2009年10月，正当房价经过08年短暂低迷之后，再次发力飙升之际，娃哈哈集团掌门人宗庆后收到了两份重要的材料：一份是关于加快住房保障法立法的议案和提案，另一份则是二次房改建议书。寄件人是辽宁省外经贸厅退休干部、高级经济师李明。
几个月之后，宗庆后以这两份材料为蓝本，在2010年两会上提交了二次房改和住房保障法议案，立即引起了与会代表的热烈响应和激烈争辩。
中国的住房制度，在政府主持改革多年之后，再次面临来自民间的改革呼声。
那么，究竟什么是二次房改？为什么要进行二次房改？它对中国的高房价又会产生什么影响呢？
要回答这些问题，就必须从第一次房改说起。
困 局
如今的年轻人，对于福利分房早已没有什么概念，然而对于他们的父辈来说，这一延续了近半个世纪的住房制度却是他们解决住房问题的唯一途径。
新中国成立初期，民生凋敝，百废待兴，为了迅速扭转局面，国家坚持优先发展生产，注重积累的战略思路。在这种情况下，城镇职工的工资水平普遍较低，为了解决他们的住房问题，国家采取了低房租的福利分配形式。具体而言，就是主要由政府拨款，单位自筹少量资金，待房子建成后，单位以极低的租金分配给职工居住，住房成为一种福利。
应该说，这种“统一管理，统一分配，以租养房”的实物分配制度，在特定的历史时期，有效地解决了部分城镇职工的住房问题。然而，在当时的社会经济条件下，面对全国近一半的缺房户，本已吃紧的国家财政愈发显得捉襟见肘。更何况，长期以来受“重生产，轻消费”发展模式的影响，国家对住房基本建设的投资规模逐年削减。其结果是，到1978年全国城镇居民的人均居住面积不升反降，从4.5平方米减少到3.6平方米。
那个时候，拥挤是大多数中国人最真实的居住体验。狭长的走廊，两边排列着众多单间；楼道里灰暗无光，堆满了煤球和杂物；没有独立的卫生间和厨房，除了吃饭和睡觉，其他事情都暴露在邻居眼皮底下……筒子楼成为那个年代人们普遍的记忆。而这样的居住环境还不算最差的，在著名作家刘恒的小说《贫嘴张大民的幸福生活》里，张大民和寡母、四个弟妹挤在一个大杂院里，他家的客厅兼主卧室总共不到16平米，却摆了一张双人床和一张单人床。
嘈杂拥挤的环境让弟弟张五民倍感痛苦，历尽艰辛考上西北农大的他，临走前在姐姐的婚礼上酩酊大醉，高声喊道：“我受够了！我再也不回来了。毕了业我上内蒙，上新疆，我种苜蓿种向日葵去！我上西藏种青稞去！我找个宽敞地方住一辈子！我受够了！蚂蚁窝憋死我了。我爬出来了，我再也不回去了。”
就算是如此拥挤的住房，也并不是人人都享有的。由于供需矛盾突出，大部分人参加工作后只能挤在单身宿舍，想要拥有自己的“小窝”，则需要漫长的等待，少则几年，多则可能耗尽一生。当时的福利分房，依据的是工龄、职称、工作年限、是否双职工等综合因素，想分房必须论资排辈。很多人，为了分得一套房子，想尽了各种招数。对于当时的情景，秀蓉大姐至今依然记忆犹新，“只要有一点风吹草动，送礼递条子的、假结婚的、拿着菜刀威胁的……房产科的门槛都被人踩破了。其实等待分房就像是一种没有盼头的盼头，大多数时候没有结果，可你还是天天盼。”
一边是亟待改善的城镇居民住房条件，一边是早已不堪重负的国家财政，面对越来越多的难解之题，曾经维系了几代人居住梦想的福利分房制度，逐渐走向了死胡同。
春 天
走出困局，需要的是大智慧。幸运的是，在苦苦等待多年后，中国人终于迎来了春天。1978年9月，在中央召开的城市住宅建设会议上，传达了邓小平的一次重要谈话。邓小平说，“解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把私人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。”这次谈话，极大地解放了人们的思想，与理论界提出的住房商品化、土地产权等观点遥相呼应。
1980年1月，著名经济学家苏星在中央机关刊物《红旗》杂志上发表了题为《怎样使住宅问题解决得快些？》的文章。文章指出，住宅是个人消费品的重要组成部分，应该走商品化道路。一石激起千层浪，很快，关于住宅属性、房租等问题的研讨和争论就在全国上下轰轰烈烈地展开。
