安仁到南京晋见孙中山，呈文“拟整顿腾(越)、永(昌)、龙(陵)、顺(宁)各属土司行政”。孙中山批示：“据该土司所陈各节，间有可行，仰候令行内务部酌核办理可以。”同时令内务部，“此后对于各处土司行政如何改革，如何设施，皆中央政府所应有之事。合就将原呈发交该部，仰即查照酌核，转饬施行”。
9月4日，临时大总统袁世凯公布《省议会议员选举法》，对土司无特别规定。云南方面此前已由“临时省议会议决《暂行选举法》，有旅缅滇人及沿边土司分区各选出议员一名之文”。于是都督蔡锷致电北京临时参议院及国务院，“查侨缅滇人，旅居国外；三迤土司，远在边徼，与滇关系密切。如概以普通法绳之，其选举权未免有名无实，特拟定《侨缅滇人暨沿边土司选举代表简章》，电饬沿边各地方官，转饬滇侨及各土司照分配名额选举。俟正式省议会召集时，同时令饬到会，予以代表名称，准其在会陈述意见，不加表决，以示与议员有别”。参议院接到请求，似乎提交审查委员会审查，云南籍参议院议员顾视高草拟了审查报告，认为“尽可援该省前议会特定变通办法，令代选出六名”。10月4日，参议院将“旅缅滇侨及土司拟请于省议会增设议员”议交法制审查。10月8日云南籍参议院议员张耀曾作法制审查报告，认为“本委员会均不赞成，以为此与通行法律有碍”，“决不能以种族分畛域，全系以地方为界限”，“与五族平等之旨相悖。设独对于云南准设专额，其何以从前对于满族同进会及粤闽等旅外华侨又不同?”建议云南变通办法，将“代表”名称改为“特派员”，由此引发激烈争论。云南籍参议院议员张华澜支持云南方面的请求，强调：“云南沿边土司甚重，且与英法相连，关系甚为重要，若不设法联络，甚为不妥，所以非定特别额不可。若不定特别额则有三种困难：一、若由各府州县分别选出，则必不能选出；二、土地虽广，人口甚少，亦不易选出；三、程度低者甚多，尤不易选出。”反对者人数甚多，多强调张耀曾法制审查的看法。亦有认为“代表”“特派员”等名称均不妥当，如果土司是行政官之一种，当然可以派特派员到议会陈述意见。如果“土司并非行政官吏，何以可有特派员?若如此办法，将来必生轇轕。”10月9日，政府委员到议会说明情况，也有所顾虑。最后，经过繁琐争论，79号张耀曾所提允派“特派员”到省议会陈述意见的修正案获得多数同意通过，由参议院将议决“咨送政府，请政府转咨云南都督”。
此后国务院电复云南都督，“原电经参议院议决，可由都督设法遴选数人，给与委任状，以行政官厅特派员名义，令其到会陈述意见”。于是从第一至第四届(1912年12月至1924年7月)，分7区选举土司特派员每届7人，共28人。1917年8月第二届起，又增选土司候补特派员每届7人，共21人。
1919年，广州护法军政府非常国会参议员何畏，提出撤销云南省议会特设土司代表一案。云南省议会咨复，详细回顾特设土司代表的缘起及过程，强调“此案既属云南特别情形，复有简章制止权限，示与议员有别，不得谓为混合制度。且经参议院议决，更无独标歧异及与合法抵触之可言。至谓土司隶属县治，与一般人民同有选举权，尤为不达土司地方及人民情形。乃议员何畏竟不查明此案原委，贸然提议取消，不惟阻遏土民内向，断绝侨民感情，且与参议院议决原案自相矛盾，本会碍难承认”。
二、云南的“缓进”政策：实质是保留土司制度
据相关资料，云南军都督府成立之初，曾“通电沿边官吏，声明决不改土，饬各土司安心守土”。1911年12月，李根源率师西上处理滇西问题，针对腾越起义领导人干崖宣抚使刀安仁，与军政府多次讨论到“改土归流”问题。“已复经营西南土司与怒俅之地，建二策于政府。一以兵威迫令改土，与外人先声言：毋犯边境、毋纳叛。还请自腾永诸土司，兵不过千人，时不过两月，可一举而定其地。地定即设治：以南甸宣抚司地为一县；干崖宣抚司地为一县，蛮允附焉；陇川宣抚司地为一县；猛卯安抚司地为一县；遮放宣抚司地为一县；芒市安抚司地为一县，猛板土千总附焉；六库、老窝、登埂、鲁掌、卯照五土司地为一县。是为一劳永逸之计。一以恩惠煦人士，仍用旧职羁縻土司。于各土司地先设行政委员，徐收其裁判权，而以次清户籍、垦荒地、兴教育、抚土民。土民苦苛政久，必且归心。有所举措，如水就下。然后举内政而敷布之，不必改土司之名，而已举郡县之制。军府卒从其后策。”1912年3月18日，蔡锷电复赵藩、李根源时，提出“惟改土事切须审慎。闻土司前得改土消息，即潜相勾结，意图反抗。虽力无能为，然或铤而走险，求庇外国，则为渊驱鱼，反致酿成交涉。现国基未固，国力未充，只能先养吾锋，万难轻于一试。惟有先从教育、裁判两端入手，阳示以抚辑，而隐夺其实权，使土民先知归怀，异日设流，自如反掌，办法较为稳健。”4月10日，蔡锷又以刀安仁事向内务部和各大报馆发布通电，声称“云南沿边土司大小五十余处，割据自雄，凌虐土民，暗无天日，土民铤而走险，辄酿外交。现全国同享共和，而土族犹沉黑暗。为大局计，为国防计，不能不筹议改流。惟幅员辽阔，兼顾不易。不兼顾则此牵彼动，其难一。边地多系瘴乡，人咸裹足，诸不应手，其难二。极边各处，异言异服，骤言治理，适形扞格，其难三。故取渐进主义，以振兴教育、收揽法权、代清财政为主，济之以平治道路、奖励开垦、试办警察、提倡实业。行之数年，潜移默化，不改之改，收效较易。迭经电商李师长，现即抱定此旨，办理渐有头绪，□亦甚相安。前因内务部电询对于土司采用何策，当将此意详陈，此现在对土司之大概情形也”。
