美国赠送疫苗，搅动南海风云？

作者简介

杨思芸

加州大学洛杉矶分校国际比较法硕士

海国图智研究院研究助理

自2016年南海裁决以来，南海地区通过多国结盟、签订或拟签订条约，组成区域化、或国别化的伙伴有的国家坚决反对中国南海九段线主张，也有的国家仍在观望中。然而，这些国家的立场通常并非二元的或静态的，2020年初开始席卷全球的新冠疫情就是一个显著影响国家立场的因素。尤其是除新加坡以外的东南亚国家，受经济、科技、社会等多方面影响，普遍对新冠疫苗的接受度不高。疫苗的主要来源为外部引进，只有少部分国家采取自主研发的模式。因而，新冠疫苗作为并不充裕的“资源”可能成为影响南海周边国家立场的外交筹码。

以菲律宾为例，菲律宾的立场随着美国资助包括疫苗在内的防疫物资而左右摇摆。这一系列行动表现在是否恢复《访问部队协议》（下称“协议”）、是否重新建立菲律宾-美国双边战略对话等重要议题中。本文将以菲律宾对协议的立场为参照，初步探究疫情下美国向菲律宾提供的援助对南海局势的影响。

一、标志美菲联盟的关键性要素：《访问部队协议》

杜特尔特总统自2016年执政以来，抛弃了以往亲美的立场，将重心逐渐转向中国和俄罗斯。而在六年总统任期即将结束之际，他的态度一反往常，试图结束对华友好政策，并尽力再次与美结盟。这一转变可从杜特尔特政府对协议的立场中窥见。

《访问部队协议》系所有美菲双边条约的基础，为这些条约提供了基本法律框架。该协定对美军在发生危机时无缝进入菲律宾并在其周围活动的能力至关重要。美国负责南亚和东南亚事务的副助理国防部长林赛·福特表示，如果菲律宾武装力量在太平洋（包括南海）遭到任何武装袭击，美国政府将履行义务，向菲律宾提供援助。因此，如果没有协议，那么美军不仅在东南亚地区的军事活动将受到极大的限制，而且实施美菲之间其他协议也将受到负面影响。

2020年2月，杜特尔特政府宣布将会取消协议；同年6月和11月、2021年6月三次暂停其终止进程；7月，他完全恢复了协议，并承认是美国对菲律宾的疫苗捐赠促成了他的决定。

此前美国士兵在菲境内的违法行为和民间声讨舆论促使杜特尔特政府重新考虑协议的必要性。2005年美国海军某陆战队员在苏比克强奸了一名菲律宾妇女。尽管被认定有罪并被判处监禁，但该队员被置于美国大使馆的监管之下，于2009年被无罪释放。2014年另一名美国海军某陆战队员在奥隆加波谋杀了一名变性妇女，审判后被单独关押在一个有空调的运输集装箱内，于2020年被赦免。这两起事件受到菲律宾各团体的广泛谴责，认为这是“菲律宾屈服于美国的另一个标志”。

从司法和民间舆论的角度来看，协议为美国士兵带来的“特殊待遇”均是支持杜特尔特终止协议的坚实力量。然而，焦灼的南海争端和国内反对派猛烈的声讨使得终止协议的进程一波三折。今年在菲律宾“专属经济区”内发现多艘“中国民兵组织”的渔船。一月，中国通过了《海警法》，授权中国海警队在必要时向外国船只开火。菲律宾许多政客和专家强烈表达了对杜特尔特试图向北京示好的不满和对执行南海裁决的担忧。

协议特权和南海争端可以说是有关菲律宾政界和民间舆论的交锋之处。从菲自身的利益角度来看，无论是给予美国士兵协议下的管辖权安排，还是容许中国渔船在菲“经济专属区”内的活动，都是难以容忍的。然而，协议的存续或终止或影响美国在东南亚的军事存在和在持“中立”立场的东盟的外部话语权。

二、从疫苗短缺到多渠道获取疫苗

除却此前菲律宾未能实际惩治触犯刑法的美军士兵所导致的愤懑以外，新冠是影响协议命运的另一重要因素。在疫苗分配公平组织COVAX进入东南亚之前，基于与大国的双边关系获得疫苗捐赠是东南亚大多数国家获得疫苗的主要方式。海国图智研究院的刘睿洁在近期的一篇文章中分析指出，通过捐赠获得疫苗的数量与国家战略位置和与中国、美国亲疏关系有关。

此前菲律宾持对华相对友好的立场，且中国也向菲律宾捐赠了疫苗，但企图“左右逢源”的态度在缺乏资助研发能力的情况下，确实难以获得更多的疫苗。来自多国陆续的捐赠实际并不能解决国内疫苗的短缺问题。在彻底开放合格疫苗的购买途径之前，菲律宾似乎更需要一个持续、长期、高效的供给渠道。根据美国战略与国际研究中心（CSIS）对菲律宾近两年政府有关新冠政策的动向梳理，可以发现目前菲律宾的疫苗来源主要由外部引进，包括接受美国在内的捐赠和向一些疫苗生产国购买。

根据凯撒家庭基金会的统计，截止2021年9月，美国已向菲律宾捐赠超640万剂疫苗，在美捐赠疫苗数量排行中位列第三。根据美国驻菲律宾大使馆报道，截止今年10月，美国通过COVAX 协助向菲律宾运送了超过2160 万剂疫苗，总计资助物资达3900万美元。自去年十月以来，菲律宾几乎每个月都能从各种渠道获取疫苗。

