上海自由贸易试验区洋山保税港区。图/视觉中国
上海自由贸易港方案前瞻
本刊记者/闵杰
本文首发于总第836期《中国新闻周刊》
一切顺利的话，全国第一个自由贸易港方案将于2018年在上海落地。
来自上海市多个渠道的信息显示，上海市已经形成了建设自由贸易港的初步方案，并且报送至国家相关部委征求意见。
事实上，前期工作早已经启动。上海市浦东新区区长杭迎伟在2017年10月透露，浦东新区正在为正式启动做好准备。
“自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比较典型的自由港。”2017年11月，中共中央政治局常委、国务院副总理汪洋在《人民日报》发表署名撰文，如此定义自由港。
华中科技大学自贸区研究中心执行主任陈波告诉《中国新闻周刊》，从权威官方层面看，香港和新加坡已经被确定为重要的对标参照系。
与已有的保税区、自贸区等区域相比，自由贸易港在海关监管、税制安排等方面更为特殊。一方面，开放度最高，另一方面，设立条件最为严格，对监管的精准化要求也更高。
在受访专家们看来，在“一线”最大程度放开后，能不能有效进行风险管控，是对自由港最大的挑战。
自贸区改革面临“两难”
在去年中共十九大会议召开期间，时任中共中央政治局委员、上海市委书记韩正有一个清晰的总结，自贸区建设，上海分了三步走：2013年9月上海自贸区挂牌，为1.0版；2015年中央批准深化自贸试验区方案，是2.0版；2017年5月，中央深改组正式批准全面深化上海自贸试验区改革开放方案，是3.0版。
上海自贸区，分步探索、逐步深化的特征非常明显。
2017年3月，在国务院印发的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》里，最新目标是“对照国际最高标准、最好水平的自由贸易区，全面深化自贸试验区改革开放”。
由于没有特殊的“税收优惠”和资金支持，从第一个上海自贸区设立后，自贸区的探索一直强调制度创新，是“制度创新高地，不是政策洼地”。
上海市发改委副主任朱民曾在一次讲话中表示，上海自贸区产生了对全国具有示范意义的“四大发明”。
“第一是在政府职能转变方面，从事前审批制变为事中事后监管为主；第二是以负面清单为核心的投资管理制度和外商准入前国民待遇；第三是贸易便利化改革，主要是货物贸易便利化，实现了单一窗口的管理模式，使通关成本进一步降低；第四是金融开放方面，最重要的成绩是成功尝试了FT账户（自由贸易账户）。”陈波对《中国新闻周刊》分析，自贸区设立4年来，总体改革目标，是建立一个现代化、开放型的市场营商环境，最终能够在全球范围内形成新的竞争力。
实际上，这四项主要制度创新，也成为了全国11个自贸区建设的基本框架。
不过，一些掣肘仍然存在。
商务部国际贸易经济合作研究院院长顾学明在中共十九大后撰文，分析了一些当前自贸区探索的短板：“在一些重点领域和关键环节上还需要进一步深化改革，海关、出入境等口岸管理机构的监督方式还需要推进，投融资便利化、资本项目可兑换等金融制度还需要新突破，特别是自贸试验区改革自主权还面临多项掣肘。”
“为什么在有了自贸区的前提下，还要搞自由港呢？”陈波认为，自贸区在货物贸易便利化方面取得了很多新进展，但在服务贸易方面，还有很多没落实的地方。
尤其是金融改革，可圈可点之处不够多，“除了FT账户，也就是融资租赁、内保外贷以及上海自贸区里的外资企业资金池之外，能够算得上的不多。”陈波认为，金融改革步伐不够快的原因可以理解，自贸区政策需要在短期内可复制和可推广，同时也要防范开放双刃剑带来的负面效应，而潜在风险主要集中在金融领域，“我们处在一个两难的阶段，如果要改革就必须得承担风险，但是因为有风险，所以对改革本身增加了很多约束，使得改革的步伐变慢。但同时，国家又要参与全球化的竞争，参与全球资源要素的竞争。”
两难情况下，应该怎么办？在陈波看来，应该把两个任务分开推进，“自贸区，继续按照开放型大国的要求，在可复制可推广的政策改革方面，进行先行先试。而自由贸易港，直接对标全球最开放经济体的要求，参与全球资源配置和要素竞争。”
如果“二线”能够高效管住，那么“一线”就可以更大胆、更高水平的开放。在这样的背景下，在上海自贸区范围内，再划出一定区域，建设自由贸易港的方案呼之欲出。
“提高监督能力，而不是管制程度”
国务院印发的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，明确提出，在洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内，设立自由贸易港区。对标国际最高水平，实施更高标准的“一线放开”“二线安全高效管住”贸易监管制度。
