董向荣 张家玮：印太框架下的韩美合作走向
作者：董向荣，中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员；张家玮，单位为中国社会科学院大学
来源：《当代世界》2021年第2期；当代世界
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内容提要
自20世纪50年代以来韩美同盟一直是韩国的安全支柱。韩国作为同盟中弱势的一方，努力在不对称同盟中寻求平等地位，并尽可能在韩美双边和朝鲜半岛议题中发挥重要作用。特朗普政府时期在美韩贸易赤字、驻韩美军防卫费分担等议题上对韩国施压，引发韩方不满。韩国虽在贸易问题上与美国重新达成协议，但在防卫费分担问题上采取拖延战术以谋求达成接近自身目标的协议，展现出同盟中弱国的能动性。然而，文在寅政府的能动性有明显的限度。拜登政府上台后，除了修复受损的美韩双边同盟关系外，双方或将在更广泛的地区和全球多边议题上加强合作。
关键词
美韩同盟；印太战略；拜登政府；半岛无核化；韩国
韩国是美国在亚洲的重要盟国。在朝鲜战争中，韩国将军队指挥权交予美国，至今尚未完全收回。1953年战争结束后，美韩签署《相互防卫协定》，正式确立军事同盟关系。由于国力相差悬殊，美韩同盟是典型的不对称同盟。作为同盟关系中强势的一方，美国的对外政策调整和国内政治变动会对美韩两国关系产生深远影响。作为弱势的一方，韩国努力追求同盟中的平等地位，在双边关系中维护自尊，对不平等极为敏感，并力求在双边关系和朝鲜半岛议题中发挥重要作用。特朗普执政4年，其个人及亲信的“独特性”，既让韩国感到不适，也促使韩国发挥了不小的主观能动性，美韩关系呈现出不同于以往的新特点。2021年1月20日，美国拜登政府上台，美韩关系将出现新的调整。本文旨在评析特朗普政府时期的美韩合作，并对拜登执政后美韩之间的政策协调及合作走向作出展望。
美国的亚洲政策变迁
与亚洲盟友体系的特点
进入21世纪以来，亚洲在美国全球战略布局中愈发占据核心位置。2011年，美国奥巴马政府公开提出“重返亚太”的概念，不久后明确概括为“亚太再平衡”战略。继任的特朗普政府积极倡导“自由开放的印度太平洋”战略构想，进一步指出“印太地区是美国未来最重要的地区”。美国对外政策的重心呈现出向亚洲转移的趋势。
美国推行亚洲政策的基石是由双边联盟、双边伙伴和多边机制构成的亚太盟友体系。在这个体系中，美韩同盟是重要的一环。美国在亚洲长期坚持双边主义联盟政策，建立起轴辐式的双边同盟体系，与日本、韩国、菲律宾、泰国、澳大利亚、新西兰等国签有双边安保条约。美国战略与国际研究中心（CSIS）高级顾问车维德（Victor Cha）指出，美国之所以在亚洲选择双边主义联盟政策而非多边主义，不但是由于亚洲国家之间复杂的历史恩怨，而且更为重要的原因是，该体系更有利于美国控制盟友，从而降低安全环境中的不确定性。
为更加灵活地拓展具有潜在战略价值的双边关系，美国增设“伙伴关系”非正式合作安排。在“伙伴关系”框架内，美国与印度、东南亚国家的关系迅速发展。2016年6月，美国确认印度为“主要防务伙伴”，承诺将两国在防务贸易和技术共享领域的合作关系提升至最高水平，与其最紧密的盟友和伙伴相同。2018年6月，时任美国国防部长詹姆斯·马蒂斯（James Mattis）在香格里拉对话会上表示，美国在东南亚地区将深化同菲律宾、泰国的长期同盟关系，巩固同新加坡的坚实伙伴关系，同时寻求与印度尼西亚、马来西亚和越南等国发展新的伙伴关系。