同年4月2日，邓小平登上了北京前门附近的一座高楼。他一边鸟瞰四周灰旧低矮的房子，一边对陪同他的胡耀邦、万里、姚依林等中央负责同志说：“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算。”
两个月后，中共中央、国务院在《全国基本建设工作会议汇报提纲》中提出：“准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住宅”，正式推行住房商品化政策，由此拉开了中国内地城镇住房制度改革的序幕。
起 航
改革最初是从试售公房开始的。尽管当时的房价仅为每平方米120—150元，但是几乎无人问津，直到1981年底，全国60多个试点城镇售出的新旧住房也仅为2418套。据说，当年某部委发动大家买房时，经过艰苦的说服工作，最后也只有一个职工购买。原因很简单，30多年的福利分房制度让人们产生了严重的依赖心理，而对房产私有概念的排斥也阻碍了人们购房的热情。
为了调动人们购房的积极性，1982年4月，国务院批复了国家建委、国家城市建设总局《关于出售住宅试点工作座谈会情况的报告》，同意在郑州、常州、四平和沙市四个城市试点补贴售房，原则是政府、单位和个人各支付房价的1/3，即所谓的三三制。此外，各地还采取了一些优惠政策，例如一次性付款折减、分期付款等。这些举措有效推动了人们购房的意愿。截至1985年底，全国已有27个省、自治区、直辖市开展了公房补贴出售的试点工作，累计售出住房1092万平方米。
补贴出售公房触动了很多人，让那些长期分不到房子的人，第一次有了解决住房问题的可能。但是，由于政府和单位的补贴力度较大，而地方政府往往将自己应承担的补贴转嫁给单位，使得各单位不堪重负。更重要的是，低租金的实物分房制度仍在延续，在当时的消费水平下，补贴购房远不如租房实惠，于是很多人选择了继续观望。
出售公房的房改思路严重受挫。与此同时，另一条思路——提租补贴也在悄然进行中。1985年1月，全国住房租金改革领导小组成立。一年后，国务院成立了住房制度改革领导小组。在随后召开的烟台会议上，初步形成了第一次房改的大致思路，即“提高房租”和“进行补贴”。3月15日，烟台和唐山、蚌埠一起，成为第一批试点城市。
1987年8月1日，经过一年零四个月的准备，烟台市以“提租发券、空转起步”为特征的城镇住房制度改革试行方案获得国务院批准，正式开始实施。这是向住房商品化目标迈出的第一步。
并 进
就在住房制度改革稳步推进的同时，传统的土地管理体制也开始出现了松动。1982年，深圳特区开始按照城市土地的不同等级向使用者收取不同标准的使用费，这是对我国传统土地使用制度的一次重大突破。
众所周知，1949年后，我国确立了土地的社会主义公有制，按照宪法的规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”这意味着：土地的使用是无偿的、无限期的，而且是不允许准让的。深圳人首开国内先河，对此，美国《商业周刊》曾用略带兴奋的语气评论道：“自1949年以来，外国人第一次被允许在中国长期租用土地。”
而这也只是深圳带给国人的一次小惊喜而已。仅仅5年后，深圳人就再度气壮山河，成功抢走了历史性的“全国土地第一拍”。1987年12月1日，这是一个注定要载入史册的日子。当天下午，深圳会堂700人的会场座无虚席，一场扣人心弦的拍卖会正在这里进行，标的是紧邻深圳水库的一块土地。现场气氛紧张而激烈，叫价节节攀升。
“525万！”当深圳经济特区房地产公司总经理骆锦星喊出这一声时，他也许并不知道，自己创造了历史。在全场一阵沉静之后，随着主拍卖官、时任深圳市规划国土局局长刘佳胜一声“时间到！”，槌落音定，拍卖成交，包括中共中央政治局委员李铁映、国务院外资领导小组副组长周建南、中国人民银行副行长刘鸿儒以及来自全国17个城市的市长在内的700多人，共同见证了这一历史性的时刻。这是新中国历史上首次公开拍卖土地，它破天荒地将土地所有权和使用权分离，开创了一个崭新的时代。而在万科董事局主席王石看来，正是这一槌奠定了中国房地产业的基石。