5月4日，以昭通、东川两府禀报巴补凉山土司禄金福情况及所拟招抚办法，云南军都督府政务会议讨论了“经营凉山事”，强调“妥为抚循，于司法事尤应特为注意”。
8月31日，云南军都督府令腾越道尹杨毅廷等，“现在共和成立，蒙古世爵均照旧承袭，并无裁改。土司事同一律，断无忽议更改之理，仰即饬令仍各安心守土。如有捏造谣言，希图生事，各该土司等慎勿妄听，自启纷扰，转干究办”。
这一时期，似有两部著作对云南军都督府的土司政策产生过重要影响。一是王篪贻的《经营滇省西南边地议》。1912年7月，云南都督府民政司兼司法司在批示柯树勋《治边十二条》时，“附发《经营西南边地议》一册”，供柯氏治理西双版纳之参考。该书批评清末的改土归流政策，阐明滇边土司“不惟不能改，而亦不必改”的理由，提出招致屯垦、试办民政、振兴教育、整理交通、兴办实业、收回法权、清釐财政的主张，强调“取稳健之主义，达完全之目的，其今日筹边之要义乎”。对于《治边十二条》中“改流”的主张，民政司兼司法司批示称：“改流一条，意在请缓……须知政府宗旨，在添设流官代为整理一切政治，非有利其土地之心。果能不生事端，即可永弗裁改。”二是都督府参议唐璆的《云南土司问题》，在深入调查研究的基础上，认为“土司不改流，则云南行政不能统一；行政不统一，则边防不能巩固。就法理而谈，此固不易之论也。然按之时势，征之事实，改土归流之举，有不能贸然从事者。”“就今日之时势事实衡之，与其先改土而后设流，莫如先设流而后改土。”“其最重者有两大端：一曰实行民政，二曰整顿军政。”“我之对于土司果能实行政治，收回法权，清理其财产，釐正其疆域，学校日兴，文明日启，潜移默化，渐底大同。”因唐璆与蔡锷的同乡关系，有论者认为“深得蔡锷好评，依策而行，收效甚大”。
在广大土司分布之地，一仍其旧，各级政府机构和地方官员沿袭旧制，正常处理着有关土司的各项事务。1912年7月3日，云南军都督府发布委令状，“思茅厅倚邦土把总曹清民着仍旧承袭。此状。思茅厅倚邦土把总曹清民。蔡锷”，并盖有云南军都督府的大印。
在滇西，1912年8月31日，腾越道尹杨毅廷奉军都督府令，饬各土司安心守土。“夫设官分治，无非为民。如果其能与民相安，在内地固属民国版图，在土司亦何莫非汉家疆索，本道、镇又何必故为歧视。即使近世文明进化，或该土司、土民等自嫌狉獉之俗，难以言治，呈请归流。亦必经本道、镇会同查明，确系出于情愿，始予照准。且亦必代请之军府，予该土司以相当权利。或拨给土田，俾得食租衣税；或量移内郡，依然绾绶分符，准理酌情，斯为允协，此亦就自行请改者言。如查非其情愿，现下蒙古世爵均仍照旧承袭，岂能于土司独异?无端议改，断无是理。军府前电已为深切著明，现复因共和成立，命令重申，各该土司应即恪遵先、今电令，安心守土，以保世业。如或妄有所听，自启纷扰，则是咎由自取，届时军府令饬究办，本道、镇虽欲曲为宽贷，予以保全，亦将无能为力矣。除分行转令外，为此令仰该土司即便遵照，切切勿违。”又有芒市安抚司放克明于宣统三年(1911年)领清王朝兵部号纸袭职，时逢辛亥革命，传闻刀安仁从南京来信，“谓改土事将实行”，引发恐慌和纷争。杨毅廷等宣示云南军都督府“不改土德意”，同时向都督府报告，认为“该土司放克明接任司事已一年之久，自应准其承袭，以销疑虑而杜招摇”。对于土司袭职时的“规费”，“用办司地公益”，建议都督府通饬全省各府厅州县及各土司一律遵照办理。
又据《云南少数民族官印集》，收有云南都督唐继尧颁发的“云南思茅厅车里宣慰司之印”，又有相同的“云南思茅厅橄榄坝土把总之印”“云南思茅厅倚邦土把总之印”，均为木质坛形方印。还有民国二至三年(1913—1914)所颁之“临安县溪处土司之印”木印、1923年8月16日启用的“建水县溪处土司之印”金包木方印、1913年9月建水改县时的“临安县纳楼乐善永善二里及江外三猛地方土司印”银包木方印、民国时期的“石屏县思陀土司之印”金包木方印、“代办世袭猛海土把总之印”等，可以推测，民国初年云南省政府似曾清理整顿过全省土司，大多重新颁布新印，将云南的土司制度完整地保留下来。
