奠定基础
［制定官制］ 1867年(庆应3年)10月14日，以第十五代将军德川庆喜的大政奉还 [ 译者注：大政奉还：即还政于天皇。] 为开端开始明治维新，同年12月9日发布王政复古 [ 译者注：王政复古：王政复古即明治中兴。日本自镰仓幕府以来，政治实权落于将军之手，天皇受将军的支配，所谓王政复古，并不是恢复古代制度，仅仅是将政治实权交还天皇手中。 ] 的大号令，决定以总裁、议定和参与三职取代以前的摄政 [ 译者注：摄政：摄政一般是当大皇年幼时代其管理政务的重要官职。 ] 、关白 [ 译者注：关白：关白是辅佐天皇的重要官职，多由摄政兼任，职位在太政大臣之上。 ] 和征夷大将军，并由有栖川宫炽仁亲王就任总裁。次年1月17日，在三职之下设立了七科，从而大体上建全了行政机构。随后又改为三职八局制，并于3月14日宣布五条誓文，阐明了新政的基本精神，至此，明治政府的新体制便得以确立。
仁和寺宫嘉彰亲王，皇族第一位元帅
明治海军的创建始于维新政府最初的三职七科制。所谓七科，系指神祗、国内事务科、国外事务科、海陆军务科、刑法事务科、会计事务科和制度寮。上述职称的关系是，“总裁”统管所有国政；“议定”是各科的事务长官，负责制定政策；“参与”为各科的事务次官，参与政策的审议。关于海陆军科，“议定”兼副总裁岩仓具视、“议定”嘉彰亲王以及岛津忠义任海陆军务总督，“参与”广泽真臣和西乡隆盛任海陆军务次官。改为三职八局制后，海陆军科改称为军防事务局，其职权与七科制大致相同。
在此期间，维新政府为讨伐幕府 [ 译者注：幕府：日本封建社会中掌握全国权力的军事独裁政权(1192～1867)，首领称征夷大将军。 ] ，2月组成了东征军，3月天皇驾临大阪天保山湾亲自参加阅舰式。关于这两件事，后面还要加以叙述。
1868年(庆应4年)4月21日，三职八局制改为太政官 [ 译者注：太政官：是明治初年最高的行政机构。 ] 七官制。关于海陆军，在七官中设有一个军务官，下辖二局四司，嘉彰亲王任军务官知事，大村益次郎任军务官判事。所谓二局即海军局和陆军局，四司则是筑造司、兵船司、兵器司、马制司。可以说这是海、陆军职务分开的开端。
大村益次郎，日本近代史上著名的军事家
同年7月14日，军务官呈递了一份报告，提出兴建海军乃当务之急，而创办海军学校则是兴建海军的第一位要事。
1869年(明治2年)7月8日，又进行了第四次官制改革。采取二官(神祗官和太政官)六省制。军务官改为兵部省，其长官称为兵部卿，首任兵部卿是嘉彰亲王。同年11月24日，兵部省向太政官呈送了一份题为“兵部省前途之大纲”的报告书。同年7月，在海军和陆军中首先设立了大将、中将和少将军衔，次年9月又分别设立了大佐、中佐和少佐，以及大尉、中尉和少尉等军衔。
1871年7月14日，进行了废藩置县的改革。受其影响，同年7月对太政官制作了较大的改革，首次设太政大臣 [ 译者注：太政大臣：相当于首相。 ] ，将太政官分为正院和左右两院，废除了以前居于太政官之上的神祗官，使其成为七省中的一个省(神祗省)，还保留了兵部省。1872年2月28日，废除了兵部省，设置了陆军省和海军省，从而使陆、海军完全独立。关于此事，兵部省曾于1872年1月13日向太政官申报如下：
- “海军和陆军的情况迥然不同，其官员不可兼任，须将两种军职分开。故奏请批准废除兵部省，分别设置海军省和陆军省”。
对此，太政官(左院)批准了上述奏折，于1月23日答复如下：“诸君提议分别设置陆、海军两省，以简化军务，节省费用，谋求两军之强大，实为护国之道，这也是各国共同之建军规律，故须按兵部省奏折从速改革”。
山县有朋，日本九元老之一，日本陆军之父，长州阀领袖
胜海舟，江户时代末期至明治时代初期的政治家、旧幕臣中的代表人物和开明派、幕府海军的创始人。
但在组建陆、海军两省时，陆、海军卿都暂缺，直到1873年6月8日才任命山县有朋为陆军卿，12月25日任命胜海舟为海军卿。从此，陆海军并立，按照富国强兵的国策发展下去。
［组建海军］ 海军的创建始于1868年(庆应4年)1月17日，当时维新政府没有一艘舰船，当然也没有部队。在鸟羽、伏见之战 [ 译者注：鸟羽、伏见之战：是1868年1月27日在鸟羽、伏见发生的维新政府与德川幕府之间的一场战争，交战结果维新政府获胜。鸟羽位于今京都市西南部，伏见是今京都南郎的一个区名。 ] 后，维新政府又发起了对江户幕府势力的征伐，在这次讨伐作战中，由总裁炽仁亲王任东征大总督，议定嘉彰亲王为海军总督，大原俊实担任海军前锋。海军前锋的任务是将萨摩、佐贺和久留米三藩的讨伐部队经由海路输送到关东。为此，大原任用萨摩藩士中原犹介和佐贺藩士浜野源六为他的参谋，分别率领从各藩抽调的“丰瑞丸”(萨摩藩)、“孟春丸”(佐贺藩)、“雄飞丸”(久留米藩)3艘船只，于3月18日从大阪港出发，3月23日抵达横滨港，完成了任务。这就是明治海军组建海军部队之开始。
与此同时，朝廷于2月6日从萨摩、长门、筑前、久留米、安艺、肥前和土佐各藩分别征调了一艘军舰。3月26日，天皇睦仁在大阪天保山湾检阅了这些舰船。这就是日本海军最早的阅舰式，参阅舰船计有6艘，共约2,000吨。
由于政府军参谋西乡隆盛和幕府大臣胜海舟会谈成功，实现了和平进入江户。4月21日，东征大总督进入江户城，幕府军8艘军舰有4艘留给德川幕府，另有4艘(“富士山”号、“朝阳”号、“翔鹤”号和“观光”号)被明治政府没收。这就是明治政府最早的军舰。此后，政府为准备征讨奥羽、北越，除征集了各藩的军舰外，还从国外购买了舰船，加速扩充海上军备。
榎本武扬，在戊辰战争时率旧幕府军占领虾夷地（北海道），自立为虾夷共和国总裁。
同年(1868年)8月，原幕府海军副总裁榎本武扬发动了函馆叛乱。他伙同大鸟圭介等原幕府将领率领4艘军舰(“开阳”号、“回天”号、“幡龙”号和“千代田”号)及4艘运输船，偷偷驶离品川开往函馆，占据了五稜郭。由于航行途中遇上暴风雨损失了2艘运输船，后来又在江差战斗中丧失战舰“开阳”号及1艘运输船，兵力损失近半。但是，据传奥羽、北越各藩投靠榎本军者很多，榎本的军事力量极大。