四个月后，深圳人的这一空前壮举赢得了宪法的肯定。1988年4月12日，七届全国人大第一次会议修改了《中华人民共和国宪法》有关条例，将原来宪法中禁止出租土地的“出租”两字删去,并规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这次修宪是一次历史性的突破，是我国土地制度的根本性变革，标志着在我国的根本大法上承认了土地使用权的商品属性。
受 阻
也许是某种巧合，就在修宪当年的1月15日，第一次全国住房制度改革工作会议在全国人民的翘首企盼下召开。国务院秘书长陈俊生在会上宣布，从当年开始，住房制度改革将正式列入中央和地方的改革计划，分期分批地推向全国。目标是实现住房商品化，思路是提高房租，增加工资，鼓励职工买房。
这一切，似乎都在预示着中国的住房制度改革正迎来全面的春天。
然而，历史总是喜欢跟人们开玩笑。1988年夏天，国家放开了工业消费品价格，随后引发了严重的通货膨胀，人们开始发疯地抢购商品。湖北武汉有人买回200公斤食盐，江苏南京有市民买下500盒火柴，广州有女士扛回10箱洗衣粉……类似这样的奇闻怪事，在当年比比皆是。
“人们都疯了，见东西就买，不管需要不需要，也不在意质量好坏，冰箱有冷气就要，电视机出图像就抱。”中国价格协会会长王永治这样回忆当年的情景。
事实上，整个1988年，全国的通货膨胀率高达创纪录的18.5%！随后的1989年，持续恶化的通胀形势引发了宏观经济的全面调整，银根紧缩，许多房地产住宅项目被明令停建，晴朗的天空突然阴云密布。
一方面，随着通货膨胀的加剧，提租幅度已经远远赶不上物价上涨，而住房的维修、管理以及新建住房的成本也在迅猛上涨，使得国家财政愈发吃紧；另一方面，相关的配套改革，如企业改革、金融改革，却远远滞后于住房制度改革，不但企业背上了沉重的包袱，居民的支付能力也受到了制约，无力承担日益昂贵的房价。
房改，在走过近十个春秋后，遭遇了史无前例的寒冬。面对困境，如何尽快提高城镇居民的支付能力，成为横在中央和地方各级领导部门面前的核心难题。而这一次，上海取代深圳，成为改革的先锋和主角。
添 翼
1987年，59岁的朱镕基开始了自己四年的上海父母官生涯。在这四年间，让他感到最头疼的问题恐怕要数上海居民的住房问题。作为全国最大的城市，上海直到1991年，仍有32.7万户家庭人均居住面积不足四平方米，一家几代人挤在几平方米的屋子里的比比皆是。
居民住房的紧张程度已经引发了空前的社会矛盾，而解决这一矛盾的关键在于资金问题。那么，如何破解这一难题呢？朱镕基了解到新加坡的住房公积金制度。1990年春节刚过，他就带上几个人到新加坡、香港等地考察，希望能够找到解决上海住房问题的钥匙。
从新加坡回来后，朱镕基立刻要求有关部门参照新加坡的经验，研究设计住房公积金制度。1991年3月，上海市在全国率先推出《住房制度改革实施方案》，对住房公积金的筹集、管理、发放住房抵押贷款等进行了详细规定，标志着上海市正式建立起住房公积金制度。
这项深得民心的制度，一经推出便获得了市民们的热烈响应。短短几个月，上海市的公积金总额就达到了10亿元。一年后，上海发放了全国第一笔个人住房抵押贷款。上海华光仪器仪表厂职工杨希鸿一家成功地以分期偿还的方式向住房公积金中心贷款8万元。这笔贷款不但帮助她圆了自己的住房梦，还使她成为上海乃至全国个人公积金贷款的第一人。
上海的经验得到了中央政府的高度肯定，被誉为“新的住房制度的雏形”，它极大地增强了政府的住宅投资能力和城镇居民的支付能力。1994年11月23日，财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行联合下发了《建立住房公积金制度的暂行规定》，标志着我国住房公积金制度的正式建立。随后，上海经验在全国获得全面推广。从此，中国住房制度改革的重点第一次从租金上转移，开始在新房建设上大做文章。
伴随着住房公积金制度的建立，个人住房抵押贷款业务也开始从无到有，逐渐走向普通民众的生活。1997年4月，中国人民银行颁布《个人住房担保贷款管理试行办法》，规定个人住房担保贷款的对象、范围和经办银行范围。1998年5月，中国人民银行又颁布《个人住房抵押贷款管理办法》，规定所有的商业银行均可在城镇向个人发放住房贷款，用于购买自用普通商品住房。这标志着我国的住房抵押贷款正式开始启动。
