来源：《中国电梯》杂志
作者：李 赵/中国特种设备检测研究院
邱 郡/上海市特种设备监督检验技术研究院
邹海云/中国特种设备检测研究院
电梯作为现代社会人们生活中常见的代步工具，已成为城市交通的组成部分，其安装数量及安全状况正在成为城市建设及管理水平的重要指标。同时，基于电梯在现代社会人们生活中的重要作用和其本身所具有的安全风险，世界上多数国家和地区均制定了电梯安全法规和技术标准，对电梯各重要环节实施严格监管，以确保电梯安全、便利使用。
为了找出与发达国家和地区的差距，完善我国电梯法规标准体系，提升我国电梯安全管理水平，促进我国电梯技术进步，在前期电梯行业专家研究的基础上，笔者对一些具有代表性的国家和地区〔中国内地(大陆)、欧洲、美国、日本、韩国、新加坡、中国香港特别行政区、中国上海市〕进行了综合比对，形成了对应的分析与思考，并提出相关意见与建议。
1 电梯行业发展状况比对与分析
据欧洲电梯协会统计，全球电梯保有量已超过1 500万台，每天约有20 亿人乘坐电梯，电梯为提升现代社会人们生活的品质发挥了重要作用。
1.1 中国内地(大陆)
我国是电梯生产和使用大国，电梯保有量、年产量、年增量均为世界第一。2018年中国内地(大陆) 电梯生产量约为85万台，约为全世界电梯产量的3/4。截至2018 年底，中国内地(大陆) 电梯保有量为627.83万台，约占全世界的1/3，同比2017年增长65万台，平均每台电梯服务的人数(PI指数) 约为222。
1.2 欧洲( 含其中31 个国家)
据欧洲电梯协会统计，截至2017年底，欧洲中31个国家电梯保有量为618.1万台，同比2016年增长14.5万台，从业人员约为15.74万人。整个欧洲电梯保有量也约占全世界的1/3，PI指数约为110。
1.3 美国
据美国全国电梯工业股份有限公司统计，目前美国保有量约为106万台，其中2018年新增约2.96万台，PI指数约为317。
1.4 日本
目前日本电梯保有量已达到90多万台，其中2019年将新增电梯约2.2万台，PI指数约为120。
1.5 韩国
目前韩国电梯保有量已达到60多万台，其中2019年将新增电梯约2.5万台，PI指数约为74。
1.6 新加坡
目前新加坡电梯保有量约为6.9万台，其中2019年将新增电梯约0.24万台，PI指数约为85。
1.7 中国香港特别行政区
据统计，目前中国香港特别行政区电梯保有量已达到7.4万台，其中2019年将新增电梯约0.57万台，PI指数约为101。
1.8 中国上海市
截至2018年底，中国上海市电梯保有量已达到26.8万台，同比2017年增长1.4万台，电梯保有量在全世界城市中位列第一，PI指数约为90。
2 电梯法规与监管体系比对与分析
为了保障电梯行业劳动者和公众消费者的人身安全，全球多数国家和地区均建立了系统的电梯法规与监管体系。
2.1 中国内地( 大陆)
电梯在我国归属特种设备，它的法规体系由“法律- 行政法规- 部门规章- 安全技术规范- 标准”5个层次构成。
法规体系中最高层级的法律为《中华人民共和国特种设备安全法》；相关法律还包括《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国进出口商品检验法》等。
国家层面行政法规为《特种设备安全监察条例》；地方性法规有《广东省电梯使用安全条例》《广西壮族自治区电梯安全条例》《南京市电梯安全条例》等。
关于电梯的部门规章，国务院特种设备安全监管部门目前虽未制定电梯单一类别的规章，但各类特种设备均须遵守的部门规章有《特种设备事故报告和调查处理规定》( 原质检总局令第115号)、《特种设备作业人员监督管理办法》等；地方政府规章有《北京市电梯安全监督管理办法》《上海市电梯安全管理办法》等。
安全技术规范是把法律、法规和部门规章原则规定具体化，提出电梯基本安全管理与技术要求。现有的特种设备安全技术规范涉及电梯的有TSG T7001-2009《电梯监督检验和定期检验规则—曳引与强制驱动电梯》、TSG T7002-2011《电梯监督检验和定期检验规则—消防员电梯》、TSG T7003-2011《电梯监督检验和定期检验规则—防爆电梯》、TSGT7004-2012《电梯监督检验和定期检验规则—液压电梯》、TSG T7005-2012《电梯监督检验和定期检验规则—自动扶梯与自动人行道》、TSG T7006-2012《电梯监督检验和定期检验规则—杂物电梯》、TSG T7007-2016《电梯型式试验规则》、TSG 08-2017《特种设备使用管理规则》、TSG T5002-2017《电梯维护保养规则》、TSG 07-2019《特种设备生产和充装单位许可规则》、TSG Z6001-2019《特种设备作业人员考核规则》等。