“虾夷共和国”国旗
为此，新政府兴师加以讨伐。1869年3月，派遣军舰“甲铁”号(属于军务官)、“春日”号(属于鹿儿岛藩)、“第一丁卯”号(属于山口藩)、“阳春”号(属于秋田藩)、“朝阳”号(属于军务官)及运输船“飞龙”号(属于军务官)、“丰安”号(属于广岛藩)、“戊辰”号(属于德岛藩)、“晨风”号(属于久留米藩)等舰只协同陆军作战，对函馆湾内的榎本舰队发起进攻。5月18日榎本率部从五棱郭出来向政府军投降。叛乱还未闹大便被平定了。这样，北征各舰于6月4日胜利返回品川。
其后不久的7月8日便设置了兵部省。当时兵部省所管辖的舰船仅有3艘军舰(“富士山”号、“甲铁”号、“千代田”号)和4艘运输船(“飞隼”号、“飞龙”号、“快风”号和“长鲸”号)。这是因为在军务官时代所管辖的舰船中，有许多是老朽和不适用的，把它们都转给了他省或者归还了各藩。
“甲铁”号
1869年8月，维新政府购买了1艘运输船(“大阪丸”)。次年，鹿儿岛藩和山口藩各奉献了2艘军舰：佐贺藩、熊本藩、丰津藩和静冈藩各奉献了1艘运输船。1871年山口藩又奉献了2艘军舰，佐贺藩也奉献了1艘军舰。这些舰船均归兵部省管辖。
1871年7月14日，颁布了废藩设县令。与此同时，各藩将所剩舰船全部上交政府，但尽是些破旧舰船，无一堪用。
1870年5月，兵部省制定了一个庞大的海军发展计划，要建造200艘军舰，但因财政拮据未被采纳。
［发布征兵令］ 明治政府建立不久，便于1873年(明治6年)1月10日实行了征兵制。这成为中央集权国民国家建设的基础，同时，海陆军也依靠征兵制确立了国民皆兵、天皇直接统帅和统帅权独立等牢固的建军基本原则。
然而，对于征兵制有过种种反对意见，其中尤以武士出身而又身居政府要职者最为强烈。他们说什么“让不懂武事的农工商子弟当兵是绝对不能胜任的”。但以大村益次郎及其继任者山县有朋陆军大辅等为代表的革新派，顶住了这些人的反对，推行了征兵制。所持论据，归纳起来有以下五点：
- (1)征兵制恢复了日本固有的军制，即四民平等，国民皆兵。
- (2)根据四民平等的原则，军队成份不应限于特定阶层(如武士阶层)，而且仅以武士组成近代军队在数量上是不够的，这在幕府末期 [ 译者注：幕府末期：日本仿中国古制称将军处理军务的衙门为幕府，但自将军掌握全国统治实权后，幕府就变为其政厅。源氏设幕府于镰仓，称为镰仓幕府，计150年。足利氏设幕府于京都的室町，称为室町幕府，计236年。德川氏设幕府于江户(即今东京)，称为德川幕府，计268年。这里所说的幕府末期，即德川幕府末期。 ] 已经得到证明。
- (3)可以预想到若采取志愿兵役制，志愿者将几乎全为武士。
- (4)幕府末期农民军等的实际战绩也证明了非武士阶层人们的军事才能。
- (5)西欧诸国大多数实行征兵制。
其中第一项早在征兵令颁布之前，即1872年12月28日发布的“全国征兵诏书”中已经加以强调，全文如下：
- “朕唯从古郡县之制，招募全国丁壮，建立军团，保卫国家。本来兵农是不分的，只是中世纪以后，兵权归于武门，兵农才开始分离，遂导致封建统治。戊辰革新实为二千余年以来之一大变革，值此之际，海陆兵制亦应随之变化。而今本邦遵循古制，参照海外各国方式，设立征兵法，建立保卫国家之基础，望尔等百官深刻体会朕意，广为告谕全国”。
太政官遵照此诏书颁布了“征兵告谕”，详细说明诏书旨意。
然而，海军出于其职务的特殊性，重视志愿兵制，已于1871年2月17日布告各府县：“由地方官从18～25岁的身体健壮的沿海男性志愿渔民中选拔海军士兵”。
由于颁布了征兵令，海军在制度上便形成志愿兵和征兵两种制度并存的局面，但在开初的一段时间里，还是采取了单一的志愿兵制。原因是，海军——不管是水兵还是轮机兵都需要具有比一般陆军士兵更高的技术，而在征兵制规定的4年服役期内(志愿兵服役期为6年)，难以完全掌握所需技术。另外，征集的兵员数量不足也促使海军实行志愿兵制。
1887年(明治20年)以后，海军人数增加，实行了征兵制。尽管如此，就1904年的海军士兵情况来看，征招的士兵为1,578名，志愿兵为3,040名，因此参加日俄战争的海军士兵的主力是志愿兵。另外，海军还给予志愿兵种种照顾，如希望服役期满的志愿兵继续服役，同时为他们开辟晋升军官的道路等等，越是优秀的越要长期留任。日本海军的下士官之所以被评价为世界海军中最优秀的，一半的原因即在于此。
如上所述，明治海军以征兵制为基础、以志愿兵为重点的兵役制度，是非常高明的，它对海军的发展起了极大的作用。
培养人材
［开办学校］ 为奠定海军的基础，首先把重点放在培养人材尤其是军官上，其第一个措施便是开办学校。对此，前面也涉及到，如在1868年7月14日军务官的奏折中，一开始就这样写道：
- “耀皇威于海外非海军而莫属，当今应大兴海军。然而草创之今日，国内叛乱尚未平定，军事费用巨大，故造船冶炼等大工程应逐次进行，否则，非国力所能承担。况且，首先应网罗精通技艺之士，以从事海军训练、编制和造船冶炼等方面工作。有鉴于皇国精通上述技艺之士甚少，故兴办学校乃建设海军之根本。拟在兵库创办学校，以建立海军之基础……”。
对此，天皇于同年10月间谕令如下：“海军之事为当务之急，应从速奠定基础”。
接着，1870年(明治3年)5月4日，兵部省提出“大办海军”的建议，将有关“海军军官教育”专列一项，强调了培养军官的重要性。指出：“军舰的灵魂是军官，无军官，水手则无以发挥其所长；水手不能发挥所长，舰船将成为一堆废铁。况且海军军官应掌握的知识深奥，达到精通熟练程度并非易事，故尽快创办学校，广选良师，教育海军军官是建设海军之头等大事”。
