李玲飞：美国发起印太经济框架，日本扮演关键角色
来源：盘古智库
微信平台编辑：周悦
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5月23日，在拜登访日期间，美国主导的印太经济框架（IPEF）正式起动。IPEF以数字贸易、供应链、绿色能源与减排、避税与反腐败4个领域上的合作为支柱，是拜登政府首个亚太地区贸易与经济倡议和战略框架。为此框架的推行，日本发挥了重要作用，尤其是在担负美国与东盟国家之间桥梁的任务中，日本扮演着关键角色。
本文作者系盘古智库高级研究员、东北亚研究中心副主任李玲飞。
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5月23日，美国主导的印太经济框架（IPEF）正式起动。初始成员国包括美国、日本、印度、澳大利亚、新西兰、韩国、泰国、马来西亚、新加坡、菲律宾、印度尼西亚、文莱和越南13个国家。IPEF以数字贸易、供应链、绿色能源与减排、避税与反腐败4个领域上的合作为支柱，是拜登政府首个亚太地区贸易与经济倡议和战略框架。
IPEF选择在拜登访问日本期间在东京宣布启动，与日本为此框架的推行所做出的努力不无关系。在主要发起国内部也普遍存在疑虑的情况下，美国能搜罗包括7个东盟国家在内的其他12个国家成为创始成员，日本发挥了重要作用，尤其是在担负美国与东盟国家之间桥梁的任务中，日本扮演着关键角色。
然而，日本并不甘愿在印太地区经贸机制中沦为美国的马前卒身份，借IPEF这一蹩脚的台阶，拉拢美国重返全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等日本从中占据主导的自由贸易框架和合作机制，更符合日本的国家利益，实际上，这也是日本政府私下拨打的算盘。拜登：“日本是重要的领导国家”
IPEF是一个缺乏约束力的、松散的经济框架，由于它并不包括市场准入、关税协议等实际性内容，各成员国可以在4大支柱中自由选择要加入的模块。在IPEF的主导国美国国内，多数意见认为它并非一个传统的经济合作协议，而是以建立公平而有弹性的贸易、供应链、基础设施与减排以及反洗钱和腐败规则为目标。美国各党派都担心，拜登政府可能借此制订或引入逃避国会审议的国际贸易规则，因此存在不少质疑，以及要求修订框架，增加正式的法律的机制安排的声音。
缺乏准入和关税协议，降低了加入IPEF的门槛，虽然提高了东盟以及其他相关国家对IPEF的积极性，但同时也模糊了IPEF的收益与前景，市场准入和减免关税，尤其对东盟国家而言，事关增加出口、促进外国投资和国内就业，是最重要的关注点，“不知道它能给我们国家带来什么好处”。此外，IPEF在设计上是否只对美国减缓国内经济压力、满足自身需求有利？这是东盟等国家的最大疑问。
而美国一贯宣扬的“民主、自由”等价值观一致原则，在推广IPEF上并没有什么效力。以最近的俄罗斯和乌克兰冲突为例，美国的“共同价值观”并没有获得预想中广泛的支持，IPEF争取的重要对象国中，印度、新加坡、马来西亚、泰国、越南等，在联合国多个决议中都通过反对票和弃权票摆明了与美国相异的立场。
利益上看不到好处、意识形态上不受拉拢并不是IPEF面临的最大阻碍。IPEF最关键的问题是其不包容和排他性：IPEF这样的地区性贸易、减排、基础设施合作框架，要将该地区经济实力最强，也是最主要的贸易、碳排放谈判对象国排除在外，并且有可能导致与最大的贸易伙伴出现龃龉，导致现有地区经济贸易机制出现分化甚至分裂局面，正常和理智的国家不会甘愿为一个蹩脚的国际机制付出如此的代价，哪怕这一机制由美国所主导。
一直以来，美国在东亚地区并非广泛结下“善缘”，为了推行IPEF，美国召集东盟国家，以峰会的形式拉拢和劝说，但在会后，美国手里的IPEF创始国名单中也只有8个国家，东盟10国仅有新加坡、马来西亚和菲律宾明确表示参加的意愿，其他国家都持不反对但非常谨慎的态度。相比区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的15个成员国、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）的11个成员国，这份名单很明显不能令美国满意。