在巩固盟友与拓展伙伴关系的基础上，美国也尝试推动亚洲双边同盟体系网络化进程。2007年11月，美国前副国务卿理查德·阿米蒂奇（Richard Armitage）和哈佛大学肯尼迪政府学院前院长约瑟夫·奈（Joseph Nye）牵头撰写的报告指出了美国的战略困境：“在亚洲，美国传统上是通过一系列重要的双边联盟来维持地区和平与安全，而不是通过正式的多边框架。然而，在过去10年里，一系列亚洲经济框架开始出现，但这些框架往往不包括美国。”报告建议，美国需要运用巧实力介入亚洲事务，“盟友之间的合作”对解决现有问题至关重要。为增强地区盟友、伙伴国之间的协调性和联动性，美国努力使双边同盟向更加灵活的小多边机制延伸。美国前国防部长阿什顿·卡特（Ashton Carter）在《外交事务》杂志刊文总结了奥巴马政府时期美国的亚洲政策，指出美国致力于在亚太地区构建一个以美国为中心、以规则为基础的安全网络，以美日韩、美日澳、美日印为代表的美国与盟友、战略伙伴之间的三边合作机制是这一网络的重要组成部分。特朗普政府时期，尽管因为坚持“美国优先”、让盟友大幅度提升驻军费用等损害了美国与传统盟友之间的关系，但是提议打造美国与日、印、澳的四边安全合作框架（QUAD）还是得到了盟友和伙伴的积极响应。有中国学者指出，自2007年以来陷入停滞的四边安全对话得以重启，对原有的地区安全架构带来巨大冲击。
上述双边、小多边的印太盟友体系新格局，如果按照信任程度和重要性来衡量，澳大利亚、日本处于美国印太盟友和伙伴体系的第一圈，韩国、印度等国次之。目前韩国的地位不及日澳，一方面，美国希望继续拉拢韩国，希望韩国更紧密地融入以美国为核心的体系和战略安排，比如加入QUAD或所谓的“G11”等；另一方面，韩国的外交战略有比日、澳更广阔的选择空间，可以更多地从自身的国家利益来决策，不必完全追随美国。
特朗普政府印太战略框架下的美韩合作
根据特朗普政府2021年1月解密的“美国印太战略框架”文件，美国在印太地区面临的挑战有三：一是维持美国的战略主导地位，阻止中国建立新的、非自由主义的势力范围；二是确保朝鲜不威胁美国及其盟友；三是增进美国的全球经济领导力，促进公平互惠贸易。美国的印太战略就是要积极应对这三方面的挑战。在特朗普政府看来，韩国是美国应对第一项挑战的“合作者”，是第二项挑战中的“合作者”和“被保护者”，是第三项挑战的一部分。
第一，特朗普政府一直试图将韩国纳入对华遏制的团队中。由于东南亚、南亚等地是韩国“新南方政策”和美国“印太战略”均涉及的核心区域，美韩双方就两大政策的对接进行了广泛接触。2018年8月，时任美国国务卿蓬佩奥公布了关于“印太战略”在经济、安全领域的落实计划，美韩双方开始就“新南方政策”与“印太战略”的对接工作进行接触，寻找对接的可能性与结合点。2019年6月，美韩首脑会谈期间，特朗普与文在寅共同阐明关于战略对接合作的意向。美韩官方曾两次就战略对接联合发布事项说明书（Fact Sheet），总结了现阶段两国的合作领域，具体包括：开发合作、基础设施、能源、数字经济、智慧城市、自然资源管理、人力资源开发、反腐败、提高女性地位、气候变化、健康、新冠肺炎疫情、跨国犯罪、打击毒品、海洋安全、网络安全、海洋环境保护、水资源安全、抗灾避灾等。需要指出的是，韩国“新南方政策”更多的是强调把韩国与对象国原以商品贸易为主的往来扩大到技术、人员、文艺交流，而美国“印太战略”是特朗普政府塑造亚洲秩序的重要政策手段，企图联合其盟友和伙伴国在经济和安全上构筑遏制中国的包围圈。因此，随着美韩之间的战略对接走向深水区，双方的分歧会进一步显露。