这样，1869年9月，设在东京筑地的原幕府海军操练所又得到恢复，并于1870年1月11日举行了首届学员开学典礼。学员是命令萨摩、长州、佐贺等16个藩选派的志愿者，年龄规定为18到20岁，另外，还招收了约100名走读生。同年11月4日海军操练所改名为兵学寮，取消了走读制，并根据新规定选拔了15名少年生(15～19岁)和29名成年学生(20～25岁)。
海军兵学寮
同时“千代田”号作为练习舰隶属于海军兵学寮。后来被誉为明治海军之父的山本权兵卫就是这15名少年生之一。兵学寮第一任校长由海军大辅川村纯义兼任。教官中集中了从沼津兵学寮选拔出来的一批有作为的教师，其中包括当时的数学权威赤松则良教授。兵学寮的课程，从基础课到专业课都作了合理编排，但起初制度改革过于频繁，没能取得巨大成果。1873年7月，英国海军少校道格拉斯曾率领一个由34人组成的教官团(军官6名、士官12名、水兵16名)来日，重新制定了海军兵学寮的规章制度，使全部教育走上轨道。
1876年(明治9年)，海军兵学寮改名为海军兵学校，1888年8月1日，学校从筑地迁到广岛县江田岛。从江田岛毕业的第一届学员(1889年)是海军兵学校第15期学生，其中有被称为明治海军青年军官象征的广濑武夫。
广濑武夫，日俄战争第二次旅顺港闭塞作战时，为了搜救部下杉野孙七而战死。被追封为军神
1873年10月，学校设置轮机专业。1874年5月设立横须贺分校，轮机专业学员迁往分校。这就是海军轮机学校的前身。1878年6月，分校被改为海军兵学寮的附属轮机学校，1881年7月28日成为海军轮机学校而独立。尔后，1887年7月撤消学校建制，作为轮机专业并入海军兵学校。1893年12月再次恢复为轮机学校，并于1925年(大正14年)1月迁到舞鹤。
另外，海军财会学校的前身是1874年设于东京芝山内天神谷的海军会计学校；海军军医学校的前身是1873年在筑地海军医院内设立的海军医院学校。
除此以外，为掌握专门技术，明治初年开办了炮兵学校、水雷学校、通信学校、航海学校和工程学校。1888年(明治21年)又建立了海军大学，并于1889年7月举行了首届毕业生典礼。
［海外留学］ 海军操练所虽然设立了，但是这里的学制太长，要学习数年。为了尽快掌握实际操作技术，1870年(明治3年)3月14日，同英国签订了一个为期三年的合同，派遣两名学员(鹿儿岛藩的前田十郎左卫门和德岛藩的伊月一郎)到英舰“奥德斯阿斯”号上实习，学习航海技术。这是明治维新后，海军当局正式派遣的第一批留学生。
1870年12月制定了留学生规则，分官选和个人志愿两种。1871年2月，从海军兵学寮学员和舰艇军官共选派了12名去英国，6月又选派了2名去英国，4月选派了4名到美国学习。
日俄战争中，指挥联合舰队获得巨大胜利的东乡平八郎就是最早的12名留学生之一。不过当时英国海军部不允许他到英国海军学校学习，他只好进了泰晤士河畔的商船学校，在该校实习船“乌斯特”号上向教官范德森·史密斯海军上校学习海军技术，历时约两年；尔后又转到帆船“汉普郡”号上实习，主要进行航海训练，长达4年之久。接着，他又受命监督英国为日本建造“比睿”号，并于1878年5月乘该舰回到阔别8年的日本。
在日清战争中主张采用单纵队战术，从而使黄海海战取得胜利的坪井航三，曾于1871年6月到美国亚洲舰队旗舰“科罗纳多”号上学习航海技术，长达3年。另外，1876年(明治9年)12月，山本权兵卫与同班7名学员到德舰“维尼特”号实习，后又转到德舰“莱比锡”号上，1878年3月才离舰回国。
此外，还派遣了很多留学生，他们为海军带回了很多新知识。对海军建设作出了很大贡献。派出留学生的人数大致是这样的：截至1887年，派往英国25名，美国21名，法国6名，德国1名，英舰5名，美舰3名，德舰8名。包括上述数字在内，到1907年日本海军留学生的总数为：英国71名，美国30名，法国29名，德国11名，其他国家9名，共150名；德舰8名，英舰7名，美舰3名，俄舰2名，法舰1名。
其实早在幕府时代就开始选派留学生出国学习，1862年(文久2年)首次选拔15人到荷兰学习各种专业知识。其中有发动函馆叛乱失败后而降于政府军、后来晋升为海军中将的榎本武扬，还有对明治海军造船技术作出杰出贡献的造船方面的权威海军中将赤松大三郎。
1865年(庆应元年)萨摩藩也曾派遣留学生出国学习，其中有先后担任过第三、五、九、十一任海军兵学校校长的松村淳藏海军中将。他秘密出国，先到英国，后来又去美国，1869年12月进入安纳波利斯美海军军校学习，1873年5月毕业，同年11月回国。
在引进各先进国家的海军学术和制度方面，对创建时期的日本海军作出的贡献比留学生更大的，是受聘的外籍教师及技术员。尤其是在海军兵学寮，以英国海军少校道路拉斯为首的34人教官团起了很大作用。不仅海军兵学寮聘有外籍教官，前面提到的各学校和海军各部也聘请了外籍教官和专家，其人数(包括横须贺造船厂遗留下来的原幕府当局聘请的外籍人员)仅明治时期估计就有98名(根据《近代帝国海军史要》中资料推算)，其中，大部分为英国人，其余是法国人、德国人和美国人。这里顺便说一下，1876年日本雇请的外国人包括101名教官和118名技术人员，计为469名(东烟精一著《日本资本主义的形成》)。1890年(明治23年)7月28日，道格拉斯教官团里的F．W．哈蒙德上尉(炮兵)被解聘，这时，外籍海军教官才全部离开了江田岛海军兵学校。
［远洋航海］ 原海军大将谷口尚真在《大海军发展秘史》(1944年广濑彦太编)中的一篇文章里写道：“海军兵学校的毕业生首次进行远洋航海实习是在1875年，他们乘“筑波”号访问了旧金山和夏威夷。当时海军的各种设施还很不完备，兵力也微乎其微，但是当局认为，培养人材是当务之急，不惜支出巨额经费，开始实行由兵学校毕业的优等生进行远洋航海实习的制度。此后，除战争年月外，一次也没中断过，这种航海实习遂成为一种制度延续至今。不言而喻，这主要归功于明治初期海军当局的远见卓识”。在另一篇文章里又写道：“1875年军舰‘筑波’号横渡太平洋，到达旧金山，1878年又通过赤道，驶往澳大利亚；同年，军舰‘清辉’号完成了欧洲远航，这是明治海军的三次大远航，在日本海军史上是值得大书特书的”。
