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朱锋：特朗普政府的南海政策及中美海上安全挑战
来源：《当代美国评论》2018年第三期；时政国关分析
微信平台编辑：周悦
【内容提要】2018 年，中美关系出现重大转折，特朗普政府对南海问题的干预与介入也在加深，美国不仅指责中国的南海政策，对南海局势进行干涉，还加大了在南海的军事、外交、政治和战略部署。美国高度重视南海问题的根本原因在于其相关利益，维护美国主导的海洋安全态势是美国在亚太地区的重大战略目标，中国的海上军事力量建设与南海维权、维稳使美国担心中国的战略性崛起。特朗普政府执政以来，美国一味地将中国在南海的岛礁建设视为“军事化”行为，并因此强化了在南海地区的“航行自由行动”，提出了地缘战略力量重新组合的“印太战略”。特朗普政府的南海政策不仅挑衅了中国的主权与安全，也加剧了南海地区的紧张局势。中美两国在南海的博弈态势成为考验中美军事和战略关系走向的最大变量。本文旨在探讨特朗普政府的南海政策和战略思路出现的新变化，南海局势在中美关系和亚太地区的力量再平衡中扮演的角色，以及南海问题对中美关系的挑战，深入分析中美关系新变化中的安全与战略因素。
【作者】朱锋，南京大学国际关系研究院院长、中国南海协同创新研究中心执行主任。
2018 年注定是中美关系史上具有重大转折性的一年。特朗普政府继2017 年 12 月推出《国家安全战略报告》，将中国定位为“修正主义国家”和美国的“战略竞争对手”之后，威胁要实质性提升美台关系的《台湾旅行法》被特朗普签署，并于3 月16 日正式生效。7 月6 日，美国开始对价值340 亿美元的中国产品加征 25% 的关税，并威胁将对 2000 亿美元中国对美出口商品再增收25%的关税。这标志着世界经济史上规模最大的中美贸易争端正式开始。然而，当世界的目光都在关注中美贸易争端时，特朗普政府对南海问题的干预与介入也在不断深化。对中国南海政策的指责和对南海局势的干涉不仅成为美国政界和军方的“保留节目”，而且美国在不断加大针对南海问题的军事、外交、政治和战略部署。2018 年年初以来，美国就已在南海海域开展了 3 次“航行自由行动”，并于4 月进行了海上军事演习。
特朗普政府的南海政策和战略思路究竟出现了什么样的新变化? 未来南海局势究竟将在中美关系以及亚太地区的力量再平衡中扮演什么样的角色? 南海问题究竟在以什么样的方式挑战中美关系? 对这些问题的回答，不仅有助于全面认识中美关系的新变化，而且对于深刻分析中美贸易争端背后的安全与战略因素，同样具有不可替代的重要意义。
一 从“亚太再平衡”战略到“基于规则”的地区秩序
美国对南海问题做出空前战略性投入的根本原因有三:第一，美国要保持全球海域，尤其是在西太平洋海域和空域拥有“自由介入”的能力和条件。在亚太这一全球经济和财富的核心地区和在国际体系内力量变迁最为迅速的地区，保持美国的海空“自由介入”不仅是维持美国地区主导的标志，同样也是美国霸权的基础。第二，美国担心中国海空力量的发展，尤其是中国在南海岛礁建设的到位。中国开始具有在南海这一连接太平洋和印度洋的最繁忙的战略水道挑战美国海空“自由介入”的能力。美国军方认为，如果任由中国在南海以维护岛礁主权和海洋权益的方式继续扩大军事存在，美国在西太平洋海域将陷入第二次世界大战之后前所未有的受制于人的局面。第三，美国认为对南海主权和南海问题解决方式的介入和干预，可以使美国面对中国崛起，继续保持在东亚盟国以及东南亚国家的战略影响力，并防止因中国影响力的上升削弱美国在亚太地区地缘政治和地缘经济的影响力。
(一)中国的海上军事力量建设与南海维权和维稳
在冷战后相当一段时间内，中国并非是美国在亚太海域的主要威胁。在美国拥有超前海空作战实力和庞大同盟体系的奥巴马政府时期，美国战略界认为，中国充其量只是在亚太海陆交界的某些战略节点，具有对美国构成挑战的能力，尤其是台湾地区最为突出。在许多美国分析家看来，中国大陆为了未来确保对台湾地区行使主权，必然要全力以赴地进行军事准备，尤其是要准备在美国对未来台海发生军事冲突进行直接军事干预时，对美国采取必要的军事行动能力。从 2005 年开始，中国的“区域拒止/反介入”军事能力建设成为美国在亚太海域对中国的军事关注要点。但随着中国海空力量的发展，美国认为中国的南海政策越来越“咄咄逼人”，并担心深陷阿富汗战争和伊拉克战争对美国造成战略拖累和应对主要地区安全挑战产生战略偏差。2009 年，奥巴马上任伊始，美国便提出了“重返亚洲”的口号，强化了美国对亚洲的军事、经济与安全事务的参与。2011 年，美国时任国务卿希拉里在题为《美国的太平洋世纪》的演讲中更是提出，美国将“转身亚洲”，“今后 10 年美国外交方略的最重要的使命之一将是把大幅增加的投入投入在外交、经济、战略和其他方面，锁定亚太地区”。在2011 年11 月底的亚太经合组织非正式首脑会议上，奥巴马首次提出了“亚太再平衡”战略，并使这一战略在随后陆续公布的政府文件和采取的政策行动中成为美国亚太战略的指导性原则。
美国的“亚太再平衡”战略有以下特点。其一，“亚太再平衡”战略是全面巩固 21 世纪美国在亚太地区主导地位的“世纪领袖型”战略。美国将加大对亚太地区的政治、经济和外交的投入，在 21 世纪坚定地扮演亚太地区领袖的角色，并承担地区安全与稳定的责任。2011 年11 月17 日，奥巴马在澳大利亚国会发表演讲时提出，美国的目标是在亚太地区“扮演更大和更为长远的角色，以便重塑亚太地区和它的未来”。