第二，美韩联合应对朝鲜威胁有一定局限性。特朗普政府时期，美朝关系经历了从2017年“剑拔弩张”到2018年以后的“握手言欢”大转变。文在寅政府借朝鲜主动寻求外交突破之机，将美国拉回对朝接触的轨道，朝鲜半岛局势出现缓和。与此同时，美韩之间关于2020年驻韩美军防卫费分担问题的谈判也一直在持续，但截至目前仍未达成协议。
各界对2018年以来美韩两国关于对朝接触的一系列合作的评价褒贬不一。批评人士认为，虽然此次合作表面上缓解了朝鲜半岛安全局势，但实际上没有促成朝鲜无核化问题的解决。美国哈佛大学肯尼迪政府学院国际事务教授斯蒂芬·沃尔特（Stephen Walter）表示，“特朗普没有策划一场限制朝鲜核计划和导弹计划的系统性谈判，而是选择了与朝鲜领导人举行‘真人秀’峰会，雷声大、雨点小。特朗普深信他的个人魅力和交易技巧可以说服朝鲜放弃核威慑力量，结果一无所获。”韩国成均中国研究所李熙玉教授指出，特朗普政府只是想把半岛无核化问题与本国的国内政治联系起来，除了政治说辞之外，没有表现出任何解决具体问题的“诚意”。最近在美国出版的多个回忆录中可以发现，美国在与朝鲜的谈判中提高了“门槛”，根本就没有解决问题的意向。
但美韩官方人士强调，他们的努力或能为未来通过外交途径解决朝核问题奠定基础。韩国副外长崔钟建指出，韩美政府达成了很多共识和成果，并成功推动半岛和平走上一条不可逆转的道路，相信朝方也深谙这一点。美国前副国务卿比根在韩国峨山政策研究院发表演讲时也表示，“展望未来，我仍然坚信，外交手段是解决我们与朝鲜之间矛盾的最佳途径，实际上也是唯一途径。”韩国政府也寄希望于美国新政府能延续这一对朝政策基调。
与韩国就防卫费分担问题进行谈判，是特朗普政府“美国优先”理念主导下“亲盟友、明算账”的转向。由于美韩在同盟中的地位严重不对称，在美国与韩国争取自身利益最大化的博弈中，在防卫费分担比例以及美韩《自由贸易协定》等利益分配问题上，韩国在姿态上让步较大，美国要重谈，韩国不得不答应重新协商。但是在此过程中，韩国并未言听计从，而是采取一些策略。比如，韩美2019年9月起进行旨在签署第11份防卫费协定的谈判，但因双方对分摊额的分歧巨大而迟迟未能达成协议。据悉，美方起初要求韩方承担50亿美元，后虽然改口要价40亿美元，但也未得到韩方认可；韩方提出在2019年8.7亿美元的基础上至多上调10%的比例上限，并一直采取“拖字诀”直至美国实现政权轮替，期望在拜登执政后与其达成符合韩国利益的协议。
第三，因为美韩贸易逆差的存在，韩国也是美国“印太战略”面临“挑战”的重要组成部分。美国是韩国第二大贸易伙伴国。学界常说韩国“安全上靠美国、经济上靠中国”，实际上并不能如此简单化。除了安全以外，韩国对美国经济依赖也很深，美国市场对韩国十分重要。特朗普政府时期，美国的对外贸易政策在“美国优先”的口号下转向保护主义。与中国一样，韩国也被认为是从美国“占了大便宜”的国家，美韩经济关系不得不面临重塑。美国前贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）曾指出，“韩国是具有代表性的对美贸易顺差国”，这种顺差“是长期的，且规模较大”。