新加坡在吸收西方发达国家财政成功经验的基础上，结合自身的政治经济体制和基本国情，形成了具有新加坡特色的非土地财政模式，尤其是其“居者有其屋”一直被世界各国所关注。独立于政府财政的新加坡中央公积金制度也正在逐步演变成一种完善的社会保障制度。新加坡非土地财政体现在政府主导、合理配售，以及低廉的政府场地租金上，推动着新加坡公共设施不断完善、经济飞速发展。鉴于土地财政的本质是融资，可通过完善地方税收体系等方式提高财政保障能力。
作为“亚洲四小龙”之一，新加坡通过对自身发展模式的不断探索、转型和创新，实现了经济社会较快的发展，取得了傲人的成绩。近二十年来，新加坡经济一直保持稳定发展，2019年新加坡人均GDP为65,233.3美元，成为“亚洲四小龙”中人均GDP最高的经济体。新加坡公共设施完备，环境优美，人民安居乐业，在很多方面堪称其他国家的楷模。新加坡发展的原因是多方面的，然而，财政政策无疑在促进效率与公平两个方面都发挥了特殊的作用。
新加坡的财政来源与去向
新加坡政府总财政收入占GDP的比重较低，1990年为18.6%，2000年为18.8%，2010年为13.6%，2019年为14.8%。政府的财政收入主要来自所得税、商品和服务税、资产税、印花税、关税和特殊商品消费税等税收以及非税收入。据新加坡统计局的数据，2019年新加坡所得税占总财政收入的42.9%，其中个人所得税占总财政收入的16.2%（占总税收收入的18.1%），企业所得税占总财政收入的22.5%(占总税收收入25.1%)。商品和服务税（类似于我国的增值税和消费税以及美国的销售税）占总财政收入的14.7%，资产税占6.3%，印花税占5.4%，关税和消费税占4.4%，博彩税占3.5%，机动车税占3.3%，其他税收占9.2%，收费收入占9.0%，其它收益占1.3%。在收费中，车辆配额溢价占总收费收入的46.7%。
所得税占总财政收入的份额最高。从个人所得税来看，新加坡个人所得税采用累进税率，共分九档，最低边际税率为２%，最高22%，并不算高。个人所得税起征点为年收入2万新币（约10万元人民币）以上。根据我国新个税法规定，个人所得税起征点为月收入5,000元，最低边际税率为3%，最高为45%。虽然最高边际税率很高，但我国个税占总税收比重并不高，2019年我国个人所得税占总税收的比重只有6.58%。从企业所得税来看，新加坡的企业所得税率为17%，是单一税率。我国企业所得税的标准税率为25%，高新技术企业的税率可降低到15%。2019年，我国企业所得税占总税收的比重为23.6%。从消费品汽车征税来看，新加坡对汽车征收高额税费。首先，汽车综合关税很高，车价随之“水涨船高”；其次，新加坡采取车辆定额分配制来调控车辆增长，买车时必须向政府投标购买有效期为10年的拥车证，比车还贵；最后，还包括各种各样的交费和罚款，例如汽车进入繁华地带，必须交拥堵费。高额的拥车费用，减少了私人车辆，避免了交通拥堵，减少了环境污染，还给政府带来不菲的财政收入。
新加坡的政府支出有很大一部分用于民生。根据新加坡统计局公布的数据，2019年度新加坡政府的实际支出中，社会发展支出占总支出的47.6%，安全与外部关系支出占总支出的28.1%，经济发展支出占总支出的20.3%，政府行政管理支出占总支出的3.97%。可以看出，除了民生支出外，新加坡的安全与外交支出也较高。这是由于国家较小，现代化国防设施需要最低启动费用，国防费用占比相应较高。与此同时，新加坡政府经济发展方面的支出也较高，行政管理支出很低。
独立于政府财政的新加坡中央公积金制度逐步演变成一种完善的社会保障制度