其二，“亚太再平衡”战略是美国全球战略重点转移到亚太地区的“战略重心型”战略。这不仅是为美国在“后伊拉克—阿富汗时代”寻找新的战略方向，同时也表明美国对全球安全战略态势的评估出现重大变化。这是在美国联邦财政赤字居高不下的影响之下，奥巴马政府既要紧缩军备开支，又要继续保持美军在全球战略部署和战略目标应对情况下的新选择，即削减海外维稳行动的军事投入，增加在亚太地区的常驻军事力量。
其三，“亚太再平衡”战略是美国促进亚太地区国家“遵守规则”，并为地区安全热点问题制定和提供规则的“规则导向型”战略。这一战略的核心就是要用国际规则和规范约束和引导中国，使美国在面对和处理中国话题时，能联合地区其他国家在“规则制定”和“规则适用”的范畴内共同应对中国。
其四，“亚太再平衡”战略更是美国重振在亚太地区的经济竞争力，反映出其经济活动的规模和深度已从欧洲转向亚太地区的“经济强身型”战略。21 世纪以来，美国与亚太地区国家的经济、贸易及金融的联系不断深化和扩大，美国经济与亚太地区的关联度远远超过了美国与其他地区的经贸联系。
“亚太再平衡”战略在外交、经济和战略等领域多管齐下，谋求使美国从亚太经济中获益，并使亚太区域的贸易成为美国出口振兴战略的突破点，进而主导亚太区域经济合作的未来发展方向。然而，中国的海上军事力量的发展，并没有实质性地改变中美在南海地区的军事力量对比，更没有将美国排斥出亚太地区的战略意图。因为中国在南海地区的维权和维稳行动，就把中国视为想要通过武力改变领土现状的“修正主义国家”，而且故意忽视中国在南海诸岛享有主权的历史与法律依据，这本身暴露出了美国对于中国崛起的战略悲观主义。具体到南海政策方面，作为域外国家的美国在中国与周边国家地海权争议问题上，基于战略与政治的需要，转向东南亚的南海声索国“拉偏架”。虽然，美国政府仍然表示对南海争议岛屿的主权归属没有特定意见，但在实际操作中，奥巴马政府不仅说服澳大利亚在达尔文港设立新的军事基地，建立美国和越南的安全关系，向印度尼西亚出售先进武器，强调对菲律宾的防卫责任，并在新加坡部署最先进的海军舰艇，再加上美国竭力强调南海问题是“航行自由”问题的做法，表明在中国与东盟有关国家的南海争议中，美国已经实质性地改变了所谓对主权争议“不持立场”的做法，通过在南海主权争议问题上全面偏向东南亚的南海声索国，为美国扩大军事干预和介入提供理由。
美国如此重视南海问题，最根本的原因是其相关利益。美国麻省理工学院的傅泰林教授认为，美国在南海有两大重要利益:进入权和稳定性。所谓进入权，是指美国船只能够不受阻碍地进入南海地区的海域。之所以说进入权事关美国的利益，是因为每年有价值超过 5 万亿美元的货物经过这一区域，其中与美国的贸易超过 1 万亿美元。
再者，南海是美国军舰从本土西海岸驶向印度洋和波斯湾的必经之路，如果美军不能自由地出入南海海域，势必会对美国的全球军力投送能力造成沉重打击。而稳定性则是指东亚和南海地区的和平与稳定本身就会给美国带来巨大的利益。“正如开放和不受阻碍的进入权一样，地区稳定同样支撑东亚和美国的繁荣，冲突或激烈的安全竞争会影响用于发展的稀缺资源，对海上通道安全的威胁会减少贸易和跨境投资，无论是在本地区还是泛太平洋地区都是如此。”
(二)南海仲裁案与“基于规则”的秩序
2013 年，菲律宾的阿基诺三世政府单方面就中菲在南海的有关争议向联合国海洋法法庭提起仲裁。2016 年 7 月 12 日，海牙国际仲裁法庭对南海仲裁案做出“最终裁决”，判菲律宾“胜诉”，并否定了九段线，还宣称中国对南海海域没有历史性所有权。这就是近年来南海海权争议标志性事件之一的南海仲裁案。在这出仲裁闹剧中，中国多次表明了不接受、不参与、不承认、不执行所谓仲裁裁决的严正立场，中国所强调的通过双边谈判解决领土主权争议的主张，是中国外交的基本原则，不会被南海仲裁案的裁决结果左右。仲裁裁决更是罔顾历史事实与法理依据，做出了非常荒谬和错误的裁决。
在这场仲裁案中，作为域外国家的美国最关注的不是仲裁结果本身。仲裁案不仅是一场法律战，还是一场舆论战，更是一场艰巨的外交战，是关乎中国应该建立一个怎样的国际海洋秩序的斗争。西方政界、学界和媒体人士经常以中国应该有的大国责任和国际规则的神圣性来要挟中国就范，常常以中国应该注重自己的国际形象来敲打中国必须接受仲裁约束，目的是在南海地区推动建立所谓“基于规则的秩序”。尽管作为当事方菲律宾在杜特尔特当选总统后采取了“疏美亲中”的策略，选择暂时搁置“南海仲裁”的结果，美国却仍然在各种国际场合老调重弹，要求中国遵守裁决结果，也正是基于这种考量。在2017 年的香格里拉对话会上，“基于规则的秩序”再次成为核心词。澳大利亚总理特恩布尔大谈“以美国为根基的基于规则的秩序”，美国国防部部长马蒂斯则重申美国对巩固“基于规则的国际秩序”的“深刻和持久的承诺”。
美国所说的南海“规则”虽然常常直接指《联合国海洋法公约》，但更多的是指美国主导的、美国认可的，并能维护美国利益的规则秩序，其主体更是美国制定的规则，例如“航行自由行动”。此外，美国自身可谓是不遵守国际规则和秩序的典范。1986 年，美国在“尼加拉瓜诉美国案”中开创了反对国际司法机构管辖权，拒绝遵守国际司法判决的著名先例。据统计，从 1946 年国际法院成立到 2004 年的 60 年间，国际法院所做判决的“不被执行率”高达44%，而带有强制管辖性质案件的执行率只有 33%，其中有两起案件涉及美国。因此，从这个意义上讲，中国不执行对中国本来就没有约束力的非法裁决既非开创了什么“恶劣先例”，更谈不上无视国际法和挑战国际秩序。而自特朗普政府执政以来，处处倡导“美国优先”，无视国际规则和契约精神，任性“退群”的行为，对美国本身强调的“基于规则的秩序”更是莫大的嘲讽。