三、“失臣节则诛之”：护国运动与改土归流
清末的改土归流政策及其推行，在沿边土司中引起了极大的疑虑与恐慌。新成立的民国政府又未能制订出明确的政策法规，宣告土司制度的存废。这一方面加剧了沿边土司的疑惧，引起了诸多纷扰；另一方面又给广大土司以“较大的困惑与想象空间”，未改流者希望保留土司制度，已改流者则“群起抗争，文武兼用，力图复辟土司制度”。
1915年1月，云南开武将军行署参谋长庾恩旸任普防巡阅使，代唐继尧巡视普思沿边防务。西双版纳傣族土司中已被改流的易武、橄榄坝等土职呈文庾恩旸，要求恢复承袭土职。在这些要求恢复土司制度的群体中，以滇北金沙江北岸的会理禄氏五土司披砂土千户、会理村土百户、者保土百户、苦竹坝土百户、通安州土百户最具代表性。1914年6月，著名地质学家丁文江进入会理地区考察，见到披砂女土司禄方氏。禄方氏请托丁文江将自己的呈文带回北京，“代呈大总统，请求不要改土归流”。
由于受客观形势的限制，这类呈文和请求大多没有结果，广大土司失望之余，却突然在袁世凯帝制自为中看到了希望。有资料记载，在袁世凯复辟帝制活动中，滇西土司领袖南甸宣抚使龚绶曾拍专电催进，愿袁早登皇帝宝座。而出身滇南稿吾土舍、纳埂土舍代办的哈尼族土司、广东督军振武将军龙济光及其兄龙觐光专电劝进，并抢先在14省将军密呈袁世凯“请速正大统”的呈文上署名。云南护国首义爆发后，袁世凯任命龙觐光为督理云南军务兼署云南巡按使，率军假道广西进攻滇南，迎战李烈钧所率护国第二路军。龙济光之子龙体乾“潜回滇南，联络蒙自道尹何国均作内应，策动纳埂、稿吾、纳楼等土舍叛乱，扰乱护国军后方。民国五年一月，龙觐光率部攻占百色剥隘，一部入云南，在丘北、弥勒等地被击溃。2月7日，龙体乾在滇南发动三路土舍暴动，攻陷个旧，被护国军第二师师长刘祖武率部平息。龙觐光、龙体乾败逃广西”。
1916年初，金沙江北岸的禄方氏费尽心力，得到了袁世凯亲信四川督军成武将军陈宧的支持。4月，陈宧以禄方氏“办理夷务，深资得力”，委任为夷务“宣抚官”，仍辖披砂、会理村、苦竹、者堡、通安五土司夷众，恢复原业，镇靖边陲。禄方氏立即以夷务“宣抚官”的名义，发布告示，于五土司所辖境内30处场镇，派差强行收租，恢复土司制度。5月25日，四川省巡按使委禄方氏女婿禄安佑任者堡兼会理村土司，管理该地彝务。可以说，这时的禄方氏实现了她多年来梦寐以求的理想和政治抱负，她将在袁世凯洪宪帝国中大展手脚，施展自己的政治才华。但袁世凯仅做了八十三天的皇帝梦，洪宪帝制在唐继尧、蔡锷等领导的云南护国军民的打击下轰然倒塌，禄方氏的土司美梦也随之幻灭。1917年1月20日，四川督军署发布指令，前成武将军任内委任禄方氏为“宣抚官”，系属权宜之计，现大局已定，自应取消。禄方氏借宣抚名义侵回官产，实属胆大妄为，目无法纪，应即先将宣抚官原委注销，不准沿用。
云南都督府在保留土司制度的同时，对敢于起兵叛乱、威胁其统治的土司，坚决进行军事打击，武力改土归流。民政司兼司法司批示柯树勋《治边十二条》时，宣称“查各版纳中如勐遮、顶真、勐阿三处，抗命兴师，自应以地充公，不稍宽假，以为作乱者戒”。军都督府参议唐璆提出：“而土司中仍有或负固不服，逞其淫凶暴虐者，则宜择其尤者一二人，以兵力迫其易位，羁縻于省垣，或明正典刑，以昭其梗化抗命之罪。”1918年3月，滇军华封歌部渡过金沙江进占会理，者堡兼会理村土司禄世昌(安老八)、苦竹土妇禄方氏、苦竹兼通安州土司自复祺等联合起来，进据长冲，威逼会理，声言三路攻城，驱逐滇军，在者堡、苦竹、长冲等地与地方团队、滇军激战。会理县知事沈寿烈调集各路团丁，配合滇军作战，禄方氏等不支，败退潜逃，者堡衙署被焚毁。1919年1月，禄世昌、自复祺等被俘，但在关押中逃脱，再次调集武装踞守苦竹衙署。禄方氏被逼缴纳滇军勒派军饷3000元，因无力完成，再次聚众反抗。华封歌部进剿，烧毁苦竹衙署，掳杀禄世昌和自复祺。禄方氏被捕，在押病死。至此，禄方氏等恢复会理五土司统治的努力几乎完全失败。
在滇南，参与叛乱的彝族纳楼茶甸副长官司四支土舍(清末分为四土舍。第一支，长支，普国泰；第二支，普安邦；第三支，普应元，即普钧堂；第四支，普钦邦)均被牵连其中。其中资望最高的普钧堂带着一家老小打扮成哈尼族东躲西藏，四处托人沟通缓颊。云南都督府因龙济光的因素，对龙氏哈尼族土司留有余地，而对普氏彝族土司，则“借此机会进行‘改土归流’。普钧堂是‘祸首’，革除土司职务，抄没家产，允许在城内医病(不久病故)；普国泰家因未积极参加内应事件，保住土司；其余普钦邦、普安邦两家也陆续改土归流，连同普钧堂家各自原辖的区域六个里都逐渐改为六个乡、镇”。