新加坡中央公积金由中央公积金局负责管理，独立于政府财政。需要指出的是，上面提到的新加坡财政收入里不包括中央公积金账户的收入。中央公积金账户是新加坡政府强制设立的个人储蓄账户，员工个人和公司按员工工资的一定比例存入该账户，用于购房、子女教育、医疗和养老等。根据新加坡政府的规定，受雇职员与雇主都必须定期交纳公积金。随着雇员年龄的增长，雇员和雇主所需交纳的公积金的缴费率在下降。据规定，从2016年起，55岁及以下的雇员需要缴纳工资的37%到中央公积金账户，其中雇员缴纳17%，雇主缴纳20%；55岁以上到60岁的缴纳工资的26%，其中雇员13%，雇主13%；60岁到65岁的职工共缴纳工资的16.5%，其中个人缴纳９%，雇主缴纳7.5%；65岁以上者共缴纳工资的12.5%，其中个人缴纳工资的7.5%，雇主缴纳工资的5%。
中央公积金账户收益可观。2019年公积金参加者对中央公积金账户的交费额达到374亿新元，公积金投资回报达到158.46亿新元，较为可观。加上其他收入，公积金账户收入达到560.08亿新元。2019年底，公积金总积累额达到4,284.88亿新元。2019年基金参加者对中央公积金账户的交费占GDP的7.4%；公积金投资回报占GDP的3.1%；公积金账户年总收入占GDP的11%；公积金积累总额占GDP的84.4%。
中央公积金账户的用途。新加坡统计局数据显示，公积金的47.1%用于购买住房，9.2%用于医疗，24.4%用于养老。新加坡的房产主要分为政策性的公共住房和私人住房两大类。其中政策性公共住房被称为组屋，由政府法定机构——新加坡建屋发展局主导建设，覆盖绝大部分家庭，目前约有80%以上的新加坡人居住在组屋里。私人住房包括公寓、排屋和独立别墅，由地产商建设，主要面向高收入家庭。新加坡90%的居民拥有房屋。公积金的参与者可以通过提取普通账户中的公积金储蓄和每月新的交款，支付购买组屋或私人房产的全部或部分房款。
中央公积金的养老功能。新加坡是全球预期寿命最高的国家之一。新加坡的中央公积金制度连续12年获评为亚洲最佳的退休养老制度。新加坡中央公积金计划是储蓄型保障模式的典型代表，其核心特征是参保者在就业期间，按照储蓄方式积累养老保险基金，以此作为退休后的经济来源。储蓄型养老保障模式下，基金存续跨度长，要实现基金保值增值，对外部经济环境和自身基金管理水平要求较高。新加坡政府规定，55岁以后，普通账户和特殊账户里退休存款计划的钱会转进养老账户，65岁的时候就可以开始提取养老金。这部分的公积金可以终身领取，这也保障了每个人老年的基本生活费。由于中央公积金强制缴纳、覆盖面广，一定程度上保证了养老金的积累。
新加坡政府债务规模高攀
据新加坡官方统计，其政府债务占GDP的比重2000年为81.1%，2010年为98.2%，2019年为126.3%。在全球范围内，新加坡的政府收入占GDP的比重比较低，且在发达国家里，新加坡是政府规模最小的国家。人们往往为新加坡较高的政府债务而诧异。新加坡的财政预算基本上是平衡的，为什么会有如此大的债务呢？原因就在于新加坡政府发行债券，不是为了填补财政赤字，而是为了投资，以便获取更好的收益。这些债务背后都是“隐形的资产”，资产大于债务。
新加坡政府债务包括新加坡政府发行的有价证券、特殊有价证券，以及储蓄债券。新加坡政府发行的有价证券，主要是为了发展新加坡的证券市场，为其提供一种无风险的金融资产。特殊有价证券是一种不可交易的证券，专门用于中央公积金投资。这些证券实行固定回报率，可以保证投资人较高的投资收益。由于新加坡公积金的回报相当可观，储蓄债券也不可交易，为投资人提供了一种长期的投资选择。一般来说，债务高就意味着子孙后代的负担重。不少国家的债务是由于政府为当代人福利支出太多而形成，这样是在把负担向后代转嫁。但是如果像新加坡那样，债务融资用于购买资产，而且资产增值快，留给后代的资产大于债务，政府债务就不是问题了。
缘何新加坡拒绝实施土地财政
新加坡的人均土地非常有限。据世界银行统计，2016年人均可耕地面积，新加坡为0.00025英亩（合0.0015亩），日本为0.081英亩 （合0.4942亩），美国为1.17英亩（合7.0723亩）。新加坡土地寸土寸金，政府如果卖地，收入一定可观。高价卖地也是一种收税方式。政府把地高价卖给开发商，开发商把地价加到房价里，购房者高价买房，实际上是政府通过高房价向购房者征税，是一种隐形的房屋购买税。然而，新加坡政府没有这样做。