然而值得注意的是，今年7月5日，由于疫苗短缺，大马尼拉各城市取消了首剂疫苗接种预约，并关闭了疫苗接种地点。第二天，总统和平进程顾问小卡利托·关辛·加尔维斯称美国已通过COVAX向菲律宾捐赠超三百万剂强生疫苗。在COVAX的安排下，东南亚地区的疫苗通常来源充足，即使有短缺的情况，也很快能从其他渠道调度补足。根据实际的政治利益“选购”不同来源的疫苗援助成为了一大趋势。

下表为七月份送达菲律宾的疫苗，可以印证上文所述菲律宾目前主要的疫苗来源。菲国内企业的自主研发还不足以为整个国家提供疫苗。就在7月30日杜特尔特宣布恢复协议之前的整个七月份，美国所捐赠的疫苗数量远超包括中国在内的其他国家。

数据来源：CSIS Covid Tracker, https://www.csis.org/programs/southeast-asia-program/projects/southeast-asia-covid-19-tracker

在疫苗危机解决后的这一年里，杜特尔特政府考虑更多的似乎是如何在中美之间选择一个恰当的平衡点。而疫苗似乎不会再是制衡其政策和立场的关键点了。截止2021年10月，菲律宾从外部渠道获得的疫苗的特点为品牌多样化，捐赠来源多样化；日前也逐渐开放了私人企业的疫苗生产。

数据来源：Statista, Number of coronavirus (COVID-19) vaccine doses that arrived in the Philippines as of October 20, 2021, by brand(in millions), https://www.statista.com/statistics/1244046/philippines-coronavirus-covid19-vaccines-by-brand/

虽然目前国内的疫苗接种率相较其他东南亚国家相比仍然较低，但是宽解的疫苗应对措施为菲律宾在中美南海“战场”上的较量留了周旋余地。包括抗疫物资在内的民生用品，在东南亚目前的政治氛围下都难以逃脱最后被政治化的命运，而杜特尔特政府采取了更为“灵活”的应对措施。

三、美菲疫苗“合作“是否影响中美南海博弈？

2020年虽然特朗普政府并未正式加入COVAX，但是美国国会向组织领导COVAX的全球疫苗免疫联盟（Gavi）提供了40亿美元紧急救援，支持疫苗接种。今年1月，拜登政府宣布美国将加入COVAX，并将在全球范围内发挥更积极的作用。而2020年面临疫苗短缺、2021年在COVAX及美国的援助下缓解了疫苗问题的菲律宾确实反映了美国在全球范围的的“积极”作用。

菲律宾作为中美在南海博弈中的关键国家，其立场和决策与中美博弈息息相关。菲律宾通讯社于10月22日发文称，杜特尔特政府对中国72%的外交抗议是在2021年提出的，这也是菲律宾获得疫苗途径多样化的开始。菲律宾外交部10月21日声明，自杜特尔特政府开始执政以来，针对中国在南海的行动提交的211份普通照会中，有153份是在2021年提交的。

根据民意调查机构Social Weather Stations7月28日公布的一项调查，77%的菲律宾人认为，菲律宾政府应该加强军队保护南海的能力。两天后的7月30日，杜特尔特总统宣布恢复协议，并表示对美国为菲律宾抗击疫情所提供的援助表示感谢。同杜特尔特政府一贯的“灵活”政策相符，他于八月公开表示菲律宾将保持中立，在继续与美国维持友好同盟关系的同时，感谢中国在疫情期间向菲律宾捐赠的物资。此前对美军士兵协议安排下逃脱惩治的不满，在接收大量来自美国的疫苗之后，似乎被舆论选择性遗忘了。

从短期内的疫苗捐赠情况较难直接判断疫苗捐赠在有关是否恢复或终止协议的决定中发挥了多少作用。此前中菲两国虽然在南海问题上立场不同，但杜特尔特政府对华采取了相对“温和”的态度。然而，七月下旬开始，在解决了疫苗短缺的燃眉之急后，杜特尔特政府似乎逐渐向美国靠拢。

菲律宾从军事力量和众议院调查两方面入手，切实采取了“执行南海裁决”的行动。在展现与美国合作的新姿态后，菲律宾海岸警卫队通过与社区渔民合作、加强军事装备、完善在争议地区的军事部署，采取了更强硬的姿态。11月14日，菲律宾海军的BRP Jose Rizal (FF-150)与日本海上自卫队军舰JS Kaga (DDH-184)和JS Murasame (DD-101)在南海附近共同航行举行演习。而美军也曾指派人员赴菲指导海岸警卫队训练。在后疫情时代，美国通过菲律宾海警队在东南亚地区再次刷新了其军事存在。

虽然东盟各国在南海问题的解决方案上还存在分歧，但是鉴于东盟目前还未能摆脱在中美之间做抉择的现状，美国在地区内加强和展示军事力量可能影响“中国—东盟—美国”的不等边关系。日前一些东盟国家正试图积极推进《南海行为准则》的草案。这一准则作为临时安排，在尚未解决南海专属经济区和大陆架划分争议之前，旨在为各国寻求共同、长期发展。

美国利用疫苗重建的美菲同盟似乎意味着杜特尔特的“中立”立场已经逐渐转向美国。这种巧妙的关系加强了菲律宾在东盟内部、以及东盟在与中国交往中的谈判砝码。从整体来看，这在东盟各国磋商《南海行为准则》时可能构成域外干扰。无论是久而未决的临时安排，还是迫于压力作出的妥协，都将影响中国在南海的切实利益和国际声誉。

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本文作者：

杨思芸

本文审校：

葛健豪

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