(三)岛礁建设和“军事化”
南海的岛礁建设和“军事化”也是南海地区的一个热点问题。南海岛礁建设一开始并没有引起美国的高度关注，对于越南、菲律宾、马来西亚等国家和中国台湾地区在南沙岛礁上填海造地、修建机场的行为，美国从来没有发声指责。而随着中国南沙岛礁建设的深入，从 2015年 2 月初开始，美国媒体开始集中报道南海岛礁建设的进程，惊呼中国岛礁建设的“速度”和“规模”。特朗普政府执政以来，美国国务卿多次要求中国停止岛礁建设，美国军方更是一味地将中国在南沙的岛礁建设视为“军事化”行为。在 2018 年的香格里拉对话会上，美国国防部部长马蒂斯又老调重弹，指责中国在南海“搞军事化”，意在对邻国进行“恐吓和胁迫”，与美国所提倡的开放政策相左。中国的外交部、国防部以及众多的专家学者长期以来对美国的这些陈词滥调的指控进行了针锋相对的反驳，主要观点可以归纳如下。
首先，中国在南海进行的岛礁建设是在自己的领土上进行的基础设施工程，完全符合相关国际法。国外学界及媒体大多强调，岛礁建设不能改变岛礁的自然属性，不能依据扩建岛礁主张专属经济区或大陆架， 而往往忽视了出于改善驻岛人员的生活工作条件、防御、科研、渔业与生态保护等目的的岛礁建设本就是沿海国的基本权利。中国在属于自己国土的南沙岛礁进行的岛礁建设行动，既是为了改善驻岛官兵的生活，又是为整个地区进行南海海域的生态、环境、资源与渔业养护提供公共产品，同时，也有利于在南海地区实施减灾防灾、人道主义救援等行动。即便中国在南海在建岛礁部署防务性武器系统，也是出于维护国家主权的客观需要，既是必需的，也是必要的做法，完全符合国际惯例。
其次，在南海地区进行岛礁建设的，绝非只有中国一个国家。菲律宾、越南自 20 世纪七八十年代即开始在其非法占领的中国岛礁上大兴土木，非法进行大规模填海造地，修建机场等固定设施，甚至部署导弹等进攻性武器。菲律宾在中国南沙中业岛修建机场、码头等设施，在中业岛、马欢岛和费信岛等岛礁建设所谓旅游设施，还企图对在仁爱礁非法“坐滩”的军舰进行加固以侵占该礁。越南则在中国南沙 20 多个岛礁实施大规模填海造地，并同步建设了港池、跑道、导弹阵地、办公楼、营房、宾馆、灯塔等大批固定设施，还在万安滩、西卫滩、李准滩、奥南暗沙等岛礁建设多座高脚屋和直升机平台等设施。诚然，与其他国家相比，中国进行岛礁建设的规模要大一些，速度也要快一些，但这些区别实际上是经济实力差别的体现。忽视客观事实，一味地指责中国的岛礁建设是要搞“军事化”，用武力和胁迫来解决南海争端，是有失偏颇的。
最后，也是最重要的，究竟应该如何定义南海的“军事化”? 是美国及其盟国频繁和高密度的南海军事侦察行动、军事演习和巡航行动在使得南海军事化，还是中国部署有限但又必要的防御性武器在使得南海军事化呢? 在目前中国与东盟国家积极推进互利合作且南海形势总体稳定的情况下，美国在南海及周边海域开展军事行动的频率和规模不减反增，想要维护的到底是南海地区的和平与稳定，还是美国在南海的霸权? 相信公道自在人心。未来，中国仍然会继续在南海岛礁上进行合理合法的建设，中国绝不会因为美国的威胁而放弃建岛，放弃建设必要的海上设施，中国维护国家主权的意志坚如磐石。
二 维护美国主导的海洋安全态势是美国在亚太地区的重大战略目标
美国担心中国崛起的战略结果，但在军事上侧重在南海问题上发力。这在很大程度上同美国所秉持的霸权逻辑直接相关。美国军事力量的霸主地位首先表现为“海上霸主”，它使美国在总是拥有全球快速军事反应和打击能力的同时，可以在全球尤其是在亚太地区的海洋，继续保持不受挑战的地位。中国的维权行动和岛礁建设，恰恰启动了中美两国在21 世纪权力竞争问题上的美国逻辑，更成为两国在安全和战略领域内博弈的优先事项。对于美国这种战略思维方式上的“海权第一”和维护主控海洋的地缘战略逻辑，中国需要高度重视和警觉。
美国国防部在 2015 年 8 月发布了有史以来第一份《亚太海上安全战略报告》，详细阐述了美国在亚太尤其是在南海地区的基本战略目标。其主要内容可以概括为如下几点。第一，按照美国的标准保护海洋自由。美国在历史上就出于经济和安全方面的考量，致力于保护海洋自由。南海海域是全球海上商路的重要组成部分，美国希望保持这一航路的畅通以维护经济利益，这一点无可厚非。但问题在于，美国所说的海洋自由并不仅仅是商船往来国际航道的自由，而且包括了美国军舰和军机对全部的海、空域合法利用的自由(而这个“法”是指美国所定义的“国际法”)，再加上对可能威胁美国利益的场合进行介入的自由。换言之，就是美军在包括南海在内的全球所有海域开展军事活动的自由空间和权利。
第二，威慑各种冲突和强制性的压迫行为。美国认为过去 70 年来其在亚太地区的军事存在，在巩固地区和平、稳定和安全方面可谓厥功至伟。美国的军事存在推动了整个亚太地区的巨大繁荣和经济增长，促进了横跨重要亚洲水道的资源和贸易畅通无阻的流动。在21 世纪，美国继续维持在亚太地区的绝对军事优势，确保对南海地区海权的绝对控制，威慑和遏制区域大国挑起的冲突和压迫性行为，不仅符合亚太地区的利益，更是符合全世界所有国家的利益。