这两个区域目前都属于上海自由贸易试验区保税区片区。洋山港是全球最大的集装箱码头，2016年集装箱吞吐量达1566万标箱；浦东机场在全球空港排名中位列第三，2016年货运量达到344万吨。这种“海港+空港”的组合，是目前国际上自由贸易港的一种主流布局。
自由贸易港，在中国内地的开放区域中，还是一个空白区。但在境外，香港、新加坡都以自由港而闻名，是全球经济中开放度最高的区域。
从香港和新加坡经验看，自由贸易港最基本的功能，是要实现贸易自由。通过离岸贸易和转口贸易，在生产国和消费国之间建立第三方的角色，并借用第三方的土地完成加工制造存储销售运输等行为。而在监管方式上，实行“一线放开，二线管住”，也就是“海关后撤”到二线，自由港内部成为“境内关外”。
事实上，这也是自由贸易港和自贸区、保税区的最大区别。
“根据京都公约，自由贸易港概念最核心的，是实现免于惯常的海关监管，最大程度方便货物贸易的进出。”上海国际航运研究中心港口研究室主任赵楠对《中国新闻周刊》表示。
以香港为例，香港对进出口贸易基本上没有管制，不存在关税壁垒和非关税壁垒，凡符合惯例的贸易行为均畅通无阻。除了酒类、烟草等少数商品外，一般进口货物无须缴付关税或其他进口税（如增值税、消费税等）。香港办理进出口贸易手续简便，一般货物进出境无需事先申请，只需在进出境后14天内向香港海关提供报关表即可。
而按照目前内地的监管框架，所有进入保税区的货物都要申报，而在自由贸易港模式下，主要借助货物风险分类、企业信用分级等手段，针对重点风险事项建立有效的监管体制、机制。
“在自由港区范围内，常规性海关监管撤到二线，实现安全高效管住，对于普通货物、不涉及安全问题的货物，只有涉及进出口业务时，才存在报关环节，如果不涉及出口环节，单纯的国际中转，可免于惯常海关监管。”赵楠解释，保税区只是实现出口退税、进口保税的功能，但实际仍属于特殊海关监管区。比如，在原来的自贸区、保税区，集装箱需要做拆拼作业，把箱子打开，进行拼箱，需要跟海关报备，甚至在海关监管下完成相应操作，“如果在自由港，进行拆拼箱作业，只需要记录发生的作业状态、物流状态，不需要海关的报备、审核、监管。”
“自由贸易港区和现在综合保税区最大的区别在于一线管理的方式不同，至于‘怎么管’，现在还在和国家相关部门研究。” 2017年4月1日，上海市发改委副主任朱民曾在上海市政府新闻发布会上表示。
由于上海自由港的具体方案还未落定，放开和监管的细节都无从得知。不过，一个可以拿来参照的思路是，上海出入境检验检疫局浦江局局长、党组书记谢秋慧在去年10月发表文章表示，未来在“放得开”上，探索实现一线无条件准入、登记式备案、区内免证免审；引入市场机制，实施第三方采信乃至多方采信；采用合格假定、非侵入式监控等理念。在“管得住”上，应用风险管理理论和技术，在大数据分析的基础上确定负面清单和重点监管对象，精准高效地守住底线。
“在自贸试验区的几年探索中，一线放开已经做了不少，但二线管住强调的不多。”商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究部副主任白明对《中国新闻周刊》表示，他曾参与过自贸区调研发现，有的地方，快递小哥要送个盒饭，都不让进去，“要么就是管不住，要么就是管得过死。”
在他看来，与自贸区相比，自由贸易港的监管力度应该更大，因为开放力度更大了，“需要分类监管，也要通过信息化，求得监管的严格和效率之间的匹配。二线监管应该更精准，有针对性，尽量减少对资源配置的误伤。”
上海自贸区的平行进口汽车交易中心。图/中新
不搞圈地，搞制度创新
规划中的自由贸易港，并非另起炉灶。
上海市发改委副主任朱民曾公开表示，上海设立自由贸易港，是在现有的海关特殊监管区域内设立自由贸易港区，“不搞圈地、不搞大拆大建，主要是制度创新，研究一套符合中国实际的同时具有国际水准的新的监管制度。”
在初步设想中，也就是《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》中所描述的自由贸易港，既要做“减法”，也要做“加法”。
在贸易自由化方面需要最大力度做减法：“取消或最大程度简化入区货物的贸易管制措施，最大程度简化一线申报手续。”在制度创新方面，则要更多做加法，“探索实施符合国际通行做法的金融、外汇、投资和出入境管理制度，建立和完善风险防控体系”。
除了制度创新，对自由港来说，更核心的内容是功能提升。
“在自贸区，服务业开放也并不是特别充分，搞自由贸易港，要更充分了。否则跟国外对接，没有相关服务业做支撑。”白明对《中国新闻周刊》说，自贸区是在保税区的基础上发展而来，很多领域还是按国内规则办，“自由贸易港，需要更加开放，如果按我们的规矩，外国人不来了，或者自由港的含金量会打折。”