另外，需要行业强制执行的还有强制性国家标准以及被国家法规规范引用的标准内容。在电梯强制性标准中，主要有GB 7588-2003《电梯制造与安装安全规范》、GB 16899-2011《自动扶梯和自动人行道的制造与安全规范》等。
在法规体系框架和法定职能规定下，国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国电梯安全实施监督管理。县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内电梯安全实施监督管理。
我国的电梯安全监察制度是由行政许可和监督检查两大基本制度构成。实施行政许可、严格市场准入是保障安全的必要措施。电梯行政许可包括生产单位许可、使用登记、检验机构核准、检验人员考核、作业人员考核等；电梯监督检查制度包括强制检验制度、执法检查制度、事故调查处理制度、安全责任追究制度、安全状况公布制度等。
2.2 欧洲
2.2.1 欧盟
由欧洲共同体发展而来，简称欧盟(EU)，创始成员国有6个，分别为德国、法国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡，目前已拥有28个成员国，其电梯相关法规与监管体系能够体现欧洲特色。一般来说，欧盟法律由相互关联的3种不同立法形式构成：第1种是基本法，第2种是辅助性法规，第3种是个案法。其中辅助性法规又包括条例、指令、决议、建议和意见，欧盟的各项政策就是通过一系列条例、指令、决议、建议和意见的颁布和实施来完成的。
同时，为了加速建立统一大市场的进程，克服原有技术法规存在的诸多问题，原有的欧洲共同体陆续通过了《关于技术协调和标准化的新方法》《关于认证和测试的全球方法》《用于技术协调指令的不同阶段各种合格评定模式以及加贴和使用CE标志规则》等决议，确立了指令中只规定有关安全、健康、消费者权益以及可持续发展的基本要求，而详细的技术规范和定量指标由协调性标准来规定。协调标准对指令所确立的基本要求提供可担保程度的保证，为指令的实施提供技术支撑，即满足了协调标准，就可推论满足了相关指令的有关基本要求。当然，制造商既可采用协调标准，也可以自由选择其他可能的技术方法来满足指令规定的基本要求，但有责任通过其他方法证明其产品满足基本要求。
与我国电梯监管范围大致相当的法规体系主要由2014/33/EU《电梯指令》、2006/42/EC《机械指令》以及各种电梯协调标准( 如EN81、EN115 等) 组成。
欧盟负责电梯安全监管的机构主要是欧盟委员会领导的企业总司下属的法规与标准司。该司中的G/3处负责机电设备。法规与标准司的主要职责是：通过研究和创新、培训、促进投资和简化法规，调整贸易、健康、安全和竞争力等方面的政策，增强企业的竞争力；通过实施一些行政措施，促进法规的统一，形成欧盟统一市场，同时寻求在欧盟以外扩大市场份额的途径；核心职能是保证劳动者和消费者安全。
该司主要工作是通过与各工业协会、研究机构、成员国政府管理机构，以及其他相关人员、团体的协商、对话和调研，组织制定有关欧盟指令，并根据指令的要求，组织有关标准化机构制定相关欧洲统一标准。
2.2.2 英国
世界经济强国之一的英国，其国内生产总值在西方发达国家中居前列，同时英国作为标准化工作起步最早的国家之一，在电梯安全方面的法规与监管体系较为成熟，其电梯法规分为法律、法规( 条例)、实务守则3个层次。英国虽然未专门制定电梯安全监管的法律，但电梯相关法规( 如《电梯条例1997》《升降操作与升降设备条例1998》)、实务守则( 如《升降设备的安全使用实务守则和指引》) 均是由1974年颁布的《劳动健康与安全法(HSWA1974)》授权制定的，这些构成了英国电梯的劳动健康与安全法规体系。