第三，促使各方遵守国际法和国际规则。《报告》认为，坚持基于规则的秩序对于促进亚太地区的和平、稳定和繁荣至关重要。该秩序为海上航道和资源的共用提供了依据，保证了海事领域内的安全运行。但这个规则和秩序必须是由美国所制定和主导的、以同盟及伙伴体系维持的美国规则和美国秩序。在一些学者看来，如何应对中国在南海地区对美国规则所做出的挑战已成为美国维持全球主导地位和兑现对日本和菲律宾等盟国承诺的能力和意愿的试金石。
至于如何实现以上所述的三大战略目标，美国国防部的这份《报告》提出了四条关键性的政策建议。第一，加强美国在亚太地区的军事力量存在。过去几十年来，美国之所以能够主导亚太地区的安全局势，是因为美国在这一区域拥有无人能及的战力投送能力和在海上自由行动的权力。近年来，随着以中国为代表的区域内国家大力发展军事技术，提升“反介入/区域拒止”能力，美国的这一优势不断被削弱。为了继续维持主导地位，美国需要在亚太地区有更多军事上的投入。第二，加强盟友的军事实力。美国要想继续当亚太地区的“老大”，光自己的拳头硬是不够的，还得有“小弟”来帮衬。因此，美国需要给区域内的合作伙伴提供必要的基础设施和后勤支持，加强其海上安全能力，提高实战经验，发展可持续的海上战力，以应对来自海上的安全威胁和挑战。第三，是风险管控，即运用防务外交，减少误判，避免冲突风险。《报告》对如何避免与管控和中国的海上冲突，提出了诸如建立“以目标为基础”的美中两军关系，加强美中双边安全机制、建立多边安全机制等措施。第四，构建区域安全机制和推动法制建设。美国通过积极参与以东盟为基本架构的区域安全机制，如东亚峰会、东盟地区论坛、东盟海洋论坛等，一方面可以直接了解区域内各国的海权主张和领土诉求，加强沟通与理解，建立互信;另一方面有助于确立以美国为主导的多边规则、力量组合机制，以及有可能建立的多边同盟机制。这份《报告》生动地披露了美国接过日本政府倡导的“自由、开放的印太战略”，通过美日印澳四国机制加强在亚太地区建立和发展新的多边安全协调机制，进而有可能建立新的多边军事同盟体系的战略设想。
近年来，中国的军事实力特别是在南海地区海空力量的迅速提升是有目共睹的。根据英国国际战略研究所发布的《2018 世界最新军力平衡报告》，从2007 到 2017 年的 10 年间，中国海军服役的驱逐舰的数量从 6 艘增加到 16艘，护卫舰数量从 2 艘增加到 27 艘，轻型护卫舰从没有到 2017 年增至 37 艘，中国海军在 2018 年还将新增 13 艘舰艇，舰艇总数量可达93 艘。与其他国家相比，以舰艇总吨位计算，过去 17 年间，中国已建成的潜艇、驱逐舰、护卫舰和轻型护卫舰的总量已经超过印度、日本和韩国海军所拥有舰只的总和。另外，过去4 年来，中国下水的舰艇总量非常接近整个英国皇家海军的规模，已经超过法国海军。与此同时，中国的空军实力也在迅速发展，从超远程常规导弹到第五代战机，中国空军实力的进步和技术能力非同凡响。《报告》称，中国的隐形战机可挂载各种与西方武器质量不相上下的空对空导弹。2015 年到2016 年，中国已经研制了新一代短程空空导弹 PL －10。预计在2018 年，中国会装备新型空空导弹 PL －15。
尽管中国的海空力量在近年有了长足的发展，但亚太地区海上安全秩序并没有出现根本变化，美国仍然是亚太地区的海空霸主。根据美国波士顿学院陆伯彬教授的研究，在沿海水域，中国的水面舰艇享有中国沿海型地对空导弹和先进战机带来的威慑力和支援，有着可观的反介入/区域拒止作战能力。但在沿海水域之外，中国海军还远不能与美国海军形成均势。而在离海岸更远的地方，超出基于海岸的空中支援能力的范畴之后，中国海军的能力就大大减弱。具体而言，美国的飞机、驱逐舰、潜艇和反潜实力，在数量和质量上都优于中国的先进装备，美国海军和空军的通信和电子战实力也高于中国，中国的水面舰船容易受到美国飞机和舰载导弹的袭击，海军的舰载巡航导弹也很容易遭到美国电子作战技术的不断侦察和定位。除了武器装备以外，相比于常年经受实战检验的美国军队，中国的军队在训练程度和作战经验上也并不占优势。
此外，中国海洋强国建设的基本目标和宗旨，除了维护岛礁主权和海洋权益之外，中心工作是海洋科技、海洋生态和海洋经济。2018 年 2 月 11 日，《人民日报》以整版刊发专题文章，强调中国迎来了海洋强国建设的历史机遇期，要建设一支与中国国际地位和综合实力相匹配的海上力量，参与打击海盗和恐怖主义等重大国际行动，为国际社会提供更多的海洋安全公共产品。与此同时，中国建设海洋强国完全重在提升维护海洋权益和海洋安全的综合能力，确保中国的海洋权益和海洋安全不受侵犯，以及向深海大洋进军也是为了更好地开发和利用海洋。中国无意挑战美国在亚太地区影响力的历史性存在，更无意改变美国在亚太地区广泛的同盟体系，乃至取代美国，成为亚太地区新的海上主导国家。中国希望美国能够尊重和理解中国的岛礁主权和海洋权益主张，尊重彼此的海洋利益和海上存在。
三 南海局势与中美关系的战略竞争新态势
特朗普政府执政以来，美国强化了在南海地区的“航行自由行动”，加大了美军舰机出入南海的频率，高调与日本在南海定期举行联合军演。2017 年 11月，特朗普在首次亚洲之行中提出了“开放与自由的印太战略”。特朗普政府的这些举动不仅屡屡挑衅中国的主权与安全，而且人为地加剧了南海局势的军事紧张。特别是2018 年5 月以来，美国的南海“航行自由行动”已经从原来的单舰单行发展到了双舰双行。从集中在南沙群岛扩展到了西沙群岛。再加上美日澳等国在南海的年度军事演习，以及在美日等国怂恿和支持下，英国和法国等国也宣称要加入在南海的“自由航行行动”，南海的军事紧张态势在不断上升。