至此，推动房地产行业快速发展的两架马车全部到位，长期以来横在政府和城镇居民面前的资金难题迎刃而解。中国的住房制度改革在磕磕绊绊十几年后，终于迎来了质变前的等待期。何时结束福利分房，实施住房分配货币化，从而彻底根除人们“住房是福利”的观念，成为剩下的唯一悬念。
涅 槃
凤凰涅槃，只为了浴火重生，每一次伟大的变革，总是伴随着一段痛苦的历程。如此说来，1997年发生在亚洲的那场金融危机，仿佛就是为中国的住房制度改革而准备的。没有它，房改的步伐说不定还将推迟几年。
1997年5月，震惊世界的亚洲金融危机率先在泰国爆发。面对国际金融炒家的大肆沽空，泰铢兑美元汇率大幅下跌。尽管泰国政府奋力反击，怎奈无力回天，在索罗斯的步步紧逼下，泰铢贬值一浪接一浪。7月2日，泰国政府宣布放弃固定汇率制，实行浮动汇率制。当天，泰铢兑美元汇率重挫17%，整个金融市场陷入一片混乱之中。
泰国成为第一张倒下的多米诺骨牌，随后，金融危机迅速蔓延至东南亚其他国家。一时间，菲律宾比索、印度尼西亚盾、马来西亚林吉特纷纷贬值，整个东南亚金融市场风声鹤唳、哀鸿遍野。最后，远在东亚的韩国和日本也未能幸免。
中国在这场危机中表现出色，先是协助香港特区政府成功狙击了国际金融炒家对港元的侵袭，后又宣布保持人民币汇率稳定，为迅速稳定金融危机的局势做出了重要贡献。然而，中国经济在危机中也遭受了巨大冲击，出口在连续多年增长后出现下滑，与此同时，有效需求不足，产品大量积压。为了提振经济，投资和需求成为自然的选择。
那么，如何通过投资来拉动内需呢？时任国务院总理朱镕基的答案是启动住宅消费。应该说，这是一个很有远见的想法。在世界经济的历史上，房地产业曾经多次充当救世主的角色。美国经济之所以能够迅速走出“9·11”事件的阴影，与美联储长期推行的低利率政策和受此提振的房地产业的强劲增长不无关系。
但是，实施起来却不易。首先，福利分房作为一项制度还在延续，居民的购房意愿并不强烈；其次，消费信贷市场尚未完全放开，对个人购房的支持力度有限。因此，尽管当时理论界主张把房地产作为刺激内需的支柱性产业来发展，但实业界却显得信心不足。在王石的回忆录《道路与梦想》中，曾经记录了这样一件有趣的事情。
1997年11月，朱镕基到深圳调研，王石有幸与总理进行了对话。在谈到对房地产的看法时，王石大胆地问总理：“不知道朱总理怎么看住宅市场？”
沉默片刻，总理反问：“如果取消福利房分配制，房地产行业能成为支柱产业吗？”
“不能。”
“如果金融市场放开，房地产行业能不能成为支柱产业？”
“不能。”
“消费信贷放开，还不行？”
王石字斟句酌地说：“两年内不行。”
“我两年内一定把房地产行业促成支柱产业。”朱镕基斩钉截铁地说道。
“既然总理说行，就一定能行。”
全场大笑。
不难看出，此刻的朱镕基已然下定决心，而且胸有成竹。事实上，早在这次谈话之前，关于如何深化房改政策的研究就已经紧锣密鼓地展开。
1998年7月3日，是中国住房制度改革的一个分水岭。这一天，国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，正式宣布“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”，这标志着我国住房制度改革从此进入市场化阶段，实行了近40年的福利分房制度正式宣告终结。
这份被称为“23号文”的纲领性文件彻底激活了整个房地产市场，它改变了人们长期以来形成的住房“等、靠、要”的观念。由于不再享受福利住房这一“便宜午餐”，人们开始纷纷涌向市场，压抑多年的住房需求一旦被释放出来，立刻爆发出惊人的力量。尽管价格不菲，但人们第一次有了选择的权利，而不再需要职称和资历，也不需要看别人脸色。
在强劲的刚性需求推动下，国内商品房价格开始踏上漫漫牛途，时至今日，仍在不断创造着一个又一个的神话。今天，当我们面对节节攀升的房价而感到困惑不解时，重温这样一段历史，无疑将有助于弄清高房价背后的制度成因。