在英国，电梯的安全监察属于劳动健康与安全管理范畴，其执行机构为健康与安全委员会(HSC)和健康与安全执行署(HSE)。HSE 和地方当局根据《HSWA1974》赋予的职责和权力进行包括电梯安全监察在内的有关劳动健康与安全方面的工作，监管主要手段有向责任人提出警告或建议、出具整改通知书、出具禁止通知书、实施许可与批准的事项以及起诉等。另外，电梯检查机构、评审机构以及行业协会，也会按照《机械指令》《电梯条例(LR1997)》( 欧盟电梯指令的转化)、《HSWA1974》《工业健康与安全管理条例(MHSWER1999)》《工作设备供应和使用条例(LOLER1998)》等法规的要求，做好电梯制造、安装、使用、维护保养、检验等环节的管理与技术工作。
2.3 美国
在美国联邦政府层面上，没有针对电梯的特殊法律法规规定，电梯和其他消费品一样必须保证消费者免遭不合理的伤害，因此必须符合《消费产品安全法案》。电梯行业从业人员的作业场所必须符合《美国职业安全卫生法》及其授权制定的劳动安全卫生规章中的有关规定。另外，电梯的配置、制造、安装等也必须符合建筑消防的要求和满足残疾人使用的需要。
美国现有50个州和华盛顿哥伦比亚特区，电梯的安全管理主要依靠各州的法律和规章，并根据《1995年美国国家技术转让与发展条例》，大多数州的技术法规均引用了美国机械工程师协会(ASME)A17标准。当然，采用的标准未必是其最新版本。电梯安全管理的环节通常包括设计制造、安装、检验、使用( 维护保养、改造)、事故报告等。
在很多州，电梯的安全管理是由立法机关授权职业安全管理部门一起管理；一些独立立法的较大城市( 如纽约市、芝加哥市等) 则由建筑物管理部门负责；还有一些地方，则是政府部门直接监督管理，并配备了专门的官方技术人员。为了便于执行和修订法规，许多地区在法律上还规定设立一个电梯协调委员会，并规定该委员会由业主、制造商、保险公司、社会公众、老人代表等委员组成。
2.4 日本
日本电梯相关法律法规分3个层次：法律(《建筑基准法》)；政令、省令、告示(《建筑基准法施行令》《建筑基准法实施规则》)；地方政府文件。另外，相关行业协会、标准组织制定了标准、指南、手册、规程等。在日本，法律法规与技术标准是相辅相成、互相渗透的。法律法规是必须执行的，一些官方标准也是强制要求执行的，但还有部分电梯协会制定的标准是推荐的。
电梯作为建筑设备纳入建筑的管理范围，由国土交通省负责电梯的型式认定、安装、验收、定期检查等监督管理工作，具体工作由国土交通省授权的认定机构、检验机构和地方特别行政厅负责实施。另外，厚生劳动省作为医疗健康、社会保障、劳动就业管理部门，负责电梯的制造许可以及施工作业中安全相关问题。根据《劳动卫生法》的规定，制造载重量1 000kg以上的电梯产品，需向厚生劳动省申请制造许可。
2.5 韩国
韩国是集英美法系与大陆法系特点于一体的混合法制国家，韩国的法律体系是按照法律、法规、规范和标准的层次逐级展开的。韩国新《劳动法(Labor Law)》及其法令(Act)、执行令(Enforcement Decree)构成了韩国劳工职业健康安全法律法规的3个层次，为从事电梯行业的劳工职业安全提供了法律上的保障。与电梯直接相关的法规为《电梯制造与管理法》《电梯设施安全管理法》等，规范有《电梯、自动扶梯及升降机检验标准》等。
2014年之前， 韩国电梯安全管理院(KoreaElevator Safety Institute) 由政府授权进行电梯安全检查、监督、事故调查、安全管理研究、报道及技术开发等业务，还承担政府指定的升降机教育机关，开展检验人员培训、运行管理人员培训、司机及救援培训。2014年“世越号”客轮沉船事故后，韩国加强了政府安全监管机构的优化和重组，成立了国民安全处，其下属的安全政策室升降机安全科负责电梯安全监督管理工作，属公务员序列。
2.6 新加坡
新加坡是一个法制国家，电梯被作为建筑管理的一部分纳入规范的法制管理范畴，电梯相关法律有《建筑管理法》《建筑维护与各阶层管理法2004》《建筑物维护与各阶层管理( 电梯与建筑管理) 规则2016》《工作场所安全与卫生法令》《消防法》等。
新加坡政府对电梯的使用管理起源于物业管理，且物业管理组织系统健全，范围广泛；行政上统一归新加坡建屋发展局负责。另外，新加坡人力资源部根据电梯相关法律法规和标准来实施新加坡全国提升设备的安全管理工作，其下设的职业安全及卫生署所属的职业安全处具体负责提升设备的安全监督管理，其主要职责包括提升设备的检查、检验以及事故调查。
2.7 中国香港特别行政区