之所以产生远洋航海的念头，一是因为道格拉斯少校的建议，二是因为在此之前的留学生都是在外国军舰上当苦学徒，海军当局想以远洋航海作为职业训练场取代去外国军舰实习。为此当初不是全部毕业生，只是航海专业的毕业生上船实习。他们以实习航海术为主，其目标是能够在世界的海洋上自由航行。
如前所述，第一次远洋航海是在1875年(明治8年)山本权兵卫班里的47名学员，乘坐“筑波”号(1,978吨)从品川出发，访问了旧金山和夏威夷，次年4月14日返回横滨。这是在“咸临丸”首次访问旧金山之后的第16年。第二次访门澳大利亚的是鹿野勇之进班的41名学员，他们在1878年1月17日，乘“筑波”号从横滨出发，经由布里斯班和悉尼，于6月13日返回日本。这是日本军舰首次通过赤道的远洋航海。
第三次远航是1879年(明治12年)3月，斋藤实班的学员乘坐“筑波”号从中国沿海驶往新加坡的航行。第四次远航是1880年4月，岛村速雄班的学员乘坐“筑波”号访问了北美洲的埃斯奎莫尔特、旧金山和夏威夷。以后，又有“龙骧”号(2,520吨)加入，两舰轮流进行远航训练，1883年“龙骧”号访问了智利和秘鲁，这是日本军舰首次开到南美西海岸。1881年前，远航训练一直是在英籍教官A．M．杰姆斯和L．B．威尔兰两人的指导下进行的。
远航训练的对象，起初是兵学寮(校)的学生，1887年(明治20年)后改为兵学校毕业的少尉候补生。1887年9月到次年7月，第一批44名少尉候补生远航访问了北美西海岸、巴拿马、塔西提岛以及夏威夷。远洋航海不仅实习效果好，而且有助于加强国际间的友好关系，因此除战争年代外，一直没有中断过。1902年(明治35年)以后，远航训练由练习舰队进行，不仅海军兵学校的学员，还有海军工程学校、海军财会学校毕业的所有候补生都分别搭乘各舰进行远航实习。
1878年(明治11年)国产舰“清辉”号到海外访问，主要目的是向各国介绍新生的日本，同时也为了进行一般的军事考察，加强同各国的友好关系。1月17日离开横滨港，整个航程26,300英里，中途停靠港口60余个，比预定日期延长了五个月，安全返回。舰长是井上良馨海军中佐(后来晋升为海军大将、元帅)，舰员共159名，其中军官21名，水兵119名，勤杂工19名。
“清辉”号在各停靠港口博得了极好的评价，如英国《先驱论坛报》7月26日这样报道：“只要看一看‘清辉’号军舰，就足以推测日本国文明开化的程度。日本人用自己建造的军舰，在无一个欧洲人帮助的情况下进行远洋航海，实在令人赞叹。尤其是舰长精通自己的业务……，与英国舰相比，‘清辉’号毫不逊色”。
确立理论
［海军振兴论］ 明治政府受幕府末期蓬勃兴起的海防论的影响，理所当然要对海军的发展给予很大的关心。为此采取了前面讲到的一系列措施。本节拟概略地叙述一下海军的建军思想和建军理论是如何发展的，以及是怎样形成体系的。
1868年(庆应4年)7月14日，新政府刚一成立，军务官就提出奏折，说兴办海军乃当务之急。对此，天皇于10月谕令；“海军建设为当今第一急务，应该从速奠定基础”。天皇垂询之后，兵部省(军务官1869年9月撤消)于1869年11月24日向太政官呈送了一份题为《兵部省前途之大纲》的报告书，开头一段是，“欲使皇国军队迅速统一起来，首先要有可充当教官的人材，否则就难以领导和指挥数千人。有了人材，就可开办学校，进行战术教育，建立海军之基础”。
这就是说，统一军制军备是至关重要的，为此，首先要决定效法哪个国家，并从该国聘请教官，开办学校。报告书的结论是，根据容易聘请教官这个条件，海军宜采用英国方式，陆军宜采用法国方式。太政官接到上述报告书后，1870年10月通告全国：海军和陆军分别采用英国方式和法国方式。
1870年(明治3年)5月4日，兵部省向太政官呈交了一份由三部分组成的堪称为创立海军基本理论的建议书。
- 1．关于迅速建设海军、认真加强陆军、建立保护国家体制的建议。
- 2．关于大办海军的建议。
- 3．英法等七国国防力量和军备表。
其中的第一份文件里写道：
- “近期世界形势剧变，国际交往频繁，口头高唱公平协商，实则各怀私心，甚至吞并邻国据而有之；或者开辟良港，使之成为贸易的门户；广泛使用蒸汽船，相隔遥远亦能自由往来五洲已近若比邻……”，建议书在论述了列强各国的侵略性和世界海上交通的发达情况后，接着指出了日本应采取的方针政策。……皇国是一个被分割成数岛的独立于海中的岛国。如不认真发展海军，将无法巩固国防。当今各国竞相发展海军。我国则十分落后。因此，他国对我国殊为轻视，出言不逊，甚至干出不法之事。若我国拥有数百艘军舰，常备精兵数万，那么他国便会对我敬畏起来，哪里还敢有今日之所为？故海陆军装备精良与否，实关皇国安危荣辱。全国上下发奋努力，兴办海军，加强陆军，建立一支保民卫国之军队，用以压制强敌，扩大我国数千年悠久历史之影响，耀皇威于四海，这才是最紧急最重要的国务……”
第一份文件的最后部分论及军费问题，指出西方各国平时军费占岁入的三分之一，战时达到三分之二，而日本由于财政拮据，在今后七年里应将岁入的五分之一用作军备。
第二份文件是根据上述方针，经部务会议磋商而制定的军备计划。在论述了日本地理位置的特点后断定，“需要一支装备精良的海军，且要超过英国”。接着指出俄国正在对日本构成威胁，还引用英国国防史的教训，最后确定日本海军军备应达到的目标：20年内拥有大小军舰200艘，常备军队25,000人。
第三份文件是资料性的，用以论证第二份文件。它取自美、英、法、德、俄、澳、荷等国的材料。