四、少数民族土司头人晋省观光团：实质是承认土司制度
1924年6月，为了使西双版纳傣族土司头人“开拓眼界，增进见识，使知中国之伟大而泯其夜郎之念，以奠沿边于磐石之安”，“俾亲身礼认内地之大，民物众庶，以开其眼界，打张其心胸，祛其痼弊自大之念，泯其自外携贰心。而惟五族一家，和衷共济，努力边疆建设，使沿边渐进文明，固若磐石。以杜强邻觊觎之野心，消弭未来之边患”，经唐继尧批准，普思沿边行政总局局长柯树勋经过长期努力，克服重重阻碍，带领宣慰使刀栋梁、各勐土司、叭目、团首及随行共120余人，前往昆明谒见唐继尧。经过40多天的长途跋涉，7月21日，柯树勋一行抵达昆明。
8月19日，刀栋梁与土司代表李谭、翻译李梦弼等到省公署敬献礼品，包括犀角、象牙、包金镂花缅刀各1对，包银镂花缅刀8对，虎皮4张，鹿茸4架，银质槟榔盒大小16个及其他土特产品。唐继尧指令总务处按礼单全部收下，并将犀角、象牙等贵重礼品送到博物馆陈列，以垂永久。
8月20日，柯树勋率刀栋梁及各勐土司、叭目、团首共41人前往省公署谒见唐继尧。唐继尧率省署内务、财政、军政、外交、交通、教育、实业、司法等8司司长，在光复楼礼堂召见柯树勋一行。唐继尧居中站立，迎宾乐队奏乐，柯树勋致辞，全体人员向唐继尧行三鞠躬礼，唐继尧还礼如仪。礼毕，乐队奏乐，唐继尧分别向各土司、叭目、团首赠以一、二、三等靖国奖章1枚和唐继尧照片1帧，给未能赴昆晋见的老宣慰使刀承恩以及其他土司头人也赠送了礼物。
仪式结束后，唐继尧发表讲话，强调“沿边界于英、法、暹罗三强国之间，实为全滇重要门户。企盼各土司、叭目、团首等各秉爱国热忱，佐助柯树勋办理沿边一切重要政务，使沿边固若磐石，不致为强邻虎视鲸吞。则不惟本省长及全滇所利赖，即全国亦有厚望焉。”
从8月21日起，柯树勋等人先后参观了云南陆军讲武学校各部门、各兵种及教练空炮战斗演仪、北教场近卫大队实弹射击、东陆大学、省立第一中学、联合师范学校、成德中学、女子师范学校、女子中学、高等师范学校、飞机场和各种飞行投弹表演以及造币厂、红十字会等。所到之处，受到了各机关团体的热烈欢迎。11月1日起，唐继尧暨省署各机关相继设宴为柯树勋一行饯行。11月9日，柯树勋等离开昆明，于12月28日返回车里，“观光”活动圆满结束。
这次“观光”是民国时期土司政策的一件大事，产生了深远影响。首先，通过三个多月的参观，开阔了土司头人的眼界。其次，唐继尧的训话、封赏、接待，增进了土司头人对民国政府的直观了解和接纳认同，从而巩固并促进了他们的国家认同意识并向现代转型。柯树勋一行回到西双版纳，“刀栋梁和各土司头人身穿唐继尧颁发的军服，精神抖擞地走来”，受到人们的热烈欢迎。各土司叭目“方深深体会到中国幅员之大，民物之丰富，军队之强大，不复有‘两广可有车里之大’的问题了，更不敢有驱逐汉人之邪念，而惟共同发展为最高之目标矣”。再次，云南当局同意西双版纳土司头人组团到昆明观光，颇有封建王朝时期土司进京朝见的味道，同时加进了五族平等一家等现代因素。实际上，同意他们晋省请训并隆重接待，也就等于向中外及全省土司宣示，承认封建王朝有机组成部分的土司制度，这是民国时期土司政策的一大变化。最后，云南当局也因此加深了对南部边疆社会状况和民族状况的认识和重视。
西双版纳傣族土司赴省晋谒，得到云南最高当局的认可，这在沿边土司中产生了重大而深远的影响。此后，云南各地土司引为援例，多有赴省请训观光者。1931年，西双版纳各勐土司再次组成代表团，由勐海土司刀亚龙的姐夫王球时与刀栋材率领，到昆明晋见省主席龙云。成员有勐罕土司刀栋廷、勐海土司之弟刀宗义、景真刀攻显、景董召映平、倚邦曹仲书、勐仑刀新民、勐往刀成章、景洪召窝塔纳络、勐混召贺怀、勐海帕雅些纳及随员刀福汉等。他们准备了马鹿干角、象牙、鹿茸、犀牛角、虎骨、虎皮、倚邦茶、勐海茶、景洪曼回索的谷子酒等贵重方物，贡献给龙云。龙云先后两次召见，按不同级别对各土司包括没能前来的宣慰使和各勐都土司进行了加封，并向各土司赠送了枪支及军号、军鼓、指挥刀、皮带器械等礼物。各土司代表在昆明期间，游览西山，观赏市容。他们回到西双版纳后，将省政府加封各勐土司的委任状一一送达，枪支和礼物也同时分配。