全国人大制定的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、香港立法机关制定的“条例”以及根据条例制定的“附属规例”等构成香港的法律构架。电梯方面主要的“条例”以及“附属规例”有《升降机及自动梯条例》( 香港法例第618章)、《升降机及自动梯( 一般) 规例》( 香港法例第618A 章)、《升降机及自动梯( 费用) 规例》( 香港法例第618B章)、《工厂及工业经营条例》( 香港法例第59 章)、《工厂及工业经营( 载货升降机) 规例》( 香港法例第59O章) 等。另外，香港的电梯标准是法规的延续和完善，安装、使用、检验、监管方面都必须遵守，主要标准有《升降机及自动梯设计及建造实务守则》《升降机工程及自动梯工程实务守则》等。
香港机电工程署负责监管香港90% 左右的电梯，包括电梯企业资格、人员资格管理和使用登记注册，新装电梯的监督检查以及在用电梯的年检抽查，开展事故调查处理及投诉，举办公众安全宣传教育活动等。另外，劳工处对生产厂商中使用的载货电梯实施安全监督管理；房屋署主要对政府提供的公共住宅、大楼的电梯进行监管；建筑署从建筑物的角度，制定电梯建筑工程有关的技术标准。虽然香港的电梯管理涉及4个部门，但只是使用场所和监管对象不同，所执行的法律法规是相同的。
3 电梯安全总体形势比对与分析
从与欧洲、美国、日本、韩国、新加坡、中国香港特别行政区等国家和地区安全监管部门的信息交流或有关机构研究报告分析可知，各国各地区在电梯运行方面都存在一定的安全风险。
3.1 中国内地( 大陆)
在中国内地( 大陆)，包括电梯在内的特种设备事故依据《中华人民共和国特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》《特种设备事故报告和调查处理规定》、TSG 03-2015《特种设备事故报告和调查处理导则》等开展报告统计与调查处理，法规中对电梯事故定义、范围、等级、调查层级以及工作程序与要求都有明确的规定。
近15年来，中国内地( 大陆)电梯保有量年平均增长15%，万台电梯事故死亡率持续下降( 见图1)。2018年共发生电梯相关事故31起，死亡22人，万台电梯事故起数已接近0.05。其中，施工作业过程中的事故12起，使用过程中的事故19起。在电梯保有量大幅增长和老旧电梯逐年增加的“双重压力”下，继续保持着总体平稳的安全态势。
3.2 欧洲
欧洲电梯协会近几年来分别对垂直升降电梯事故和自动扶梯事故进行了统计，具体情况见图2～图5。其中：红色表示造成人员死亡起数，蓝色表示造成人员受重伤起数，橙色表示其他一般事故起数。
3.3 美国
以华盛顿州为例，当事故造成一人需要内科医生检查或停工一天时，业主或其全权代理人应立刻通知主管部门，且应提供设备给主管部门用于事故调查和事故检验。像纽约市，当电梯发生事故或者相关事故，并且事故导致任何人需要接受医生处理，或者导致财产或设备损失超过100美元时，业主或管理人员须立即通知主管部门，并提供设备给主管部门进行事故或损害原因的调查。
美国工人权益保护中心(CPWR)2006年发布的《涉及电梯和自动扶梯的伤亡报告》表明，因电梯事故而致死的约为每年30人，受到伤害的达17 000 人。2013年报告显示，近十年来事故死亡人数年均28人左右。另外，根据美国职业安全与健康管理局(OSHA)和建设研究训练中心的统计，在2011-2016 年，共收到85起电梯事故报告，其中发生在垂直升降电梯及电梯井道内的事故78起。在这78起事故中，25起是专业的作业人员未遵守安全操作规程；53 起涉及非专业人员，主要是未经授权或专业训练的人员。62%人员的伤害是发生在施工作业环节，电梯安装和维修人员共死亡19人，占建筑行业事故总死亡人数的15%。
3.4 日本
据国土交通省住宅局建筑指导科统计，2011年共发生电梯( 含自动扶梯、小型货用电梯) 事故19起，其中涉及专业维保人员5起；2012年共发生电梯事故16起，其中涉及专业维保人员3 起；2013年、2014年电梯事故较少，分别为7起、9起；2015年电梯事故14起，涉及专业维保人员2起。
3.5 韩国
韩国从2005年9月开始要求使用单位对发生人员死亡、造成人员1周以上住院治疗的事件或者设备发生开门走车等四大故障须向管理部门进行义务上报。
