刘琳：拜登政府“印太战略”，军事安全重要性下降？
作者：刘琳，军事科学院战争研究院外军所研究员
来源：《世界知识》2022年第7期；世界知识
微信平台编辑：周悦
今年2月，美国拜登政府发布《印太战略》文件，篇幅不长，关于军事安全的内容更少，不仅在文件中所占比例较小，同2019年特朗普政府国防部发布的、聚焦军事安全的《印太战略报告》更是无法相比。该如何看待军事安全因素在拜登政府“印太战略”中的地位和作用？未来美国在“印太”的军事部署和行动会呈现何种趋势？
突出运用综合手段
拜登政府《印太战略》文件对军事安全着墨不多，大概有几方面的因素：
其一，执政理念使然。2021年3月拜登政府在上任后不久发布的《国家安全战略过渡指针》提出，美国必须重振持久优势，以强势地位迎接挑战。为此，“要实现军事能力现代化，同时优先以外交手段实现领导”。也就是说，拜登政府认为，要以军事实力为基础，突出外交的作用，对美在全球的影响力进行修补。拜登政府还主张通过加强美国国内的活力，重振美强势地位。拜登政府的国家安全理念注重“修炼内功”，并且综合动用各种力量手段，必然在“印太战略”中有所反映。
其二，拜登政府执政一年来推进“印太战略”的实践突出强调发挥盟友伙伴的作用，而非仅关注军事安全。在2021年5月以来的对东南亚国家外交攻势中，美虽宣称要加强防务关系，但更多触及应对疫情、经济复苏、数字经济、气候变化等问题，四方安全合作机制（QUAD）的议题也从海上安全拓展到基础设施建设、新兴技术、疫情应对等方面，还建立了相关工作组。对于2021年底拜登政府宣称的即将推出的“印太经济框架”，“印太战略”文件有所强调，称目的是应对《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等地区经济一体化倡议，防止别国主导“印太”经济规则和标准制定。这一系列举措都有“纠偏”“补短板”的考虑，即，把特朗普时期“印太战略”的弱项加以提升，在多条战线全面推进布局，与中国进行全方位的竞争。
其三，拜登政府的《印太战略》文件是由白宫发布而非如2019年那样由国防部发布，也就是说，主导该战略制定的不是国防部，而是各部门协调的产物，军事、安全只是其中一个方面，这与中美竞争扩大到更广泛的领域有关，与美对中国在本地区日益增长的影响力、特别是经济影响力的担忧有关，也有回应“印太”国家“后疫情时代”主要关切的考虑。
2022年2月11日，美国白宫发布“印太战略”文件。图为文件封面。
军事安全手段依然是主要支柱
但是，这是否意味着军事、安全因素在美“印太战略”中的地位和作用发生变化，可能还不能下这个结论。要看到，拜登政府《印太战略》文件关于军事、安全的内容可谓“少而全”，过去一年五角大楼所提的所有重要倡议、概念和美在“印太”安全领域采取的主要做法都有体现，如“一体化威慑”“太平洋威慑倡议”“印太海上安全倡议”和美英澳安全同盟（AUKUS）机制，等等。
军事、安全领域是美与“印太”盟友接触的强项、“长板”，不管美“印太战略”如何试图突出对综合手段的运用，都无法改变军事安全手段的重要性。二战后美国在太平洋地区维持了70多年的前沿军事存在，有日本、韩国、澳大利亚、菲律宾、泰国等五大军事盟国，近年还同越南、印尼、新加坡等主要伙伴建立了密切的防务合作关系，美国的军事装备和训练也影响着许多地区国家，这些都是美重要战略资产。美要与中国博弈，维护地区霸主地位，维持对盟友的承诺，都离不开军事实力的支撑。这也是美强调要升级军事能力的原因。拜登政府《印太战略》文件提及的其他几个支柱，都以军事力量作后盾。例如，推进“自由开放的印太”，保持海洋空间的开放、可进入，在很大程度上依靠美军“航行自由行动”及其他演训活动作为威慑。再比如，构建地区内外的联系，军事防务关系无疑是重要方面，不管美国与盟友的合作拓展到哪些领域，防务关系仍是其中不可忽视的，特别是对那些与中国存在利益纠葛的国家，如印度和南海周边其他国家，美国更是高度重视。而在应对21世纪跨国挑战方面，军队的参与也不可或缺。随着安全问题的泛化以及军队职能任务的日趋多元，军事安全因素实际与美“印太战略”其他方面是相互联系、渗透和影响的。