他建议，离岸贸易、离岸金融都要跟上。
“如果不发展离岸贸易，在原来保税基础上，干不干自由港都无所谓。发展离岸贸易，就得有离岸金融。”白明说，上海自贸区虽然也搞了自由贸易账户，但不是基于离岸交易的自由贸易账户，是一般的进出口贸易方面的自由贸易账户，按照现行的外汇管理条例，还是要进行严格审批。而在自由港内，按国际惯例，支付应该立刻兑现，可按现有的监管措施，还是做不到。“但在自由贸易港，划出一块地方，可以更加自由。”
服务贸易在“境内关外”模式下，也会更加便利。赵楠以船舶维修业务为例，为了控制可能存在的风险，在传统模式下，从事国际业务的船舶零配件需要维修，有的零配件需要进口、报关出口，再装上船。有些甚至要求同船换装，比如某个零配件从一条船上卸下来，维修好，还要装回到这个船上。但如果自由港模式下，就可以改变现在的监管模式和手续流程。“很多离岸服务是否可以开展，在税收上是否可以对接国际离岸业务的税收方式，这些都要逐步去探索。”
在多位受访专家看来，设立自由贸易港，发展本地贸易、转口贸易并不是最终目标，离岸贸易、离岸金融才是自由贸易港最终探索的方向。
“离岸贸易本身仅仅是一个抓手，要创造流动带来的附加值，要提供更多离岸的服务贸易和金融，包括税收的辅助。”陈波告诉《中国新闻周刊》，未来离岸业务，还要对跨国企业总部做离岸式管理，“这类企业一般分为两类，一类是为离岸贸易提供运输的国际航运公司，还有一类是作为第三方为市场资金调配便利化的跨国公司总部。”
在陈波看来，传统的在岸贸易和在岸金融已经很难“挖潜”，现在最需要的是贸易形态和贸易模式的创新，“没有自由港之前，离岸贸易已经开始试点了，但规模还不大。建设自由港，需要离岸贸易的大发展，和期货贸易的模式探索，以及背后要有相关制度、服务和自由化的提升。”
需要更大改革自主权
在方案未定之前，上海如何对标，是外界最关心的问题。
上海市发改委副主任朱民在2017年的一次新闻发布会上解释，全球较为成功的自由贸易港区，都有为其量身定制的特殊政策。上海自由贸易港区既要参照国际通行的惯例，同时要研究国际投资贸易发展的最新趋势，还要研究经济全球化最新的趋势，并且要和中国实际相结合。
“中国实际是什么？我们贸易种类特别多，贸易量特别大。如浦东机场全球货运量第三，洋山深水港集装箱吞吐量全球第一。要结合中国的实际，研究自由贸易港区的运行和管理的体制机制问题。”
“自由港，有狭义，也有广义的自由港。”赵楠告诉《中国新闻周刊》，香港是港城式自由港，自由不仅局限在海关，资金可以自由进出，人员可以高效流动。新加坡和香港又有所区别，仅在港区实施自由港制度。“如果是港城式的模式，在金融制度上，在人员流动上，在各种要素的自由流动上，要更加开放。”
不过，在目前的规划下，可以预见的是，中国内地模式的自由港，范围不会太大。
除了上海已经实质启动自由港规划之外，浙江建设自由贸易港的目标也在提上日程。
与一些省份将自贸区片区分散布局的做法不同，浙江的自贸区集中在宁波-舟山港，定位也非常明确，专注油品储存、中转，提升油品资源配置能力。商务部新闻发言人高峰曾表示：浙江自贸试验区制定了初步建成自由贸易港区先行区的发展目标，对接国际标准，推动以油品为核心的大宗商品的贸易自由化。
广州市委书记任学锋在中共十九大期间也提出，要探索建设南沙自由贸易港，推进南沙开发建设取得新的突破。
“自由贸易港，不像自贸区，不是搞盆景，不要求大家都能学。”白明表示，越是复杂、越是高大上的开放规则，适应性越差。建自由贸易港，目标是最高水平的资源优化配置。“全世界自由贸易港，都是特殊的园区，都是小而精。”
“自贸区更注重的是二线有限渗透，自由港更注重是一线彻底放开。”陈波表示，两者的使命有根本的不同，自贸区是为全国未来开放做先行先试的测试，为国家能够整体上更加开放承担试验田的任务。而自由港则完全不同，自由港向全国推广复制的要求并不急迫，而更强调对标全球最高开放标准。
在中共十九大报告里，在众多对外开放举措中，“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”的提法受到了关注。
目前的共识是，建设自由贸易港，需要在自贸区的基础上，获得更大的改革授权。
“上海自由贸易港的方案，早已经形成并且提交到中央。”陈波告诉《中国新闻周刊》，而迟迟还未推出，一个可以预料的原因是，因为开放力度很大，对原有的监管冲击比较大，相关部委也存在不少顾虑。“最大的挑战，在于二线能否高效管住一线放开带来的冲击；当冲击出现的时候，我们是否有足够的技术水平、制度保障以及专业人才，能够使冲击的范围和烈度降到最低。危机处理的能力和效率是最大考验。”