美国自1979 年8 月以来，在全世界范围所开展的“航行自由行动”，是按照美国利益标准，追求“保护海洋自由”这一战略目标的主要手段。美国海军通过在目标海域进行有计划的演习、派遣军舰“无害通过”领海、军机飞越领空等方式，对目标国的“过度海权主张”进行挑战，保护由国际法所赋予的航行自由权力。以“国际海洋法的卫道士”自居的美国，却从未签署《联合国海洋法公约》。美国所挑战的所谓“过度海洋权益主张”，所依据的仅仅是美国国防部和美国在海洋法问题上的看法，罔顾世界各国在落实和执行《联合国海洋法公约》法理原则时实践进程的多样性。中国外交部条法司司长徐宏在2016 年5 月 12 日举行的中外媒体会上就曾明确指出了美国实施“航行自由行动”的法律谬误:首先，美国把毗连区、专属经济区等同于国际水域和公海。其次，美国将航行自由等同于不受任何限制的绝对自由，完全背离了《联合国海洋法公约》就航行自由所做的各种限制，同时也不符合和平利用海洋的原则、各国海上合作原则和适当顾及他国权益的原则。另外，其他国家要求美国军舰进入其领海之前应该进行事先通知和获得批准的规定，并没有限制或是损害无害通过权，限制的仅仅是美国国防部强加给其他国家的“无害通过权”。但每次美国在南海的“航行自由行动”时从不申报，无视中国的相关法律规定。美国的“航行自由行动”在本质上是为了保证美国的海空力量不受限制的、自由的力量投送自由行动。
在特朗普政府南海军事干预政策的直接推动下，南海已成为美国“航行自由行动”的高发区。自 2015 年 10 月开始，美国为了支持部分南海声索国诉诸国际仲裁的单边行动，鼓励这些国家与中国在南海主权与海洋权益上的对抗，开始执行在南海地区已中断了 3 年的“航行自由行动”(如表 1 所示)。在奥巴马执政时期，美国共开展了 4 次针对中国的“航行自由行动”，严重地威胁了中国南海岛礁的主权与安全。特朗普政府执政后，从 2017 年 5 月起再度开启了“南海自由航行”行动，且频率显著增加，在随后的 1 年多时间里共开展了 7 次行动，平均每两个月 1 次。而且，特朗普政府所执行的南海“航行自由行动”的路线选择进入到中国岛礁附近水域的地点，和奥巴马政府相比，越来越具有军事上的挑衅性和威胁性。
自《联合国海洋法公约》通过以来，中国从来没有采取过任何行动，限制在南海或者其他海域的通航自由。南海作为当今世界上最为繁忙的国际商业水道，维持南海海域的自由航行与安全航行，本身就最大限度地符合中国的利益。每年南海海域通过的国际海上货运总量的近 70%都进出中国。中国比亚太地区任何一个国家都更加珍惜南海的自由通航权。尤其是2013 年10 月中国提出“一带一路”倡议以来，通过南海连接南太平洋和印度洋，是中国海上丝绸之路建设的重要规划和构想，也是中国进一步加强海上互联互通和合作互利事业的重要保障。将南海建设成为和平之海、友谊之海和合作之海对中国的战略意义持续上升。维护南海航行自由是中国的根本战略目标。美国指责中国岛礁建设是为了“控制整个南海”，是中国为了对周边国家实施“强制和欺凌战略”，并以此为借口开展“航行自由行动”的理由根本站不住脚，也是中国不能接受的。
美国持续和高频率地在南海海域执行“航行自由行动”，对中美海上安全合作带来了巨大的战略压力。每次美国执行“航行自由行动”，中国海军从维护和保障中国海上领土主权与安全的目的出发，有必要对美国舰机采取尾随和伴航行动。在美军舰机频繁出入南海且不时进行“航行自由行动”挑衅的局势下，中美在南海海空域出现了频繁的舰机相遇状况。由于中美两国对各自在南海舰机行动的定义和理解不同，对各自采取巡航行动时的目标和标准不同，中美两国在南海行动中价值认知和目标期待存在着难以缓和的严重对立，稍有不慎，很可能导致中美在南海出现事故性事件。这不仅在考验中美业已达成的各种海空相遇规则，更是会干扰和破坏中美两军之间本来应该具有的海上合作。令人遗憾的是，并没有任何迹象表明美国今后有可能停止在南海开展的“航行自由行动”。包括美国太平洋舰队的发言人舒维曼在内的美国军方人士多次在公开场合声称，美国未来将会继续按惯例开展“航行自由行动”。另外，虽然在理论上美国的“航行自由行动”挑战的是所有国家的“过度海权主张”，而非仅仅针对中国，但实际情况却是美国近年来有据可查的“航行自由行动”均以南海海域中由中国实际控制的岛礁及其周边海域为目标，并无任何在由越南、菲律宾、中国台湾等国家和地区所实际控制的区域，在未经当事国(地区)允许的情况下，进行“航行自由行动”的报道和描述。
与所谓“航行自由”问题相关联的还有美国通过侦测船和潜航器在南海地区进行非法侦察和测量的问题。早在 2009 年，中美两国就因此发生过冲突，即著名的“无瑕号”事件。2009年 3 月 8 日，美国海军的“无瑕号”反潜侦测船在南海海域中国的专属经济区内进行非法水文测量和情报收集活动时，被中国 5 艘船只发现并逼退。事后，美国也承认“无瑕号”所收集的情报确是被用于军事用途。美国科学家联合会的核武器专家克里斯滕森曾分析指出，“无瑕号”在南海的任务可能是搜索监视新部署到海南三亚榆林海军基地的新式“商级”核攻击潜艇和“晋级”弹道导弹核潜艇。