1937年4月全面抗战爆发前夕，“省府来了一个公函，通知滇西十个土司到省里开会。当时经过各司的探讨、商议，决定由五位土司到省”。5月17、18日，南甸土司龚绶、陇川土司护印多永清、遮放土司多英培、已革盏达土司思鸿升、芒市土司代办方克光等一行十余人，先后抵达昆明，下榻于秦丰旅店。《云南日报》记者前往采访，见“伊等体格魁伟，诚朴忠勇之特征，为都市中所鲜见”。“综合各土司意见，大意不外各土司世袭土职，服务边疆，责任綦重。惟因途程遥远，交通不便，下情不能上达。近年龙主座主持省政，百废俱兴，各项建设，突飞猛进，对于边疆尤为关怀。因此相约晋省晋谒请训，顺便观光，俾他日各返原治，为改善边政之助。至于此次应报告主座者，大要可分为数端：一、各土司多接近外邻，彼方经济文化之侵略，日益加紧。我方虽有边官，但人材贤与不肖，历任难趋一致，且各存五日京兆之思，欲求一贯之良好政绩，实十无一二。以故人民私迁过界之事，日演日烈。以南甸一地而计，数年之内已迁去三分之一。二、边民智识，因交通不便，一般皆呈落伍现象，最近教育当局，虽已注意推进边教，但为数不多。此来经呈明情形，请求设法推进。三、各土司多系明时平乱有功，恩蒙世袭斯职，传至现在，已二十余代。虽无特殊功勋，但数百年来，忠贞于国，矢志无贰。今兹主座威德远播，遐迩咸钦，各土司唯一愿望，但求主座恩施格外，永准世袭。各土职皆生长极边，智识有限，所堪贡献主座及国家者，仅一赤心耳。四、此来晋谒主座及各长官时，应兴应革之事，必有一番训示。各土职仅当一本良心，虽赴汤蹈火，亦在所不辞。”
此后龙云在省政府召见五土司，“龙主席向五位土司行礼问好，他满面笑容，说话非常客套，口口声声地‘请坐’‘一路辛苦了’，使五位土司都受宠若惊”。各土司“把本司的情况向龙主席汇报，汇报完毕后，龙主席赞扬各位司官，他声音慷慨激昂地说：‘你们镇守边疆，功劳是不小的，我是一百个放心。你们大家司官既然已经来了，就多住几天，好好休息，还有哪些事，慢慢的商量计议。’”他们陆续拜访了省政府的军政要人和其他官员，“省府为司官召开了好几个会议，解决了司官们的某些问题”。会议结束后，各土司向龙云告别时，龙“一再挽留”，并在省政府举行了盛大的告别宴会。此时恰逢卢沟桥事变爆发，龙云急忙召集各土司开了一次座谈会，并说：“以后在我们云南的边疆地界，你们大家司官要好好保卫我们中国的土地，不能让西洋盗匪来侵犯，今后的事千头万绪，都希望你们各位辛苦办好。”最后，龙主席再一次嘱咐司官们要保卫好边疆。之后，每个土司“奖励给十响手枪一支，每支配弹一百发及弹带、指挥刀各一把，饬由副官处并同他物一并赠送”。
随后龚绶等三土司返回滇西，多英培、方克光二人乘滇越铁路火车，游历了海防、河内、香港、上海。适逢八·一三淞沪抗战，二人在日本飞机的狂轰滥炸下，经杭州、苏州、南京逃到武汉，又从武汉逃到广州，经香港、新加坡、槟榔屿、仰光、瓦城、腊戍返回滇西。
五、龙云时期的调查与整顿：承认与重新规范土司制度
1928年南京国民政府“内政部成立后，认为土司制度不特不合现时行政组织，亦且违反现代潮流。更以各省土司坐享厚糈，剥削人民。迭据人民呈控土司欺压平民案件，不一而足。值兹政治刷新之际，对于改土归流政策，亟应力求实行”。据此，南京政府于1929年12月“制订土司调查表，咨请广西、云南、贵州、甘肃、宁夏、青海、西康、湖南、四川、新疆各省政府，饬厅切实查明，依式填报。并具改革意见，以供参考。盖欲调查现实情况，以为改革张本也。嗣于十九年、二十年间，又迭咨仍存土司制度各省，切实厉行改土归流，并于二十年八月间，呈准行政院转呈国民政府，嗣后各省政府如有呈报土司补官袭职之事，不再核准”。这是民国时期中央政府制定的最为明确的改土归流政策，要求废除土司制度。
云南方面对此却不认同，有关部门根据中央政府的命令，调查整理全省土司行政。从1930年开始调查至1935年止，统计全省尚存土司106处。此外尚有改土归流、撤废年久无案可稽者“尚未计入”。而沿边地区则有猛乌、乌德等15土司沦陷于国外。又有自动请求改流的金平县属茨桶坝土司、者米土司、猛喇土司，建水县属慢车土司。又有不能约束夷众被革职的宁江设治局属猛阿土司、莲山设治局属盏达副宣抚司、梁河设治局属南甸宣抚司等。中央政府因土司地区公民代表、民众代表多次控告土司横征暴敛、恣意妄为，“迭次令饬将土司制度逐渐废除，以谋地方自治之发展”。云南将调查统计的106处土司列表呈报，声称：“土司制度本应早日裁废。惟因各土司辖境多在沿边地方，与安南、缅甸交界，风气痼弊，夷民对于土司拥戴甚深。遽予裁撤，恐酿边衅。操切之嫌，将不可免。更恐因此引起外人觊觎之心，或且影响国家领土。故应从详考虑，暂缓置议，以免滋生事端。”