从实际做法看，虽然美“印太战略”在其他领域的举措也会给中国带来挑战，如经济领域，但“印太经济框架”尚不明晰，且鉴于中国在本地区不可忽视的经济影响力，地区国家也未必完全追随美国。但在军事、安全方面，美国在“印太”地区仍占据优势，况且部分周边国家与中国存在矛盾和争端，可利用的空间较大。拜登政府上任后美在“印太”的军事动作非常多，包括：与菲律宾恢复《访问部队协议》，同意就建立双边海上安全框架展开磋商，修复和加强美菲同盟关系；强化航母、两栖舰艇、潜艇等战略平台在“印太”的部署；扩大与“印太”盟友的联合演训；继续帮助东盟国家提升海上态势感知能力；拉欧洲国家介入“印太”事务并增强作战互通性；等等。因此，军事、安全手段的影响更为直接，也更为严峻。
从后续举措看，军事安全领域也是美筹划较多和较为周密的。2021年底美军方高层的一系列表态显示，美将继续加强在“印太”地区的军事部署，以强化威慑和实战准备。2021年11月，美国防部发部新版“全球态势评估”报告，提出将加强针对中国、俄罗斯的军事部署和基地建设，包括在澳大利亚部署新的战斗机和轰炸机，开展地面部队训练以及更频繁的后勤合作。此外，关岛、北马里亚纳群岛和澳大利亚的机场、燃油与军火储存设施将得到升级。12月，美陆军部长沃穆思在美国战略与国际问题研究中心（CSIS）的会议上表示，为了威慑中国，美军在战略上很重视扩大在东南亚的通道和基地部署，以便在该区域有更分散的兵力态势，增大美军灵活性。
美地区军事动向几何
从美国对本地区战略的历史演变、“印太战略”文本和实际政策举措看，未来一个时期美“印太”军事安全战略将谋求强化以下几个方面：首先，保持和扩大军事存在。由于在地理上与“印太”相距较远等地缘战略因素，美国历来重视前沿军事存在。拜登政府《印太战略》文件提到，美将在整个21世纪始终保持在“印太”地区的强大防务存在。其次，强化威慑。美军事战略历来重视威慑思想。拜登政府将“一体化威慑”视为美处理“印太”安全问题的基石。与传统威慑概念不同的是，“一体化威慑”强调军事和非军事手段的综合运用，强调新兴技术和新的能力，强调与盟友之间的合作，以应对所有冲突频谱范围内的各种“威胁”，包括战时和平时界限相对模糊的“灰色地带挑战”。这意味着美将综合运用几乎所有手段、能力、技术，并充分发挥联盟体系的作用，以这些要素的“一体化”所产生的力量倍增效应，实现对竞争对手更为强大的威慑。再次，提升联合部队杀伤力。美军将重新聚焦创新，发展新的作战概念，构建更具弹性的指挥控制机构，扩大联合演习和行动的范围和复杂性，并寻求兵力态势的多样化。第四，加强联盟和伙伴关系网络。在美看来，联盟和伙伴关系是其最大的“非对称优势”。美不仅需要与盟友伙伴加强合作，还积极推动盟友伙伴相互之间拓展合作，加强“互操作性”，特别是强化欧盟和北约同“印太”地区的联系，以构建更大范围的防务关系网络，为其分担“印太”安全责任。
美上述军事、安全谋划布局能否实现，取决于国内、地区和国际诸多因素，如美国国内政治的影响，美与“印太”部分国家在“民主”价值观上的分歧等。更重要的是，美能否投入足够资源来推进目标，尤其是俄乌冲突的爆发对“印太战略”的影响需要全面评估。主观上，美不直接派兵介入俄乌冲突，仍将中国视为“主要战略竞争对手”，甚至可能因此更为关注对中方在“印太”的威慑力和遏制力增长，但短期内美战略资源的投入和分布不得不在“印太”和欧洲之间艰难平衡，而且美国的欧盟和北约盟友忙于应对俄乌局势对整个欧安格局的影响，能对美国的“印太战略”提供多大支持，呈现更多变数。
美推进“印太战略”有明显的针对中国的意图，中国需要对美国在“印太”的全方位布局和行动做好准备。但是，中美在本地区的互动并不必然走向摩擦和冲突，地区中小国家也不希望中美竞争升级使他们陷入战略困境。中美应重视危机管控，并在具有共同利益的全球性问题上加强合作。2021年，中美两国最高领导人在视频会晤和通话中，都提到管理竞争、管控分歧、加强协调合作、避免误解误判和意外冲突的重要性。美国国防部长奥斯汀和陆军部长沃穆思也表示，美国不寻求与中国发生冲突，同意保持沟通渠道的必要性。
2021年12月，中美两军以视频会议形式举行了年度海上军事安全磋商机制会议，就当前中美海空安全形势进行了交流，对《中美海空相遇安全行为准则》执行情况做了评估，讨论了改进中美海上军事安全问题的措施。尽管分歧仍在，而且相当多是在观点上，但相比2020年中美由于种种原因未能举行该机制框架下的会议，能够恢复磋商也是好事，表明双方对危机管控的重要性存有共识。如能延续这一势头，取得更多进展，双方有望使彼此在太平洋海域的互动保持在基本可控的状态。中美还可探讨在防扩散、气候变化等问题上增进合作，以及条件成熟时在新兴领域加强风险和危机管控。
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