政府主导。从20世纪60年代开始，新加坡政府按市场土地的价格购买了全国80%的土地。政府拥有土地后，开始着手解决居民的住房问题。新加坡政府以低廉土地价格为基础，为百姓建造廉价住房，即组屋。组屋建造公开招标，质量由政府严格把关。组屋的设计合理，楼道宽敞，一般都有很大的公共活动空间。因为土地便宜，组屋价格也较为低廉。政府将这种廉价房子卖给老百姓，购买面积由家庭人口多少决定。当然，地区不同，组屋价格也不同。
合理配售。目前，新加坡平均一套住房的价格大约在家庭年收入的4—5倍。为了让居民拥有居所，国家对购房者予以补助。根据新加坡住宅和发展委员会2019—2020年度报告，2019年秋季政府提供住房的价格，两居室房价为8.6万—17.3万美元之间（公积金补贴后为0.6万—9.3万美元之间），三居室在16.5万—26.8万美元之间（补贴后为9万—19.3万美元之间），四居室为24.4万—39.8万美元之间（补贴后为18.4万—33.8万美元之间），五居室为33.6万—55.1万美元之间（补贴后为33.1万—50.6万美元之间）。新加坡居民购买组屋后分期付款，购房款来自个人账户积累的公积金。政府规定，组屋5年之内不允许在商品房市场出售，但是可以退还给政府。组屋在购买5年之后就可以出售，同时政府需要按照市场商品房价格征税，作为政府当年对屋主补助的回报。
新加坡非土地财政还体现在较低的政府场地租金上。通过非土地财政，新加坡政府保证了居民的最基本生活需要，即吃饭和住房。新加坡餐饮业十分发达，很多民众在外面吃饭，这与普通的餐饮价格低廉有关。政府修建了许多大型餐饮中心，供个体户租用，为民众提供各式各样的美食服务。政府为了防止餐饮业成本上涨过快，相应降低场地租金。笔者发现二十多年来，新加坡餐饮价格变化不大，物美价廉。相对于不菲的新加坡高级饭店，政府通过降低租金，补助了普通民众，尤其是低收入者。另外，新加坡的公共交通也极为发达，公交车很多，车内条件很好，收费较少，减少穷人负担。政府对私家车收费很高，一方面减少交通拥堵，另一方面调节收入分配。
非土地财政推动着新加坡公共设施不断完善。为基础设施融资是土地财政的主要目的。没有土地财政，新加坡的公共基础设施依旧建设得非常好，获得世人赞誉。新加坡基础设施设计精细，建筑质量把关严格。大面积的公共绿地、众多的社区公园和大型国家公园，无处不见的鲜花和茂密的树木，让人心旷神怡。发达的公路和地铁网，四通八达，把整个国家连在一起。交通畅通无阻，极少出现堵车。公共基础设施设计极为人性化，到处都有遮雨棚、饮水设施、无障碍设施等，人行天桥装有上下自动扶梯，公交站装有空调，公交车上设有手机充电插口，等等。当然，新加坡人不满足于现状，仍在精益求精，不断完善基础设施。
与新加坡不同，“亚洲四小龙”之一的香港多年来财政收入有很大一部分来自土地财政。据香港库务署统计，地价收入占总财政收入的比重2005年为13.45%，2010年为12.45%，2015年为16.25%，2019年为19.48%。高额的地价收入，也推高了房价。香港的房价比新加坡高得多，是全球买房负担最高的地区之一，2014年住宅自有率为51%，比新加坡的90%低很多。香港政府提供了大量的公屋，类似于中国大陆的廉租房和经济适用房，有40%以上的港人住在公屋里。香港的大多数年轻人很难买得起房子，很多人居住空间很小。
多措并举提高财政保障能力
土地财政在一些国家的财政体系里扮演着重要角色。其政府土地出让金来自两个方面，一方面是出让城市国有土地，另一方面是高价出让从农民手里买来的集体土地，目前后者扮演着越来越重要角色。