特朗普不是从产品竞争力出发来考虑贸易不平衡问题，而是认为2012年3月生效的《美韩自由贸易协定》是一个“可怕的交易”，要求重新谈判。美国方面表示，2011年美国对韩的商品出口总额为435亿美元，而这一数字在2016年为423亿美元，同比下降2.7%，但在此期间美国对韩货物贸易逆差却增加了1倍有余，从132亿美元扩大至276亿美元。韩国方面并不同意美方的看法，《韩国经济》发表文章指出，“《美韩自由贸易协定》生效的5年间，虽然韩国对美贸易顺差总额超过了1000亿美元，但其中受惠于自贸协定的比重仅为20%左右，剩余800亿美元以上的商品没有受惠于自贸协定，而是凭借韩国产品自身的竞争力。”然而，在美国的重压之下，韩国最终做出妥协，于2018年9月26日同美国签署了关于《美韩自由贸易协定》的修正案文件。
2019年1月1日，新《美韩自由贸易协定》开始生效。韩国方面的数据显示，2019年韩国对美贸易出口额约733亿美元，较2018年增长0.9%，汽车及汽车零件、半导体、石油制品等是主要出口产品；进口额超过618亿美元，同比增长5.1%，对美主要进口产品包括原油、半导体、飞机及零部件等，其中美国产原油和液化石油气（LPG）的进口额实现大幅增长，增幅分别为99.7%和10.6%。2019年韩国对美贸易顺差约为115亿美元。在韩国的进口市场中，美国商品的份额在2019年达到12.3%，同比增长1.3%，仅次于中国的21.3%，进一步扩大了对排名第三的日本的优势。此前，韩国舆论界对新《美韩自由贸易协定》的担忧，很大程度来自美国在协定中特别加入的保护美国汽车行业的相关条款。但从目前的观察来看，韩国对美汽车出口持续扩大的局面并未改变。总体而言，修改后的《美韩自由贸易协定》还未展现出对美韩双边经贸结构造成巨大冲击的迹象。韩国对美出口额继续增加，并继续保持对美贸易收支顺差。根据韩国统计厅的数据，2020年1—11月韩国对美国出口额为670.0亿美元，进口额525.7亿美元，贸易顺差144.3亿美元，预计全年对美贸易顺差在160亿美元以上，贸易顺差比2019年的115亿美元预计增长4成以上。
美国政府换届对美韩合作的影响
与商人出身的特朗普不同，美国新总统拜登曾在奥巴马政府时期担任副总统，有30多年的参议员经历，具备丰富的外交与安全事务工作经验，是较为传统、规范的民主党政治家。拜登提名的核心外交安全官员，大多也都有在奥巴马政府担任要职的经历，政策观念较为一致。基于拜登及其团队以往的行为逻辑和近期的政策表态，拜登政府时期美韩两国的合作关系预计会呈现新的特点。
第一，美国将主动修复与韩国的关系，在双边议题上与韩国展开合作。2020年10月29日，拜登在韩联社发表题为《走向更加美好未来的希望》的署名文章。这是拜登首次在韩国媒体上发文，表示上台后将加强美韩两国之间的同盟关系，不会以撤军为由“敲诈勒索”韩国，而会通过“有原则的外交”推动朝鲜半岛无核化。拜登的文章在选举之前发表，其主要意图还是拉拢韩裔美国人。因此，拜登政府或将与韩国在久拖不决的驻韩美军防卫费分担问题上达成协议，并且协议金额更有可能接近韩方的主张，而不是特朗普政府“狮子大开口”的报价。在双边安全保障问题上，拜登在2020年11月12日与文在寅的首次通话中就对韩国进行了战略再保证，称“韩国是印太地区安全与繁荣的‘关键’（linchpin），美方将继续切实履行对韩方的防卫承诺”。