美国在南海地区的侦测活动可谓是花样翻新。2016 年 12 月 15 日，中国海军的打捞船在南海九段线附近海域捕获了美军的 1 部无人潜航器。12 月 16日，美国国防部官员声称，事发地点为距离苏比克湾西北方向 80 公里的“国际水域”，美国无人水下潜航器在南海“国际海域”进行的是合法军事测量，享受主权豁免。美国要求中国遵守国际法义务，马上归还无人潜航器。17 日晚，中国国防部新闻发言人杨宇军确认中国海军救生船在南海海域发现“不明装置”的情况，称“为防止该装置对过往船舶的航行安全和人员安全产生危害，中方救生船对该装置进行识别查证，为美国无人潜航器”。虽然这一事件以中国将无人潜航器交还美国而告终，但的确是中美两国在南海军事对峙上升的一大标志。
美军在中国南海地区部署大量潜航器，侦察和监视中国海上力量的行动，已经构成了对中国国家安全的重大威胁。据中国海军网 2015 年 8 月 25 日报道，海南省临高县一名渔民在三亚市一浅滩处打捞到 1 枚可疑电子装置，经国家安全部门会同有关技术权威部门鉴定，确认是 1 枚具有水下照相和光纤传输、卫星通信等功能的无人潜航器，报道称，这意味着其既能收集中国重要海域内各类环境数据，又能探测获取中国海军舰队活动动向，实现近距离侦察和情报收集任务。2016 年 11 月 24 日，美国《华盛顿邮报》的报道称，随着无人机成为现代军事的重要组成部分，无人机应用大战开始转向海底，美国海军正在研究在海底大规模部署无人潜航器。美国军方认为，海底世界有朝一日可能会像海面、天空甚至太空一样成为兵家必争之地，因此，要寻求用新技术占据海底战和反潜战的先发优势。美国海军提出的设想是，在七大洋海底部署无人潜航器和配套的水下服务站，形成“艾森豪威尔海底高速公路网”。美国海军计划从载人潜艇、大型无人潜艇上发射无人潜航器，类似战斗机从航空母舰上起飞那样。目前，美国海军正在对一些用于执行海底测绘、探测水雷、搜寻潜艇，甚至发动攻击等任务的无人潜航器系统进行测试。美国国防部高级研究项目局计划在海底部署高 15英尺(约合 4. 6 米)的无人机舱。无人机舱可能在海底潜伏数年，一旦接到信号被唤醒，就会浮到海面，释放出无人机，执行海岸线侦察等任务。可以预见，今后，中美两国之间类似“无瑕号”事件和潜航器事件的争端将会不断出现。
与此同时，特朗普政府也在亚太更加广阔的海域加强针对中国的海空军事力量部署。除了在澳大利亚北部达尔文港加强海军陆战队轮转部署和增加新的空中打击力量部署之外，从 2018 年 8 月开始，美国海军陆战队开始重回位于西南太平洋的瓜达尔卡纳群岛。在第二次世界大战期间，美日两军曾在瓜岛展开过惨烈的争夺战。瓜岛海域分布着数千个岛礁，数条重要航线从这里经过，并拥有丰富的渔业资源。美国军方明确表示，美国军事重返瓜岛，就是要应对中国在南海地区扩大的商业存在和表达对地区内美国盟友的坚定承诺。
四 中美南海战略博弈对中美关系的新挑战
近年来，中国海空军力量的发展、在南海和东海的维权行动，以及中国海空力量不断扩大的演习和巡弋范围，在美国看来，这已经成为挑战美国在西太平洋享有的绝对优势地位的威胁来源。中美发生海上意外事故的严重性也在不断提升，从 2009 年的“无瑕号”事件到 2013年的“考彭斯号”事件，再到2016 年 12 月的南海潜航器事件，随着西太平洋变得“越来越拥挤”，中美发生事故性海上冲突的可能性正在上升，海洋安全问题成为中美军事和防务关系最具有敏感性和潜在威胁性的新主体。
中美两国政府和军方多年来致力于避免两国海上和空中意外相遇时出现意外性碰撞，全力降低和杜绝两国海空军在西太平洋海上和空中执行任务时出现不必要的危险动作和摩擦，这是中美管控争议、管控脆弱的双边关系的重要努力。为此，中美两国共同签署了西太平洋海军论坛所商议和提出的《海上意外相遇规则》(CUES)，并签署了两个在两军之间避免事故性碰撞、加强海空行为规则和加强前沿舰机联系的备忘录。这些文件为两国海空意外相遇时避免危险举动、避免误判、妥善处理危机事态，以及建立一线军事人员之间的联络机制建立了相关的规则。这是中美两国政府和两军加强对话与合作、深化两军务实合作关系所取得的重要进展。但是在特朗普政府执政后，美国对中国南海政策不断升温的敌意，已经严重干扰到了中美两军交流。2018 年7 月，美国取消了对中国海军参加 2018 年度环太平洋多国联合军事演习的邀请，中美军事交往明显趋冷。围绕着中美在南海局势海上较量的明显升温，这些已有的旨在建立和实施中美海空意外相遇规则的措施，已经难以满足中美之间在南海和西太平洋更为广阔的海域维护海上安全的需要。
除了日趋频繁、军事挑衅性质日趋严重的“航行自由行动”之外，美国对南海地区不断加强的军事侦察、舰机巡弋、美日联合军演，以及拉拢澳大利亚、英国、法国等西方盟国在南海地区增强针对中国炫耀武力的行为也是根本的原因。而且，随着中国岛礁建设的完成，以及岛礁的功能化运营，美国对中国南海设施的军事侦察和军事威慑行动只会有增无减，甚至不排除美国急剧升级南海对抗性军事行动的可能性。美国军方已经多次表示，要在南海采取强有力的军事行动，阻止中国的岛礁建设和给美国的亚洲盟友和安全伙伴提供信心。目前，中美两国在南海的军事合作需求已经大大突破了以往避碰、避撞和避误判的危机管控性质的行动，而是需要更加及时和全面地升级为中美两国和两军在南海地区推行信心建立措施，启动两国海上安全合作。这不仅能降低彼此之间的战略互疑，更能抑制双方在南海的战略博弈引发的军事冲突的出现。与此同时，中美在南海重启两军对话与磋商，也是为了通过合作减少和降低敌意，扩大战略共识，避免有可能继续深化的南海战略互疑。可以肯定的是，如今的南海局势，再加上中美在台湾问题上的对立深化，正在成为考验未来中美军事与战略走向最重要的变量。