同年7月太政官传达了天皇基本同意的见解。但实际上由于受到财政方面的很大限制，造舰计划遇到了困难。但是，建议书阐明了日本海防的意义，指明了海军军备的目标，为朝野各界人士描绘出了日本海军所应有的形象。另外，上述建议书以及各种正式文件中都一律采取“海陆军”的说法，这是当时以海军为主、陆军为辅思想的表现。
［假想敌国］ 在上述第二份文件中，把俄国作为头号假想敌国，具体是这样写的：“俄国的宿愿是将欧亚大陆连成一片，自己独霸，其手法是先近后远，先易后难，逐步扩张领土。故欧洲东部，亚洲北部，凡与其接壤之国，无不受到其侵略。另外，为实现扩张野心，派其海军在亚洲建立基地。俄国曾企图占领土耳其，进入地中海，分割欧亚两洲。由于英法协力反对而未能得逞。近年又沿黑龙江侵占满洲土地，威胁北海道与朝鲜的安全，损害了日本在支那 [ 译者注：支那：古代印度、希腊和罗马等地的人对中国的称呼，近代日本也曾称中国为支那。 ] 和朝鲜北部的利益。若俄国势力进入东海，夺取了良港，驻扎了海军，就难以制止其扩张野心，将成为两大洲之大害。故日本须首先提高警惕，制定对付侵略的作战方针”。陆军也将俄国视为头号假想敌国，这样，陆军和海军都以俄国为假想敌。1871年12月，兵部大辅山县有朋、兵部少辅川村纯义和西乡从道联名呈交了一份题为“海陆军备之建议”的报告书，陈述了征兵制的必要性，其首要防备对象就是俄国，将俄国的严重威胁视为“临于北门之敌”。
日俄战争时期的俄军
以俄国为第一假想敌国的日本由于围绕朝鲜问题与清国的对立激化，从1882年(明治15年)开始，便将清国作为第一假想敌国。即使在此期间，日本国民也强烈地意识到俄国的威胁。日清战争 [ 译者注：日清战争：我国称中日甲午战争或甲午中日战争。 ] 结束后，加上三国干涉的影响，愈益加深了对俄国的敌意，直至爆发了日俄战争。
［天皇的军队］ 1868年(庆应4年)3月26日，明治天皇在天保山湾检阅了令各藩派出的6艘军舰。接着，1871年(明治4年)11月，在品川湾视察了海军后，又驾临横须贺造船厂，并在横须贺湾观看了舰队操练(火炮射击)。1872年1月9日，天皇驾临海军兵学寮参加了海军节仪式。当时，将陆军节定为每年的1月8日，海军节定为1月9日。尔后，天皇每年都御驾亲临参加海军节仪式。1872年5月下旬到7月上旬，天皇乘坐的“龙骧”号，在“日进”号、“凤翔”号、“云扬”号、“孟春”号、“春日”号、“筑波”号、“第一丁卯”号和“第二丁卯”号等8艘军舰的护卫下，并令“有功丸”汽船作为运输船随行，从品川湾出发，巡视了包括鹿儿岛港在内的西部海面。此后，天皇经常亲自参加军舰的下水典礼和阅舰式，还到各厅和部队视察。
天皇的这些行动体现了他“海军建设为当今第一急务”的谕令(1868年10月)是他重视海军的表现之一，同时，为加强海军军备，明治天皇节约宫廷经费，赐给海军。这两者都寄托了天皇对“天皇的海军”的期望与信赖。
这一点也表现在1871年2月新组建的天皇御林军上。1882年(明治15年)1月4日颁布的军人敕谕一开始就明确规定：“我国军队永远由天皇统率”，接着又说：“朕为汝等军人之大元帅，汝等为朕之股肱，应尊天皇为首领，视天皇为父母”。明确规定了天皇掌握军队。
人们认为，之所以颁布军人敕谕，是因为在军人敕谕颁布前，相继发生了1877年的西南战争 [ 译者注：西南战争，以西乡隆盛为首的抱有不满情绪的萨摩武士对政府发动的一次内战。西乡主张的征韩论失败后，辞官返回鹿儿岛，兴设私塾，教育乡党子弟。1877年2月，私塾学生拥戴西乡举兵，进攻熊本，政府任命征讨总督进行讨伐，结果西乡遭到失败，因而自杀。 ] 和1878年的竹桥事件 [ 译者注：竹桥事件：1878年8月23日，驻东京麴町竹桥门的近卫炮兵第1大队260余名军人，因不满西南战争后的论功行赏和减薪而发生的一次暴力行动。他们杀死队长，炮击参议大隈重信的官邸，随后被镇压下去。 ] ，制定军纪乃是时代的要求。当然，这也是理由之一，但是，我们必须看到其更本质的原因是，自明治政府成立以来，天皇不断地致力于掌握陆海军的现状，周到而细致地关心其发展，直接或间接地给予帮助和领导。天皇在对明治开化的新时代重新进行展望的过程中，回顾了日本自古以来的兵制变迁，根据武士道的传统，经过深思熟虑，终于系统地提出了军队观和军人道德观。
萨军拔刀队和官军拔刀队激烈交战
官军登陆鹿儿岛县之后，萨军节节败退
在此，我们可以看到天皇把陆海军当成私兵来掌握的侧面，这在天皇制国家来说，应该是理所当然的。问题在于把军队朝什么方向引导，怎么样加以运用。军人敕谕规定军人必须遵守“忠节”、“礼仪”、“勇武”、“信义”和“质朴”五德，并要求以诚实的态度加以贯彻执行。这些正如敕谕最后“这五条军人道德是天地之公道、人伦之常理”所说的那样，它不仅是军队的妥当正确的指导思想，而且对全体国民也是有说服力的。因此，它虽然不是法律，也不是规章。却以其内在的说服力抓住了军人的心灵，成为他们信奉的金科玉律。军人敕谕确立了统帅举世无双的明治军队的根本原则。
建造军舰
［建造军舰］ 1870年5月，兵部省拟制了一个建造200艘军舰为中心的建设强大海军的计划，但由于财政困难而夭折。1873年胜海舟又提出了一个18年造舰计划，准备建造铁甲舰26艘、大型舰只14艘、中型舰只32艘、小型舰只16艘、运输船16艘，共计104艘。但是内阁会议对此未予理睬。
尽管海防论已经抬头，但是明治政府却忙于接连不断地提出新政策，竭力镇压相继发生的不满士族 [ 译者注：士族，1871年日本整顿了等级身分制，改为天皇和皇族、华族、士族、平民等四种身分。士族即原先的武士阶层。 ] 的叛乱和农民起义。因此便不得不将重点转向加强国内警察力量和增强陆军，提倡陆主海从的政策。这样，海军的经费便被压缩，造舰计划也被推迟了。