虽然新一届美国政府将积极管控并弥合美韩同盟的内部分歧，但仍有一些事务具有较大解决难度。美韩之间的战时作战指挥权移交就是重点难题之一。文在寅政府期待在任期内收回战时作战指挥权，但由于新冠肺炎疫情的影响，美韩军方的战时作战指挥权移交进程已经落后于原定计划。朝鲜劳动党总书记金正恩在劳动党第八次代表大会上把中断韩美联合军演作为重启朝韩对话的条件，使得韩国的选择空间受到进一步挤压。为了加快战时作战指挥权的移交，需要进行检验韩国军队独自运用作战能力的韩美联合训练，但这种情况下，朝鲜可能会强烈反对，韩国会因此陷入进退两难的境地。此外，随着战时作战指挥权的移交，美韩同盟的机构设置和运作机制将发生重大变化。美国希望扩大未来“联合国军”司令部的作用，从而继续实现对韩军的掌控，这与韩国方面的立场差距甚大。若拜登政府在该问题上处置不当，韩美同盟关系很可能会因此受损。
第二，美国将调整对朝政策，与韩国协调应对朝鲜半岛新局势。特朗普政府时期美国的对朝政策获得了多数韩国民众的认可。根据韩国统一研究院（KINU）2020年12月23日发布的调查结果，有71.9%的受访者对美国前总统特朗普与金正恩之间的首脑会谈和书信交流予以肯定评价。与此同时，逾七成韩国受访者希望拜登就任后与金正恩举行首脑会谈，其中52.9%的受访者“希望朝美在朝核问题取得实质性进展时举行首脑会谈”，20.1%的受访者对此表示“无条件支持”。拜登当选后，承诺将与韩方紧密合作解决朝核问题。不同的是，拜登对特朗普政府“自上而下”的解决方式持保留态度，表示会与朝鲜进行“有原则的外交”。韩国对拜登政府的对朝政策调整抱有期待。2021年1月19日，时任韩国外长康京和表示，韩方将与美方尽早协调对朝政策方向和原则，为韩朝、朝美对话注入动力，携手争取实现朝鲜半岛完全无核化与永久和平。历史上，美国民主党政府和韩国政府有着密切协作推动朝鲜半岛和平进程的经验，坚信双方在拜登政府成立后会尽早进行合作。
特朗普执政期间，朝鲜的核遏制力得到了提升，此时的朝鲜比奥巴马执政期间更加坚信自己是拥核国，在对美外交中更加自信。在对韩外交中，朝鲜也掌握主动，甚至采取爆破南北联络处这样的行动来表示不满。拜登政府时期，美韩双方在朝鲜半岛无核化问题上的合作势必将面临更大困难。更为重要的是，美韩推进朝鲜半岛无核化进程的思路存在着较大分歧。文在寅政府致力于通过朝韩、朝美对话解决朝鲜半岛无核化与建立朝鲜半岛和平机制问题。2021年1月20日，在拜登宣誓就职之际，韩国更换外长，由曾经积极斡旋美朝首脑会晤的郑义溶出任这一职务。韩联社对此举作出解读，认为文在寅政府意在“把重启朝美对话作为头等大事来抓”。然而，美国方面的偏好却有所不同。首尔世宗研究所研究员洪铉翼认为，拜登政府不可能在外交政策议程中把朝核问题放在首位。此外，在实践中，美国可能会更倾向于拉日本“入局”，构建美日韩三边机制应对朝鲜威胁，并且不排除诉诸武力的选项。因此，未来美韩能否在朝鲜半岛无核化问题上取得实质性进展，仍存在相当大的不确定性。