在这样的情况下，日本成为了美国与东盟国家之间的一座桥梁。与美国“临上轿现扎耳朵眼”不同，日本长年深耕与东盟国家的关系。2020年，日本对东盟贸易额约20.5万亿日元，东盟居中国之后，是日本第2大贸易伙伴。同年，日本对东盟直接投资存量约29万亿日元，几乎是排名第2位中国的投资规模的2倍。东盟也是日本政府开发援助（ODA）的主要对象，2019年援助总额约为36亿美元，居日本ODA首位。从2012年开始，东盟取代中国，成为日本人出国最主要的目的地。2019年，日本入境东盟各国的人数约550万人，东盟国家入境日本的人数也超过了400万。
今年黄金周期间，日本首相岸田出访东盟3个主要成员国印度尼西亚、泰国和越南，除了签订一系列无偿或低息借款、政府开发援助、技术转移协定外，岸田还担负着说服和协调的任务，促进数字贸易、供应链强化和多元化、5G等数字基础设施和技术合作、自由开放的印太等与IPEF相关课题，也是岸田与3国首脑会谈的重要内容。
此后IPEF的启动国名单里，这3个国家位列其中。
“日本是一个重要的领导国家”，拜登在访日时对日本发挥的作用做出高度的评价，在美国、日、印、澳四边安全对话、日美航天领域的合作、地区安全保障等诸多访日议程中，日本能比美国更发挥“领导”作用的，恐怕只有IPEF一项了。日本政府在“欢迎”、“参加”与“协力”背后的算盘
首相岸田在谈及IPEF时，并没有表现出兴奋或抱有憧憬，仅仅提到日本欢迎美国主导的IPEF并将协力于该经济框架。而超出预期的创始国数量，也并没有消除日本各界对IPEF的质疑。
如日本经济新闻社编委高桥徹认为，尽管IPEF概念上仍有待充实，但其实效性是最大的缺陷。丸红经济研究所所长今村卓表示，尽管13个创始成员国是一个令人惊讶的数字，但美国领导IPEF的能力仍是个未知数，日本应坦诚地向美国传达这一挑战。
经团连会长十倉雅和指出，对于IPEF，日本虽应积极参与，但“应以此为切入点，重新拉美国回到跨太平洋伙伴关系协定中来”。
实际上，这正是日本政府的算盘，在记者会见中，首相岸田表示：“日本欢迎拜登总统启动印太经济框架，并将参与其中予以协力。而从战略角度上看，日本希望美国能够重返跨太平洋伙伴关系”。相对于IPEF下一步的动作，岸田更期待7月份日美经济版“2+2”会议，即有外交和经济阁僚参加的日美经济政策协议委员会会议。
无论是在贸易规则、供应链、减排还是反洗钱、反腐败方面，IPEF想要发挥作用，困难重重，且不论这些议题在成员国内部讨论时会遇到的国内政治阻力，将中国排除在外本身也已经让IPEF作为一个经济合作框架失去了意义。
虽然提供市场准入、取消关税和非关税壁垒，由于美国国内的政治阻力，尚不现实，但让美国重返CPTPP的谈判桌，是最符合目前日本经济利益的选择。或者，在今后的IPEF框架中加入上述的内容而使其成为一个类似的合作平台，是退而求其次的目标。
此外，日本在IPEF上的尽心尽力，换来的回报也包括拜登对日本扩充军费的支持，以及日美两国军事合作上的深化。2022年度日本军费预算约5.4万亿日元，占GDP1%左右，明年可能扩充至近7万亿日元水平，并最终达到GDP的2%水平。
对中国而言，IPEF带来的直接威胁并不值得过分担心。中国应该担心的是美国以IPEF为契机展开的印太战略会给地区经济贸易格局带来的影响与改变，尤其是推动供应链和高科技领域中与中国脱钩、“去中国化”等等，这是现实的挑战。还有像日本这样利用美国实施印太战略，实现利益交换以达到自己扩军目的等行为，这种背后的算盘，应保持警惕。■
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