事实上，中美在南海存在共同的安全与战略利益。美国需要降低“航行自由行动”的频率，尽快停止挑衅性的“航行自由行动”。对于中国的岛礁建设，美国应该采取积极的态度加以关注，而不是简单地认定中国在在建岛礁上的有限、但是必要的防御性设施，就是表明中国要排挤美国，独控南海。在南海的主权争议方面，美国也要对中国与东盟之间的“南海行为准则”谈判和维稳行动抱有信心。维护海上航行自由既有利于美国，也有利于中国，目前的问题在于两国是否能够为两军合作与对话投入更大的政治资源，用合作的方式维护南海、亚太地区和全球范围内海上通道的通畅与安全。在南海的海洋安全问题上，甚至在打击海盗和恐怖主义、维持航路畅通和安全等问题上中美两国还有携手合作的空间，因为中美两国在这些方面的目标是完全一致的。
在南海自由航行的问题上，美国不断拉拢英国、法国、澳大利亚等域外大国加入“航行自由行动”，联合自己的同盟体系在南海对中国施压，这是如今南海出现“军事化”态势的最重要原因。2018 年，英国宣布在太平洋地区设立3 个新的使领馆，法国开始成为南太平洋岛国论坛的成员。2018 年 1 月，英国皇家海军在缺席 5 年之后重新派出 3 艘军舰进入南海，9月 6 日，英国的 1 艘海军运输舰在西沙海域公然执行“航行自由行动”，挑战中国的主权和安全，对中英关系造成冲击。在台海问题上，美国则无视中美三个联合公报，不断挑战中国的底线，蓄意制造海峡两岸的紧张气氛。2018 年，美国在夏威夷举行的环太平洋军演，更是项庄舞剑，意在沛公，旨在分化中国与东盟国家的关系，削弱中国的影响力。这种种行为，无疑是与美国所声称的“维护南海地区和平与稳定”的目标背道而驰。在海洋安全问题上，中美两国至少在短期之内仍将继续对峙。
近 10 年来，中国军事力量的发展，特别是中国海军力量的迅速成长，促使美国、日本以及部分东盟国家担心中国有可能越来越在岛屿主权争议上采取强硬举措，也越来越担心如果中国控制南海中的绝大部分岛屿，将有可能使得中国的军事力量迅速南移，进而有可能控制整个南海区域。如果形成这样的局面，不仅美国舰队自第二次世界大战结束以来已经享有 69 年的亚太空域与海域独霸的格局将被打破，也会使得中国因为在军事能力上掌控南海而使东南亚地区有可能“沦为”中国的“势力范围”。美国地缘战略学家罗伯特·卡普兰指出，中国力量发展所引起的战略性外溢，必然使中国将南海视为自己海军力量使用的最有可能的区域。中国与美国和东盟国家争夺南海是东亚政治地理难以避免的宿命，这是整个西太平洋美军优势力量链条上最薄弱的环节。海洋力量的竞争与海上军事力量的发展构成了中美军事力量对峙的新前线，美国战略界和学术界不断有人提出美国有可能已经“失去南海”的看法，不断有人主张在南海采取更加强硬和对华干涉性、遏制性，甚至军事打击性的行动。
美国第七舰队前任司令罗伯特·托马斯认为，2009 年以来，美国在南中国海的力量“相对退却”了。美国斯坦福大学胡佛研究所高级研究员、美国前海军作战部长盖瑞·拉夫黑德(也同样认为，在广袤的东中国海和南中国海地区，美国仅仅部署一个第七舰队不仅不够，而且也不够谨慎，不符合时代发展的需求。2018 年 2 月 14 日，美军前任太平洋司令部司令哈里·哈里斯在国会做证时指出，中国军事力量迅速增长，不久就能在几乎所有领域与美军抗衡，中国的关键进步表现为导弹系统显著改善、第五代战机开发、海军的规模和实力持续增加、在吉布提建立了第一个海外军事基地等。哈里斯断言，如果美国不能跟上，太平洋司令部在未来的战场上将难以与中国抗衡。新任美军印度洋—太平洋司令部司令菲利普·戴维森更是夸大中国的军事威胁，声称如果美国不与中国进行战争，中国就一定有能力控制南海，而要想阻止中国，只有进行武装冲突这一条路。
美国近年来正在不断加强在南海地区的军事存在，并采取具有挑衅性的军事行动。2018 年 6月 6 日，美国 B －52 战略轰炸机飞越南海，这是冷战结束以来罕见的军事行动。当前，美军正在按照“平时广域分布，战时快速集中”的弹性聚合理念，对在亚太地区的军力部署进行全方位的调整。美军计划于 2020 年前将占总数 60% 的海、空军兵力密集部署到亚太地区，并斥资370 亿美元启动冷战后最大规模的基地建设，力求塑造一种“地理更为分散、作战更具韧性、政治更可持续”的多中心、多节点的地区军力态势。美军针对中国沿海，特别是东海与南海的海空情报收集与监视活动的强度在不断提升，美军和其盟国在南海联合巡航、联合演习的范围与频率也在不断增加。包括启动美国、日本、印度、澳大利亚四国防务高官对话，力争在印度洋 － 太平洋海域建立四国机制的做法，旨在推进造成印太地区新的地缘政治分裂和对抗的“印太战略”。“印太战略”的各种设想表明美国和日本等国想要利用南海争议和中国的海空军力量建设，主导印太地区战略力量的重新组合，以便形成针对中国的战略包围圈的基本构想。2018 年 5 月 30 日，美国国防部部长马蒂斯在夏威夷珍珠港正式宣布太平洋司令部更名为印度洋—太平洋司令部。在这样的背景下，南海问题对中美关系未来的影响正在继续攀升。“印太战略”已经成为进一步推升南海军事紧张局势，有可能造成印太地缘政治新的阵营化分裂的重要因素，海洋影响力的竞争已经成为地缘战略力量组合的新动力。