1875年(明治8年)5月，明治政府向英国订购了3艘军舰，与此同时也开始在国内建造3艘。这是因为在1874年的征台之战中，与清政府的谈判已近破裂的边缘，日清战争业已不可避免。这时政府又再次痛感日本海军的软弱无力。顺便说一下，在征台之战中，日本派遣了5艘军舰和3艘运输船。这些舰船都是从幕府和各藩接收过来的陈旧舰船。根本不是清国海军的对手。
“扶桑”号铁甲舰
向英国订购的3艘军舰，于1878年竣工，同年开到日本。这就是“扶桑”号、“金刚”号和“比睿”号3艘军舰。这几艘舰只集中了当时英国造船技术之精华，对发展中的明治海军来说是划时代的。其中“扶桑”号铁甲舰，排水量为3,777吨，航速13节，装有9.5英寸炮4门，6.7英寸炮2门，是日清战争之前日本唯一的一艘铁甲舰。不过，当时英、法两国都已拥有万吨级的舰只，“扶桑”号与它们比起来还有很大差距。
国内建造的第一艘军舰是“清辉”号(890吨)，1873年(明治6年)11月在横须贺造船厂动工，1776年竣工；第二艘是“天城”号，1875年动工，1878年竣工，第三艘是“磐城”号，1877年动工，1880年竣工。这样，在明治政府成立后10年，日本总算有了自己建造的军舰。
川村纯义，明治维新元勋、日本帝国海军的主要创建人、帝国海军创始期的海军首脑。
可是，上述军舰对于岛国的海防需要来说是微不足道的。1878年继胜海舟之后担任海军卿的川村纯义为此深感忧虑，1881年12月，请求朝廷评议会批准，从1882年起每年新建3艘军舰，20年建造60舰。同时提议在西部良港区修建新的造船厂，并拟制了一个5年计划。但是这个计划未被采纳。
［对清战争的准备］ 1882年(明治15年)7月，朝鲜京城发生暴动(壬午兵变)，日清两国出兵干涉，对军事力量没有信心的日本军队避免与中国军队冲突。接着，1884年12月发生了同样的事件(甲申事变)。川村纯义海军卿感到“东洋形势已非昔比”，便于1882年11月重新提出建造军舰的计划。
李氏朝鲜开化党成员
右大臣岩仓具视立即表示赞同，并向天皇呈送奏疏，主张“应断然增税，以扩大海军经费”。对此，明治天皇于1882年12月25日谕令如下：
“戊辰以来，百姓休养生息，增强国之根本，专心致力内政。然而鉴于当今寰宇形势，不得不加强陆海军军备，故望朝廷评议会从国家利益长远计议，酌定适宜措施”。
太政大臣三条将天皇的谕令传达给各卿，并依照天皇的意旨在节约行政经费的同时，指示大藏卿采取措施，将酿造业、烟草业等的税收用作海陆军军费。经费总额为2,400万日元，作为从1883年起，连续8年的事业，供海军省建造军舰。当时，海军省计划建造大型舰只5艘，中小型舰艇15艘，鱼雷炮舰12艘，共计32艘，建造费用达2,664万日元。按此计划从1883年到1885年，已决定自建和从国外购买的军舰共12艘，其中大型舰只3艘，中小型舰艇8艘，鱼雷炮舰1艘。
西乡从道，第一位海军元帅。明治维新九元老之一 。
1885年(明治18年)12月，日本制定了内阁官制，任命西乡从道为海军大臣。他在基本继承川村纯义的既定方针的同时，由于看到日本海军与各国海军尤其是中国海军差距太大，于1886年6月发行了海军公债1,700万日元，并促使政府批准了建造54艘舰船(66,300吨)的计划。这就是所谓第一期军备扩充计划。
“桥立”号三景舰
在这个计划中，西乡海相充分采纳了法国技术总监埃米尔·贝尔顿的意见，为对付清国海军的“定远”号和“镇远”号两艘巨舰，决定建造“严岛”号、“松岛”号和“桥立”号三景舰[ 原注：三景舰：即以日本三个风景区命名的3艘舰。] 。按照贝尔顿的设想，这3艘舰的排水量均为4,278吨，是无装甲防护的海防舰，从性能上讲虽然尚远不及“定远”号和“镇远”号，但是各装有一门320毫米的巨炮。
这3艘舰中，“松岛”号和“严岛”号均由法国制造。“严岛”号于1891年(明治24年)竣工，1892年5月开到日本；“松岛”号于1892年竣工，同年开到日本。这2艘舰的建成使日本国民感到欢欣鼓舞。
在横须贺建造的“桥立”号也于1894年(明治27年)建成，这样在日清战争之前就建成了三景舰，并作为主力编入现役，“松岛”号还充当了舰队旗舰。
［第二期扩军计划］ 按第一期扩军计划所建造的军舰，使第一线兵力得到了很大的充实，但又暴露出军港等设施非常落后的问题。
明治天皇获悉后便于1887年(明治20年)3月14日，对当时的总理大臣伊藤博文下了如下谕令，并在7月1日从内库中拨出30万日元作为海防补助费使用。
- “朕以为在建国事务中，加强海防是一日也不可放松的事情。然而从国库岁入中尚难以立即拨出巨款供海防之用，故朕深感不安。兹决定从内库中提取30万日元，聊以资助，望诸大臣深明朕意”。
伊藤首相接到御旨深为感动，便召集地方长官作了传达，全国华族 [ 译者注：华族：指有爵位的人及其家属，第二次世界大战后始取消。] 和富豪也无不为之感动，竞相申请为海防捐款。到9月底，捐款总额达103万8千日元。海军将这些捐款和天皇的赐金全部用于扩充海军军备。
1888年，西乡海相提出一个从1889年开始执行的五年造舰计划。即《第二期扩充军备案》，准备建造大小舰艇46艘。要求临时增加经费。但是，此计划未被内阁会议通过。结果，1889年开始建造的舰艇只有巡洋舰1艘(“秋津洲”号)，炮舰1艘(“大岛”号)和鱼雷艇3艘。
桦山资纪，日本海军重要将领，甲午战争时任日本海军军令部长。
1890年(明治23年)11月，召开了第一帝国会议。同年9月就任海军大臣的桦山资纪，继续执行前任大臣西乡的造舰计划，此外还提出了设立镇守府 [ 译者注：镇守府：镇守府是掌管有关各海军军区的警备防御、出师准备并监督所属部队的海军军政机关。] 的计划，一并提交内阁会议审议。当时，日本海军除旧式舰船外，较新型的舰艇只有5万吨，海军大臣桦山认为日本海防需要把海军舰艇扩充到20万吨，但考虑到财政状况，要求批准第一期7年间建造12万吨舰艇。
“吉野”号快速巡洋舰