在省内行政方面，经过调查整顿，明确宣称：“土司制度之存在，与国家行政之施行，实际上并无何种障碍。且边地人民服从土司，已成惯习。而近年以来，各土司因教育文化之熏陶，智识增进，对于国家思想、政治意识均能了解。咸知服从中枢，拥护政府。偶遇外力之侵凌，尚能率领民众设法抵御。倾心内向，克尽守土之责。在此国防设备薄弱时期，土司即为一般边民所信服，尚须赖其号召，团结共御外侮，似难遽为废除，转贻鞭长莫及之忧。”明确承认土司制度后，云南地方政府重新规范了土司名称、等级及承袭制度。“各土司职务，亦有官秩。地位较高者为宣抚司、安抚司、长官司等，辖境较宽；此外文职有土知府、土同知、土知州、土通判、土舍等官。武职有土守备、土千总、土把总、土外委、土目等官。惟并无升级、降级之规定，服务无重大过失者，照例世代以嫡子承袭罔替。如违法肇乱，情节匪轻，则除依法办理外，将其土司革职示惩。凡每次承袭，照案应由承袭人备具宗图、亲供、切结，及邻封土司保结。呈由该管地方官加具印结，呈请民政厅核转本府，鉴核给委。如承袭土司年龄尚幼，不能服务时，得呈明情形，指定直系尊亲属或族人中能力优裕者，请准委为代办。俟土司成年后，奉还职务。又土司故后，若无亲子继承，则由宗支内之较亲者，请予承袭。但须得族及邻封各土司之同意声请。又各土司每年之赡养费、典礼费、地租等项，皆由所属土民担任。惟各土司之办法不同，款项多少各异，大抵均照远年习惯收缴。政府官吏又随时严加监督，不准于必要生活以外，强迫苛收，故土司与人民尚能相安无事。”
对于中央政府令饬废除土司制度以谋地方自治之发展，云南方面提出：“改土归流，首应提倡文化，普遍施以教育，并须移殖多数人民充实边地，由多方面开发生产，使其经济繁荣，则财富人口始有改治之资。然欲达到此种目的，势须先行修筑若干段公路，便利交通，斯能逐步着手进行。事体即大，需费尤多，决非短期内所能办到。特采渐进办法，一面分划土司地区，加设行政官吏。一面于二十三年由民政厅长丁兆冠釐订各土司地方行政建设三年实施方案公布，责成地方官按年督饬土司举办识字运动，宣传教育浅义，筹设简易识字学塾及国民补习学校。修治道路，种植森林，调查学童数目，筹设初小学校，按年具报查核。一面迭次严令声警，不准各土司干涉行政、司法，以维建制。”
应该说，民国成立24年来，云南地方政府根据此前的统治经验及本省实际情况，置南京国民政府的命令于不顾，充分汲取封建王朝土司制度的政策法规，灵活变通，明确保留土司制度，重新规范了土司名称、数目、等级及承袭制度，土司制度在云南的政治体制中终于找到了合法的存在。如南京政府规定“各省政府如有呈报土司补官袭职之事，不再核准”，云南却将土司的承袭核准权收归省政府，根本没有打算向中央政府呈报。
1936年，云南省政府议决《土司子弟留学之保送及待遇方案》，规定凡有土司的地方，由地方官、参议会、省立学校校长会同选送土司亲支子弟二名，到省城南菁学校肄业。其教育、生活等费，特准以公费待遇。“以后土司之承继以二十八年(1939年)起，限于学校毕业得有证书者，始得承充，否则不准承继。”同年，省教育厅在昆明各中等学校设置公费学额40名，招收土司子弟。“各土司亦仰体本府德意，纷纷遣送子弟到省留学，目前尚有额满见遗以待递补者。”这可以说是云南对民国时期土司承袭制度的创新与发展，适应了新形势和社会潮流的需要。
六、抗战时期国民政府“宣慰”土司：实质是承认土司，但不承认土司制度
如前所述，南京国民政府废除土司制度、厉行改土归流的政策明确而坚决。但此后形势发生变化，1936年6月，世袭云南北胜土知州高长钦之女高玉柱，丽江人喻杰才，分别以西南夷苗土司代表和民众代表身份赴南京请愿，次年7月多次赴上海活动，在南京政府各部院、国民党中央、军队系统及京沪一带引起轰动。举国皆知，万众瞩目，将西南边疆事实上广泛存在的各族土司及众多的少数民族呈现在国人面前。高玉柱等在第二次请愿中，明确提出“从新加委边地土司，改善土司制度”等意见。在抗日战争全面爆发的大背景下，倒逼国民政府中央不得不重视并谨慎处理位居大后方的各族土司和少数民族问题。1941年6月，国民政府军事委员会委员长昆明行营组织边疆宣慰团，前往中越边境“宣扬政府德意，慰问土司边民”，任命高玉柱为团长，喻杰才为副团长。他们带着大批奖状，甲、乙、丙三等奖章，大小幅之匾额，代表行营颁与各土司。同时带有以委员长蒋介石、行营主任龙云名义发布的昆明行营《告边疆土司书》，忠告“边疆各土司同胞”三端，一国家至上，二实主义，三开发资源，认为土司是边胞领袖，“自要有真正作人之君、作人之师的精神与态度，率先倡导，诚恳力行，作一般边胞的榜样”，强调抵御外侮“是各土司的责任，也是胞的任务。能如此则各土司功在国家，永为国人所尊重”，号召“各土司竭诚领导全体同胞，为国家生存与本身利益多多努力，保卫边疆，完成使命”。
1942年5月滇西抗战爆发，日寇占领怒江以西的云南土司边地。同月，云贵监察使李根源抱病西上保山，发布《告滇西父老书》，号召滇西各族人民“保乡即是保省”“保省即是卫国”。为争取沿边各族土司头人在人力、物力方面的支持，李根源附上信函，派人将《告滇西父老书》“遍寄诸土司”。8月1日，蒋介石以昆明行营名义通电滇西各土司，令其捍卫疆土，由第十一集团军转发。“各司官世受国恩，深明大义，当能一心一德，与国家共休戚，与疆土共存亡。协助国军，努力抗战。本委员长翘首南天，良深廑念。”同时宣称：“兹派外交部专员尹明德为代表，前往滇边各地，剀切宣慰，加意抚绥。深盼各司官共体斯意，益加奋发，统率边民，偕行杀敌。保世守之封疆，驱压境之强寇。共集大勋，副余厚望。”