“印太战略”的提出，可以看作是海洋影响力的竞争成为地缘战略力量组合的新动力的典型范例。按照最初的构想，美国、日本、印度、澳大利亚四国共同组成“民主安全菱形”，在对中国日益强大的海军力量感到恐惧的国家之间建立战略联盟，保卫从印度洋到太平洋西部的公海。“印太战略”能够与日本意图连接太平洋和印度洋的“大亚洲”计划、澳大利亚的“安全上重新重视亚太”构想，以及印度的“东向行动”政策遥相呼应，对中国形成包围之势。同时，美国“印太战略”的实施加大了域外大国介入南海的力度，推动了南海问题向多边化、国际化、复杂化的方向发展，已经成为对中国和东盟共同承担南海维稳责任的重大干扰。
对于美国的“印太战略”，中国需要慎重对待，但无须高估它可能带来的威胁。作为美国“印太战略”基石的美国、日本、印度、澳大利亚四国同盟，即便不能说是同床异梦，也远远谈不上是同心同德，无法想象四个国家在有关南海的每一个议题上都会步调一致，更不用说联手“绞杀”中国了。2017 年洞朗事件以来，跌入低谷的中印关系正在逐步回暖。2018年，印度首次参加了上合组织峰会，与中国的联系日益紧密。中日关系尽管受到诸多复杂因素的制约，但现阶段总体上稳中向好，两国在对抗特朗普所挑起的贸易争端中更是颇有同仇敌忾之感。即便是最积极倡导“印太战略”、时常高调充当急先锋角色的澳大利亚，也有着自己的中等大国梦，有着同中国发展强大和建设性关系的诉求。毕竟，中国自 2010 年以来一直是澳大利亚的第一大贸易伙伴。另外，在东盟十国中，只有越南和印度尼西亚对“印太战略”表示明确的支持，其他国家则表现出谨慎的态度，不希望“选边站队”而与中国产生不愉快。
美国和越南军事与防卫合作关系的不断增强是当前南海局势的又一引入关注之处。随着南海地缘战略环境的不断变化，以及越南国内政策的不断调整，美越两国已经完全走出了越南战争的阴影，防务和安全合作关系不断升温，美越关系成为东亚力量再平衡时代最有代表性的关系新组合。2011 年，美越两国签署了推动双边防务合作的谅解备忘录。2015 年，美越签署了防务关系《共同愿景声明》。2016 年，又签署了《2018 至 2020 年阶段防务合作行动计划》。2016 年 5 月，奥巴马访问越南，宣布全面取消对越南的武器出口限制，越南成为奥巴马离任前正式出访的最后一个亚洲国家。2017 年 5 月，越南国家主席陈大光出访美国，成为特朗普执政之后第一位正式到访美国的外国元首。2018 年 5 月末，美国卡尔·文森号与两艘护卫舰、1 艘巡洋舰、1 艘驱逐舰组成的庞大舰队抵达越南岘港，进行了为期 4 天的访问。这是美越两国军事合作的标志性事件，也是 1975 年越南战争结束后，美国航母再度重返越南。越南对当年作为侵略者的美国的航母开放岘港，在越战结束 43 年之后，为美国航母挥舞欢迎的旗帜。越南是否会全面倒向美国? 美越是否会组成新的军事同盟? 近年来这样的讨论不绝于耳。但越南等东盟国家至少会继续奉行大国平衡外交和强化东盟中心主义，而不是倒向美国。印度尼西亚政府对“印太战略”表示欢迎，但提出要建设“开放、和平、包容性”的印太地区。东南亚国家既不愿意看到中美进行战略对抗和对峙，但又都期待中美两国相互制衡、相互约束，以便推进各自的利益诉求。东南亚国家的这种两面下注的战略选择，事实上也加大了中美两国南海博弈的复杂性。
结 语
近年来，虽然美国加强了在南海的外交、军事和战略干预，但特朗普政府的南海政策尚未完全成型，正处在不断的观察和调整之中。然而，特朗普政府不断扩大的南海“航行自由行动”、高频率的南海空中和水下军事侦察行动、美日联合军演的定期化和“印太战略”的推出，都表明美国的南海政策越来越倾向于炫耀武力、加大军事存在和升级对华军事威慑等战略动向。中美的南海战略博弈并没有因为中国和东盟联合的南海维稳行动而出现弱化趋势。相反的，随着美国对中国岛礁建设和海空军力量壮大的战略疑虑不断加深，需要对特朗普政府的南海政策动向保持高度警觉和密切关注。南海局势有可能在未来几年出现新的政治、军事和战略的紧张态势，中美两国已经形成的南海博弈态势已成为考验中美军事和战略关系走向的最大变量。
美国不应忽视中国维护南海岛礁主权和海洋权益的决心，对中国而言，南海问题的战略含义将会日益超越南海维权与维稳的简单范畴。经略南海的同时在南海有效地维稳和维权，也是中国推进“21 世纪海上丝绸之路”的现实需要。然而，中国建设海洋强国战略的目标只会通过和平的方式实现，也会通过与美国、日本等世界级海洋强国合作的方式实现。在未来的很长时间内，中国不可能，也不会采取挑战美国亚太海空超强实力地位和地缘战略优势的方式实现海洋强国梦。美国战略界应该对中国所具有的、也正在展示出的战略选择抱有信心，中美两国都希望保持南海地区的和平与稳定，都希望南海的航路能够畅通无阻。
但令人遗憾的是，本应相向而行、携手共进的中美两国，如今却是渐行渐远。目前的当务之急是在保持彼此的战略克制和战略耐心的同时，尽快重启中美两军高级别的战略磋商，深化中美在南海地区信心增强措施的建设进程，把管控危机、避免事故性军事冲突的管控措施，尽快升级为两国之间减少和避免冲突出现和升级的海上安全规则，并逐步建立起两国共同维护南海稳定与安全的机制和制度。然而，国际关系的复杂性恰恰在于各国的战略和政策，并不在于对方说什么，而在于对方做什么。降低中美在南海的紧张局势，不在于意愿的表达，而在于相向而行的行动。中美两国应该充分认识到南海问题在各自话语体系中的动员力量，保持密切的战略沟通和战略克制，这是避免南海安全局势继续升级的关键。
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