同时，《电梯设施安全管理法》规定：当电梯管理者管理的电梯发生条例中规定的严重事故或其他导致乘客被困的故障时，管理者应向协会负责人报告此类事故或故障。此时通报的若是一起严重事故，协会负责人必须将事故调查细节向安全行政部部长、市长/ 省长和判决委员会汇报。以2012年为例，全年共发生事故133起，死亡12人、受伤158人，其中105起发生在自动扶梯或自动人行道上，主要是由于乘客的不正确使用或过失导致的。
3.6 新加坡
新加坡近几年来也高度关注电梯安全。据《联合早报》报道，2015年10 月～2016年5月的8个月中，新加坡共发生垂直升降电梯事故6起，引起了民众的关注和担忧。自2016年11月1日起，新加坡建屋发展局要求所有业主一旦发生自动扶梯事故( 不管是人员受伤还是设备损坏) 必须立即上报，因此自动扶梯的事故数剧增。仅2016年11月-12月底，就发生自动扶梯事故63起，其中乘客自身原因60起，设备本身原因3起。另外，根据新加坡KK妇女儿童医院和建屋发展局提供的事故研究趋势，由于商场及自动扶梯数量的剧增，与儿童和超过60岁的老人有关的自动扶梯事故数量逐年上升，最常见的即为在自动扶梯上摔倒。
3.7 中国香港特别行政区
根据《升降机及自动梯条例》的规定，如有任何关于电梯的事故发生，该电梯的负责人须在知悉该事故后的24h内，以书面形式报告香港机电工程署。须向署长报告的事故除了因涉及垂直升降电梯或自动扶梯相连设备或机械的人员伤亡外，主要驱动系统故障、主要安全部件或安全设备故障，以及电梯的悬挂装置断裂，电梯升降通道的门、运载装置的门联锁装置故障，都是事故报告的对象。
以2015年为例，香港共发生垂直升降电梯事故439起，其中乘客不当使用427起，设备问题11起，作业人员意外事故1起，受到伤害的主要是儿童；自动扶梯事故共1 590起，其中乘客不当使用1 477起，设备问题8起，其他原因105起，受到伤害的主要是老人和儿童。
3.8 中国上海市
自2015年4月1日起，《上海市电梯安全管理办法》正式施行，该办法结合历年电梯事故教训，对电梯安全使用管理、应急救援等提出了明确要求。据统计，2015-2018年，上海市共发生电梯事故14起，其中2018年仅发生电梯事故1起，死亡1人，万台事故事故率和死亡率均低于全国平均数。
4 通过比对与分析形成的共识
通过对上述国家和地区在行业发展状况、法规与监管体系以及安全总体形势等方面的比对与分析，主要形成以下3方面认识，这对我国电梯行业发展和安全监管工作是一个很好的借鉴。
4.1 我国电梯行业发展领跑全球
我国已成为全球电梯保有量大国，但距离电梯强国仍有许多工作要去做。我国传统理念、城镇生活、人口密度等与东亚发达国家和地区比较相似，随着我国经济快速发展和城镇化进程，虽然像上海市等沿海发达城市PI 指数已接近日本、韩国、新加坡以及中国香港特别行政区，但全国PI指数仍有很大的提升空间，因此，我国电梯保有量将继续保持10%左右的中速稳定发展阶段，电梯保有量预计能达到1 200万台以上。我们既要保证新梯质量安全水平的提升，也要保障在用电梯的安全可靠运行，这就给我国电梯人带来了机遇与挑战。
4.2 各国各地区电梯安全监管机制各具特色
从上述具有代表性国家和地区的电梯法规与监管体系来看，电梯的法规层级大体相似，但都根据各自行业发展和管理工作的需要制定了相应的政策和监管规定，以此来保障公众消费者出行安全和从业人员健康安全。在监管机构方面，均设置了专门的安全监管机构，对电梯设备和从业人员进行监管：有的集中在职业健康安全管理部门，有的集中在建筑管理部门，有的分别在多个部门按照各自法定职责进行监管。而且，从近几年各国各地区新出台的政策和修订的法律法规来看，这些国家和地区的电梯安全监管要求越来越严，监管力度是逐步加强而不是削弱。
4.3 各国各地区电梯事故统计值得借鉴
虽然各国各地区对电梯事故的定义和统计口径存在较大差异，但开展严谨的事故统计与调查，分析事故原因和主要风险点，提出具体的风险警示与预防措施，能够聚焦事故发生的主要风险，科学定位管理薄弱环节，提升设备本质安全，更加有效地预防和减少同类事故的发生。因此，像美国、韩国、新加坡、中国香港特别行政区等国家和地区的电梯事故报告制度，值得我们学习、研究、借鉴，从而进一步优化完善电梯等特种设备事故报告和调查规定，建立适合我国国情的电梯事故调查处理与应急处置体系。
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