8月11日，尹明德等人携带蒋介石的抚慰电文，李根源、宋希濂的慰抚信函及李、宋联衔书赠的“为国干城”匾额，以及游击司令、自卫团长等委任状，前往宣慰滇西各土司。他先后慰问了潞江、南甸、干崖、盏达、户撒、腊撒、鲁掌、登梗、六库等土司，在遮岛会晤了陇川、芒市两土司派出的代表。各土司纷纷函电输诚，拥护抗战，表示将“努力杀敌，保卫疆土”“追随国军抗战，即任何牺牲，亦所不惜”“誓死抗战，与疆土共存亡”“鞠躬尽瘁，死而后已”。
8月24日，李根源专书向蒋介石报告抚慰滇西土司情形，详细介绍了腾越、龙陵、保山、云龙，镇康、顺宁等所属20家土司及其他土司、土目服从抗战、输诚效命的表现，同时较为委婉、缓和地提出了新形势下的土司政策。他说：各土司“既来输诚效命，为争取抗战力量计，应予组织编制”。因此宋希濂“分别给予自卫支队长、大队长等名义，发给委令、印记”。但各土司之能同仇敌忾，是“数百年怀柔抚绥之德，效忠明耻之教，事效已见”，如果不是“事先感之以义，给之以恩，则后来之事，有不可知者”。他提醒蒋介石，“敌人侦谍四处，百端煽惑。若不及时体其来意，示以殊恩，发其忠义，诚恐被敌人利诱、威胁，则心智稍移，凝结无术。然则宣慰、宣抚之道，非可缓也”。他举流亡滇西的缅甸太子莽达喇疆括被日寇劫持至芒市为例，强调“惩前毖后，越知各土司之劳来辅羽，诚非普通设施所可奏效矣”。最后，李根源总结说：云南所属土司历数百年，“为势根深盘固，当此时局，焉可置而不用?倘能施以招徕，待以平等，遇以惠爱，一革昔日苛索贪虐之政。由此推行，普及缅疆……然则今日所已布置者，仅滇西一隅而已。若能推广而至迤西，渐及缅、暹，则将来收效之宏，自不待言”。当然，李根源也深知废除土司是中央政府的既定国策，因此在报告宋希濂委任土司为自卫支队长、大队长时，强调说：“至于各土司之世袭关系及行政上之系统，仍如旧，与以上所呈军事上设施，并无关涉。”蒋介石回电表示支持，肯定李根源“抚怀得宜”，“尚希对于输诚报国各土司，尽数代为抚慰为要”。
七、结语
综上讨论，我们以云南为中心，对民国时期的土司政策提出以下初步认识。
其一，1912年临时参议院对云南土司问题的争论，核心是土司是否民国政府的行政官吏。因是由云南军都督府提出议案，参议员们的争论也涉及该议案是行政问题还是立法问题。最后，争论以同意云南政府设置土司特派员的要求，实际上承认了土司是民国政府的行政官吏。但议员们统一的看法是，应由政府方面将参议院的议决转咨云南军政府，否认了该议案的立法性质。因此，参议院的议决并不具有法律效力。这也就是民国时期始终未能对土司制度制定出明确的政策法规、宣告其存废的根源所在。正如前举唐璆所论，“就法理而谈”，废除土司制度、改土归流是“不易之论”。
其二，既然云南土司问题仅只是行政问题，1912年6月10日北京政府国务会议讨论县官制草案，其第1条各县职员部分规定：“有蒙、回及土司或番苗之县，得设译员”，第22条规定：“省直接管辖之府、厅，悉改名为县。其边省之府，旧管土府、州、县土司及蒙部缠回各族者，得暂用府名”，注意到了土司等少数民族地区的特殊性。但1913年1月8日颁布《临时大总统关于暂行划一地方官制令》，除蒙古、西藏、青海地方“别有规定”外，全国划一地方官制，将清朝的府、直隶厅、州等一律改为县，删除前述内容，闭口不提土司地区的特殊性，各级土司政权不再是民国地方行政管理中的行政单元，显系为改土归流预做准备。这应该是各地在涉及土司问题时各自为政，各行其是，无章可循，无法可依，无所适从，造成一定混乱的直接原因。
其三，云南方面从一开始就从立法方面考虑，临时省议会议决《暂行选举法》，决定旅缅滇人及沿边土司分区各选出议员一名，还拟定了《侨缅滇人暨沿边土司选举代表简章》。但袁世凯公布的《省议会议员选举法》，对土司无特别规定。于是蔡锷致电北京临时参议及国务院，以地方政府首脑致电临时参议院，仍有立法方面的考虑。可能蔡锷为首的云南军都督府及临时省议会也没有想到会引起这样激烈的争论，得到这样的结果。因而省议会原拟“简章”修订为《云南侨缅滇人暨沿边土司代表权限简章》。1919年，广州非常国会参议员何畏批评云南省议会特设土司代表是“混合制度”“独标歧异”“与合法抵触”，要求撤销时，云南政府向广州护法军政府政务会议提出维持原案主张，认为“与参议院议决原案自相矛盾”。同时再次公布《云南侨缅滇人暨沿边土司代表权限简章》两章16条，似在强调参议院议决和“简章”的法律效力。