内阁会议压缩了上述造舰议案，决定以1891年以后的5年为第一期，建造包括2艘巡洋舰在内的5艘军舰(6,810吨)。此计划提交第一帝国议会审议，获得通过，由此建造了巡洋舰“吉野”号和“须磨”号。其中“吉野”号是向英国订购的，1892年动工，次年建成，排水量为4,200吨，装有4门6英寸速射炮和4.7英寸速射炮，航速为22.5节，被视为当时最快的军舰。“须磨”号是1896年在横须贺造船厂建成的。
1891(明治24年)7月，海军大臣桦山再次向内阁提交了建造包括4艘铁甲舰在内的11艘军舰和60艘鱼雷艇的议案，但因众议院解散而流产。第三次又将该造舰计划加以修改，作为1892年后的七年计划提交第三议会审议，结果被否决。
继桦山之后担任海军大臣的仁礼景范，于1893年10月根据前大臣桦山提出的海军舰艇最少12万吨的标准，计划建造以4艘铁甲舰和4艘一等巡洋舰为主力的各种舰艇19艘(共8,800吨)。其中部分计划虽提交第四议会审议，但因受当时朝野党派之间激烈斗争的影响，造舰预算被否决了。
明治天皇对此深感忧虑，于1893年2月10日，将各国务大臣，各枢密顾问官以及贵众两院议长召到宫中，谕示政府和议会要协调一致，决定在尔后六年间，每年从内库中拨出30万日元，并要求上述要员在此期间每月从薪俸中拿出十分之一用作造舰经费。
内库拨出30万日元，相当于皇室经费的十分之一以上。对此，人们无不感动。众院立即呈送了一份“和衷协同”的奏疏。议员们也主动献出薪俸的四分之一用作造舰经费。
于是，众议院立即再次审议并修订了预算案，决定从1893年到1899年，共拨出1,808万日元的造舰经费。此案得到了贵族院的同意。据此，决定建造“富士”号、“八岛”号、“明石”号和“宫古”号4艘军舰。
这样，虽然可以实现1892年确定的海军拥有舰只12万吨的计划。但是1893年决定的造舰计划却未能在日清战争之前实现。
日清战争爆发前夕，日本海军拥有军舰31艘，鱼雷艇24艘(排水量61,373吨)，正在建造的军舰6艘(33,330吨)鱼雷艇2艘(165吨)。但与清国海军相比，是绝对无法与其对抗的极弱小的力量。
特别是真正的装甲舰“富士”号和“八岛”号尚未就役，装甲舰只有1艘老朽的“扶桑”号。
但是，三景舰(“严岛”号、“松岛”号和“桥立”号)已建成，“吉野”号开始服役，镇守府和军令部等机构也相继设立，常备舰队已经编成，可以说已经建成了最低限度的各方面保持均衡的海军。但是，应该看到，这简直象一个上气不接下气奔跑的人好容易才赶到日清战争这个目的地一样。
从1883年至1893年由国内建造和从国外购买的军舰如下表所示。
- 年份 舰名 舰种 排水量 主炮 造船厂(国)
- 1883年(明治16年) 筑紫号[注] 巡洋舰 1,350吨 260毫米炮2门 英国
- 1884年(明治17年) 海门号 巡洋舰 1,358吨 170毫米炮1门 横须贺
- 1885年(明治18年) 天龙号 巡洋舰 1,547吨 170毫米炮1门 横须贺
- 1886年(明治19年) 浪速号 巡洋舰 3,650吨 260毫米炮2门 英国
- 1886年(明治19年) 高千穗号 巡洋舰 3,650吨 260毫米炮2门 英国
- 1886年(明治19年) 亩傍号 巡洋舰 3,615吨 240毫米炮4门 法国
- 1887年(明治20年) 葛城号 巡洋舰 1,480吨 170毫米炮2门 横须贺
- 1887年(明治20年) 大和号 巡洋舰 1,480吨 170毫米炮2门 小野浜
- 1888年(明治21年) 武藏号 巡洋舰 1,480吨 170毫米炮2门 横须贺
- 1888年(明治21年) 摩耶号 炮舰 614吨 150毫米炮2门 小野浜
- 1888年(明治21年) 满珠号 航海训练舰 877吨 20磅炮2门 小野浜
- 1888年(明治21年) 千珠号 航海训练舰 877吨 20磅炮2门 小野浜
- 1888年(明治21年) 鸟海号 炮舰 614吨 210毫米炮1门 石川岛
- 1889年(明治22年) 爱宕号 炮舰 614吨 210毫米炮1门 横须贺
- 1889年(明治22年) 高雄号 巡洋舰 1,774吨 150毫米炮4门 横须贺
- 1890年(明治23年) 八重山号 通报舰 1,609吨 120毫米炮3门 横须贺
- 1890年(明治23年) 赤城号 炮舰 614吨 120毫米炮4门 小野浜
- 1891年(明治24年) 千代田号 巡洋舰 2,439吨 120毫米速射炮10门 法国
- 1892年(明治25年) 严岛号 海防舰 4210吨 320毫米炮1门 法国
- 1892年(明治25年) 千岛号 炮舰 750吨 120毫米炮4门 法国
- 1892年(明治25年) 大岛号 炮舰 640吨 速射炮11门 小野浜
- 1892年(明治25年) 松岛号 海防舰 4210吨 320毫米炮1门 法国
- 1893年(明治26年) 吉野号 巡洋舰 4160吨 150毫米炮4门 英国
编成常备舰队
［开设镇守府］ 镇守府是海军的基地，也是管理舰队后方勤务的中心。其前身是1871年(明治4年)兵部省内设立的海军提督府，当时的任务是负责附近港湾的防务。
1875年日本将其周围海域划分为东西两个海区，两海区指挥官分别驻在横滨与长崎，负责掌管提督府的事务。而且将16艘军舰也分成两半，分别归两海区指挥官指挥。1876年废除上述提督府，成立了东海、西海两个镇守府。东海镇守府临时设于横滨，1884年12月从横滨迁往横须贺，同时改称为横须贺镇守府。
根据1886年颁布的海军条例，全国的海岸及海域划分成五个海军区，在各海军区设置镇守府和军港。第一海军区的镇守府设在横须贺，第二海军区的镇守府设在吴港，第三海军区的镇守府设在佐世保(后两个镇守府于1889年7月开始办公)，第四海军区的镇守府设在舞鹤，第五海军区的镇守府设在室兰(舞鹤镇守府于1901年开始办公，而室兰镇守府一直未能开始工作)。