偏 离
提到23号文件，人们谈论得更多的是它对中国房地产业市场化的意义，然而，如果我们翻阅当年的文件，会惊讶地发现，市场化只是城镇住房制度改革的三个目标之一。而作为剩下的两个目标之一，建设保障性住房却被人们忽视了。
按照当初的设想，国家将建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中等收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。
如果这个设想得以实现，经济适用房将会覆盖到60%—70%的城市人口，基本上可以满足大部分中低收入家庭的住房需求。然而，突如其来的亚洲金融危机打乱了这个设想，房地产在危机中成为拯救经济的支柱性产业，而保障性住房却因为缺乏配套的政策支持而进展缓慢，出现了“重市场轻保障”的倾向，导致房地产市场发展“一条腿长，一条腿短”。
结果是，尽管经过十多年的发展，仍然只有5%的人享受到经济适用房的政策。这意味着有近65%的人群，本应居住政府提供的保障性住房，现在却不得不涌向市场，与高收入家庭争抢供给有限的商品房，由此导致过分的市场化和供需矛盾，从而推动房价上涨。
随着房价的不断走高，房地产业逐渐走向畸形和极端，越来越多的人发现自己已经沦为“夹心层”，既不符合购买保障房条件，又买不起商品房。残酷的现实逼迫人们重新审视当初房改的是与非。于是，我们就看到了文前那一幕——二次房改被列入人大正式议案。
所谓二次房改，简单来说，就是确立住房是准公共产品，由政府主导提供房屋住房服务。概括起来，就是“三种住房制度，三类供地方式，三支队伍参与”，即“三三制”。三种住房制度是指针对低收入人群的保障性住房、针对中等收入家庭的公共住房和公共租赁住房，以及针对高收入家庭的商品住房。三类供地方式是指政府划拨方式供地、“四定两竞”招标用地和商品房的“招拍挂”方式供地。三支队伍则是政府、民间非营利公益性建房机构、建筑开发商共同参与。
由此可以看出，二次房改并不是要开历史的倒车，回到福利分房时代，相反，它是对23号文件精神的一次回归。从世界范围来看，由于住房属于生活必需品，具有准公共产品的性质，无法通过价格、供求等市场机制来解决低收入家庭的居住问题，因此，没有哪个国家会将住房问题全部交给市场，当然也没有哪个政府有实力大包大揽，搞全民福利分房。在市场经济发达的美国，政府也并非袖手旁观，而是建立了一套比较完善的住房保障制度，对年收入低于2万美元的家庭提供实物和货币补贴。新加坡政府更是推出旨在“居者有其屋”的组屋计划，成立专门的法定机构，对占住户80%的中低收入家庭统一供应组屋，并严格限制房价和户型，保证大多数居民买得起。
可喜的是，中央政府显然已经意识到这个问题。在2007年8月召开的国务院常务会议上，讨论并原则通过了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，即24号文。《意见》明确了政府建设保障性住房的责任，把住房保障视为政府公共服务的一项重要职责。
同年11月，国务院总理温家宝亲赴新加坡取经，了解新加坡提供公共住房的政策和经验，并参观了新加坡普惠型廉价房区——大巴窑组屋区。在随行人员中，几乎囊括了中国所有分管住房的官员。这不禁让人想起17年前朱镕基对新加坡的访问，正是那次访问，奠定了中国住房公积金制度的基础。17年后，又一位中国总理站在新加坡的土地上。
在谈到住房问题时，他说道：“中国改革开放30年来，居民住房的条件有很大的改善，现在城乡居民住房面积人均超过20平方米，但是分布不均，特别是近些年来房价上涨较快，人民有很大的意见。”“政府的职责最重要的是要搞好廉租房，让那些买不起房或者进城打工的农民工能够租得起房、住得上房。”
总理的话，字字铿锵有力，句句掷地有声，它向饱受高房价之苦的人们昭示着中国住房制度改革的美好未来。
参考文献
① 卜凡中：《我们房地产这些年》，浙江大学出版社2010年版。
② 仲志远：《房改失败之政策历史篇·房改25年》，转引自中金在线（www.cnfol.com）。
③ 王石、缪川：《道路与梦想》，中信出版社2006年版。