其四，云南地方政府保留、承认、规范、发展土司制度，似与民国时期的国家体制矛盾、抵牾，二者之间的冲突与争论，可与1939年国内学术界在昆明对“中华民族是一个”的争论进行比较。问题虽有较大差别，但事同一理。1939年2月13日，顾颉刚先生在昆明《益世报》边疆周刊发表《中华民族是一个》，认为“五大民族”一词是中国人作茧自缚，授帝国主义者以分裂我国的借口。所以我们应当正名，中华民族只能有一个，在中华民族之内我们绝不该再析出什么民族。刚从英国回到昆明的费孝通先生不同意这一观点，认为：“事实上中国境内不仅有五大民族，而且还有许多人数较少的民族。我在出国前调查过广西的大瑶山，就有瑶族，而且瑶族里还分出各种瑶人。不称他们为民族，称他们为什么呢?”于是向顾先生写了一封信表示异议，由此引发了一场大规模的有关民族概念的争论，至今仍有较大影响。多年后费先生总结说：顾先生“既要保留西方‘民族国家’概念，一旦承认了中华民族就不能同时承认中华民族之内还可以同时存在组成这共同体的许多部分，也称之为民族了”。相同的道理，虽然土司制度作为一种残留形态，不再是民国时期国家层面上的合法制度，也不再是地方行政管理中的行政单元，但在中国广大的地区，成千上万的土司个体和土司制度却是客观存在的事实。不能因为民国时期法理上取消了土司制度，就否认广大土司及土司制度的存在，认为土司制度终结于辛亥革命。因此，我们可以说，云南地方政府保留、承认、规范、发展土司制度，与民国时期的国家体制并不矛盾，也不抵牾，应该加强对这一问题的研究。
其五，南京国民政府废除土司制度、厉行改土归流的政策明确而坚决，但随着全面抗战的爆发，作为大后方的西南地区国防地位不断提高，倒逼国民政府中央不得不重视并谨慎处理土司和少数民族问题。蒋介石以最高领导人身份，发布《告边疆土司书》，承认土司是边胞领袖，强调抵御外侮是土司的责任。滇西抗战爆发后，蒋介石专电通告滇西各土司，命令他们捍卫疆土，并派尹明德为代表，前往滇边各地宣慰、抚绥各族土司。云贵监察使李根源发布《告滇西父老书》遍寄诸土司，后又专书向蒋介石报告抚慰滇西土司情形，提出了新形势下的土司政策，即云南所属土司历数百年，“为势根深盘固，当此时局，焉可置而不用?倘能施以招徕，待以平等，遇以惠爱，一革昔日苛索贪虐之政。由此推行，普及缅疆……若能推广而至迤西，渐及缅、暹，则将来收效之宏，自不待言”，同时强调：“至于各土司之世袭关系及行政上之系统，仍如旧，与以上所呈军事上设施，并无关涉。”检讨蒋介石和李根源的通告、通电，其实质应该是“承认土司，但不承认土司制度”，废除土司制度的根本国策并未改变。远征军及其他军队在滇西、滇南地区针对各族土司的各项改良政策，实属权宜之计。
其六，抗战胜利后，远征军大军云集滇西土司地区，云南第六区行政督察专员李国清于1945年9月提出《废除土司制度意见书》，列举了废除土司制度的十大理由，确实触及了土司制度的诸多问题。但李国清的改土归流是以远征军大军作为后盾的，他提出“以一团之众进驻腾龙边区，解除土司武装，实行设立县治”。以当时的形势，滇西各土司在抗战中势力大为削弱，有能征惯战的远征军守土，改土归流应当能顺利进行。可惜随后云南政局发生较大变化，龙云被逼下台，局势混乱。不久远征军被调往东北，滇西地区形势突变，李国清的改土归流计划付诸东流。到卢汉回滇执掌省政后，势力衰弱，仅能推行保留土司制度、改良土司行政旧策。云南第十二区行政督察专员提交报告，宣称“土司制度在戡乱时期不宜废除”。1947年，干崖宣抚使刀威伯(刀承钺)被任命为盈江设治局局长；1948年8月，芒市土司代办方克胜被任命为潞西设治局局长，1949年任潞西县第一任县长，开土司及土司代办直接担任流官政权行政首长的先例，掌控县、局行政机构，土、流走向合一。这应该是民国时期云南土司制度的较大变化，也是一个新的动向。
总之，云南地方政府根据各地区、各民族的实际，不断探索，不断发展，推陈出新，磨合适应，力求找到适合自身的实际工作政策和措施。正如台湾学者吴启讷的论述，中华人民共和国“在国家整合方面与清朝和中华民国目标一致，则它不可避免地会利用前朝的政治遗产与传统的政治手段”。云南地方政府的前述具体工作和实践，既有失败的诸多教训，也为后来中华人民共和国民族政策的制订进行了有益的探索，积累了宝贵的经验和成就。如有关省议会土司代表的立法问题，又如对土司名称、等级及承袭制度的整顿、规范、发展、创新，特别是少数民族土司头人赴昆明观光游览，其影响更为明显，而且作用巨大。
【注】文章原载于《中国边疆史地研究》2017年第3期。
责编：李静