日俄战争后不久(1905年10月)，在旅顺又设立了一个镇守府，1914年(大正3年)降格为要港部。随日韩合并，1911年1月组建了第五海军区，司令部设在镇海，但镇海始终只是个要港部。
尔后，由于签订了华盛顿海军裁军条约，1923年(大正12年)又改为三个海军区，把舞鹤镇守府降为要港部，但到了1939年又恢复为镇守府。
1886年4月，颁布了海军条例，同时还颁布了镇守府官制，接着1889年又改为镇守府条例。这样，就把镇守府的任务和组织体制大体上确定了下来。条例规定镇守府司令官的任务是：“主要掌管辖区内的军令，监督军容风纪和军训事宜，并负责管理军事行政事务”。具体地说，镇守府除作为海军基地担任后勤保障任务外，还具有内线部队的性质。下述事实可以印证这一点：作为镇守府的内部组织设有幕僚、军港司令官、造船部、军械部、会计部和建筑部。在军港司令官下面设有担任部队教育的海兵团和保卫军港的水雷队，还有镇守府所属的舰船。另外在其管辖下还设有镇守府卫生会议、镇守府会计监理部、镇守府军法会议等特别机构。
不言而喻，舰队在遂行任务时，既需要供舰队随时停泊、休整和补给的港口，又需要修造设施。此外，为保障外线部队无后顾之忧地去对付外敌，必须将沿岸近海等的日常警备任务交给其它适当部队。日清战争之前，虽然只开设了几个镇守府，但是它对稳定当时编成的常备舰队的后方起了重大作用。
［海军军令机关的发展］ 军队的管理与指挥需要军政和军令两个方面。战时部队的指挥和平时的各种战备、训练等均由军令机关负责。处于初创时期的军队必然穷于应付军政方面，所以，作为掌管军令部门的参谋局，只是陆军省的一个局。
1878年(明治11年)12月，撤消参谋局，设置参谋本部，与陆军省并列，直接隶属于天皇。这就是所谓军令机关的独立。这是根据西南战争的经验，发现把军政和军令都统归在陆军省内，实行一元化领导是不合适的，另外也是学习德国把军政、军令分开的做法。
与此相反，海军自创建以来，军政军令机关都隶属于海军卿(后称海军大臣)。1886年(明治19年)3月，修改了参谋本部条例，参谋本部部长由皇族担任，负责“陆海军军令事宜”，对海军则统率“各镇守府和各舰队的参谋部”。
因而便在参谋本部长之下设立了陆海军次长，仁礼海军中将为海军第一任参谋本部次长。
1888年5月实行了“参军”制，参军为“帝国全军总参谋长”，下设陆海军参谋本部长。但是1890年3月，海军军令机关再次隶属于海军大臣。未讲明改变的理由，但据认为是因为那样做对人数少的海军来说会造成不少的浪费。
然而，1892年11月，当时的仁礼海相认为这种组织体制不适合海军情况，向伊藤博文首相直截了当地提出了建立“海军参谋部”的建议。其理由如下：“从军事的性质来说，对军事战略必须有特殊的规划，将其置于独立的地位，使其处于稳定的轨道上，不仅不会损坏军事力量的统一，反而能够巩固军事行政的基础。况且在军事日趋复杂的今天，迈出正确的一步，将军事计划之职分开，建立独立的机关，在扩大其职权的同时，令其尽到职责，实乃当务之急”。
这一建议被认为是同参谋总长争权而受到参谋本部的强烈反对，未能提交内阁会议审议。最后根据天皇谕令，陆海军首脑经过磋商，于1893年5月19日制定了海军军令部条例，便以“海军军令部”的形式独立了。该条例的主要内容如下：
- 第一条，海军军令部设在东京，负责拟制出兵、作战和海岸防御等计划，并对镇守府、舰队的参谋军官及海军训练进行监督。
- 第二条，海军军令部长由海军大将或海军中将担任，直接隶属于天皇，参与军机方略谋划，管理部务。
- 第三条，战略上有关海军军令方面的事宜，凡在海军军令部长职权范周内的，海军军令部长参加谋划。天皇批准后，平时，将其移交海军大臣处理，战时，立即将其传达镇守府司令长官和舰队司令长官。
- 第四条，海军军令部长可奉敕命作为检阅官，检阅镇守府和舰队。
然而，根据同时制定的战时大本营条例，战时，海军军令部长隶属于总参谋长。1933年9月，根据修改后的条例，海军军令部改为“军令部”，海军军令部长改称“军令部总长”。根据1937年11月17日制定的大本营令，在大本营内两总长并列，这种情况一直延续到太平洋战争。但是，结果却告诉我们，陆海军的军令机关应该在最高一级上实行统一。
［常备舰队的编成］ 海军的战略单位是舰队。所谓战略单位，是指能够独立达成预定战略任务的部队。因此，这不一定受舰船的多少及其规模的大小的限制。1870年普法战争时，宣布中立的日本政府，为保护对外贸易港口和沿海各重要海区，派遣舰船驻泊在横滨、兵库和长崎，当时就称之为舰队(由这种小兵力组成的舰队叫作小舰队)。按照上述舰队的定义，这样做也是可以的。在此以前也编成过部队，这在前面已经讲过。
1871年成立了小舰队，1872年发展为中舰队，1885年(明治18年)12月28日又发展为常备小舰队。所谓常备是根据其担负的任务而取的名称，是日本海军第一个有名称的舰队。
1886年4月22日所颁布的海军条例，第一次把军令与军政区分开来，规定了海军区、军港、要港和镇守府的基本职权范围。同时对舰队作了如下的规定：“舰队分为大舰队、中舰队、小舰队三种”(第10条)；“舰队司令长官及司令官统辖舰队，保卫日本周围海区，遂行进攻与防御的任务”(第11条)；“舰船分别隶属于各镇守府和各舰队”(第12条)；另外还规定了舰队的类别、任务和归属问题。但实际编成的是常备小舰队。
如上所述，在这之前组建的舰队均是中、小型舰队，因而其作战能力有限。直到1889年7月29日新编成的常备舰队才突破了这一格局，由海军少将井上良馨任舰队司令官。我们可以把常备舰队看成一旦有事便能随时出动的、各方面都保持均衡的舰队。
常备舰队一方面逐年有新造舰艇服役，阵容整齐，另一方面，反复进行训练演习，战术技术水平不断得到提高。另外，在日清战斗前夕的1894年7月19日，编成了日本海军的象征——联合舰队。