第三，美国鼓励韩国在全球和地区事务中发挥更重要作用，美韩同盟转型进程加速。2020年1月，拜登在《外交事务》杂志上刊文指出，重振民主制度将成为其内政外交政策的重心。拜登在文中强调民主制度对美国和世界的重要价值，并提出将在其任期首年举办一次全球民主峰会，呼吁各国政府在反腐败、反独裁和促进人权等方面作出承诺。拜登政府的对外政策逻辑将在特朗普时代的地缘政治竞争基础上，增加基于“民主”价值观的全球治理合作等内容。拜登在与文在寅的通话中提出，美韩今后要在应对新冠肺炎疫情、卫生安全、世界经济恢复、气候变化、民主主义以及印太地区和平繁荣等方面紧密合作。韩方对此作出积极回应。2021年1月19日，时任韩国外长康京和在“美国新政府成立及韩美关系发展方向”会议上表示，韩方将扩大韩美同盟的合作范围，为解决国际问题贡献力量。据韩国媒体报道，文在寅将应英国之邀与澳大利亚、印度首脑一同出席2021年6月举行的七国集团（G7）领导人峰会，会议将就卫生合作、气候变化、民主价值等议题进行讨论。
美韩两国将主要合作议题从双边拓展至多边，意味着美韩同盟性质日益远离应对朝鲜威胁这一主要的安全关切。拜登政府国家安全委员会印太政策高级协调员库尔特·坎贝尔（Kurt Campell）此前成立的智库新美国安全中心（CNAS）近期发布政策报告指出，除了应对朝鲜的挑战之外，韩国在推进美国在印太地区建立基于规则的秩序等更广泛愿景中，具有发挥重要作用的潜力。韩国不但在某些高新技术领域处于领先地位，而且应对新冠肺炎疫情较为成功，从而采取了面向全球的政策。美国应该利用韩国的这些努力，让其成为美国在世界舞台上的合作伙伴并发挥更为重要的作用。美韩在应对全球公共卫生和气候变化等问题上开展合作，并围绕关键新兴技术共同制定规范，将使两国联盟能够迎接21世纪的挑战。韩国是冷战时期美国在亚洲打造的“民主橱窗”。拜登政府时期，韩国无疑会深度参与到美国主导的以价值观为基础的全球治理进程中。2020年11月，时任韩国总统统一外交安全事务特别助理文正仁强调，韩国未来会以国家利益为中心做出对外政策选择，而非价值观。在中美战略竞争的大背景下，韩国如何处理价值观冲突和国家利益冲突之间的张力，将一定程度影响美韩同盟转型的方向。
结 语
特朗普执政期间在美韩关系中打上了自己的烙印，两国之间发生了一系列几乎不可能在其他美国政府任期内发生的事情。在韩美贸易问题上，韩国应美国的要求与美国重新协商达成协议，新协议对实际的贸易结构和贸易不平衡状态影响不大。在防卫费分担问题上，韩国采取拖延战术，成功地将该议题延宕至特朗普政府结束，并有可能在拜登政府时期达成接近韩国目标的协议，展现了同盟中的弱国能动性。在朝美关系问题上，韩国积极发挥斡旋作用。在朝鲜战略作出调整的变局下，支持和推动美朝多次举行首脑会晤。然而，韩国的能动性相对有限度：既未能推动美国松动对朝经济制裁，也未能让朝鲜在无核化问题上做出实质性承诺和采取实质性行动。拜登政府上台后，美韩政府需要进行重新磨合。可以预见，随着韩国的战略自主性不断提升，韩国在美韩同盟发展进程中将愈发注重自身的国家利益。正如韩国驻美大使李秀赫2020年10月参加国政监察答辩时所说的那样，“虽然70年前韩国选择与美国合作并持续了70年，但今后韩国只会在符合自身利益时才会选择与美国合作。”李秀赫的这种说法虽然过于理想化，但至少体现了部分韩国人的愿望。
从不对称同盟中的弱国地位来看，韩国充分发挥了本国的能动性，在某些议题上选择对美积极配合，在某些议题上选择消极延宕。韩国之所以在处理具体问题时存在这些差异，根本上还是基于自身认知来维护国家利益。美国的盟友在不同议题、不同背景下采取何种策略应对美方要求，值得深入观察和研究。
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