土地财政弊大于利。土地出让金优缺点明显，优势体现在：一方面政府收入获取速度快、数量多，可以大量投资于基础设施建设；另一方面土地出让金这种收税是通过加价形式实现的，百姓看到的是价格，而不是税收。当然，土地财政劣势也极其明显：一是推高了房价。由于购房者大部分是年轻人，若政府采用高价卖地的方式征税，税收最终会落到年轻一辈身上。而向年轻人征税，不利于经济效率的提高，解决不了人的城市化问题，阻碍城市化的发展。房子本来是耐用消费品，但现在不少房子却成了资本，成为富人投资赚钱的工具。年轻人正在储蓄、积累人力资本和物质资本，并哺育后代，向他们过度征税会影响资本积累，继而影响经济增长，影响后代的培育。新加坡不搞土地财政，年轻人不为住房发愁，不仅有利于年轻人的发展，而且有利于国家兴旺发达。二是造成盲目建设和资金浪费。土地财政收入来得快，数量大，地方政府官员使用得也随意。面对轻而易举就得来的巨额土地出让金，地方官员往往追求基础设施建设规模，追求短期效益，追求速度，缺乏长远规划，忽视质量，造成资源大量浪费。三是阻碍了正常税收制度的建立。正常情况下，地方政府应该依靠财产税等地方税来筹措地方基础设施所需资金。例如在美国，20世纪初，财产税占到总财政收入的45%左右，即使到目前仍然是地方财政收入的重要来源，占州和地方政府财政收入的20%以上。因为有巨大的土地财政收入，个人财产税，包括房产税，始终没有设立迫切性，没有被提上地方政府议事日程，没有在全国范围内建立。四是引起腐败。我国查处的腐败案件中贪污国家税收收入或者国库银两的是少数，大都是出卖公共利益，换取私人收益。在我国现行体制下，土地财政为不良官员腐败提供了方便。许多重大贪腐案件都与土地财政有关。五是造成贫富差距的扩大。地价越来越贵，房价越来越高，城市有房产者的财富不断增加，无房户越来越穷。这种贫富差距还体现在代际之间，有房的是老年人，无房的是年轻人。这样，老年人越来越富，年轻人越来越穷，很多年轻人需要“啃老”。父母不富裕的年轻人就很艰难。这种状况使得社会阶层固化，不利于社会发展。应该借鉴新加坡的经验，减少对土地财政的依赖，扩大住房用地供给，降低土地出让价格，建设更多的廉价房，供年轻人购买。另外，应适当降低政府场地租金，减轻企业负担，促进经济发展，间接补助穷人。
土地财政的本质是融资。在城市的资产负债表上，土地收益属于“负债”，税收则属于“收益”。“土地财政”的升级与退出需要扩大政府补助支持力度。那么，资金从哪里来呢？第一，完善地方税收体系。可以像许多国家一样征收财产税，让财产税成为地方政府可靠的收入来源。目前，个人房产税已经在上海和重庆试点多年，可在全国范围推广，使之成为地方政府的财政收入来源。另外，还可向新加坡学习，控制大城市车辆数，以拍卖车辆牌照方式增加财政收入，征收交通拥堵费等。这不仅有助于减少交通拥堵，还可以减少环境污染。
第二，相应缩减政府规模。新加坡政府规模小，政府行政管理支出占总财政支出的比重非常低，但是政府工作人员少而精，效率高。对于一些地方政府机构职能重叠、人浮于事现象，应相应缩减其规模。另外，我国一些地方政府还存在奢靡之风“暗度陈仓”现象，办公设施豪华气派、要求超规格接待等无形中增加了财政支出。减少行政人员，缩减行政管理支出，这是我们应该向新加坡学习的。
第三，提高政府支出效率，优化政府支出结构，重视民生方面政府支出。在基础设施建设方面，一些地方政府缺乏长远规划，盲目追求规模和速度。可像新加坡一样，制定长远规划，提高公共设施质量，做好维修工作，减少浪费，努力满足人民日益增长的美好生活需要，让人民住有所居，让人民安居乐业。
【参考文献】
①《2019年企业所得税列表》，国家统计局网站，2020年10月26日。
②《2020年第一季度经济调查统计附录》，新加坡统计局网站，2020年10月25日。
本文来源：人民论坛杂志社
林双林，北京大学国家发展研究院教授，北京大学中国公共财政研究中心名誉主任，美国奥马哈内布拉斯加大学纳德尔杰出讲座教授，新加坡国立大学东亚研究所国际顾问。研究领域为公共经济学、中国财政、经济增长。