李明哲 王勇：美国的国际制度领导与多边贸易制度变迁
作者：李明哲，来自北京大学国际关系学院；王勇，来自北京大学美国研究中心
来源：《美国研究》2020年第3期；一带一路百人论坛
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引子
多边贸易制度是第二次世界大战后国际社会为促进国际贸易合作而建立的国际制度,多边贸易制度的发展变迁受到国际领导的影响和推动。美国在战后世界贸易体系中发挥了重要引领作用,即发挥国际制度领导作用。多边贸易制度具有公共产品属性,美国提供国际制度领导取决于国际基础和国内基础,根据国际基础和国内基础的满足情况,可将国际制度领导分为结构型领导、保守型领导、激进型领导、赤字型领导四种类型,不同的国际制度领导类型决定了多边贸易制度变迁的不同走向。
回顾多边贸易制度创立和发展的历史,美国凭借霸权实力,在世界范围内构建了以规则为基础的国际制度体系,在维持国际秩序和促进世界经济发展方面发挥了重要引领作用。多边贸易制度的发展变迁,固然与世界贸易本身发生巨大变化、世界贸易体系的结构发生深刻调整这些经济因素有关,但经济因素的变化不足以完全解释多边贸易制度的变迁。无论是作为一个非正式的临时贸易协定,还是作为一个“成员驱动”的正式国际组织,多边贸易制度变迁始终受到制度领导者的影响,国际制度领导是多边贸易制度变迁的背后动力。
作为战后贸易领域的临时多边协定,关税和贸易总协定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT,下文简称关贸总协定)存续并运行了47年,发挥了“准国际制度”的作用。美国在关贸总协定的创建和发展过程中始终发挥着引领作用,它的制度设计以美国的政策体系为母版;它的建立是由美国凭借强大实力得以实现;它在贸易谈判和确定制度规则的过程中突出反映了美国的政策目标和国家利益。20世纪70年代后,欧共体及日本、韩国等东亚国家贸易实力快速增长,美国霸权开始衰落,但仍然是世界最大的贸易国。以美国为首的美欧日加等发达国家处于关贸总协定的实际领导地位,而美国仍然是领导联盟中的主导国家。面对20世纪70年代至80年代全球性贸易困难和保护主义泛滥,美国领导发起了乌拉圭回合(Uruguay Round)谈判,凭借美国在冷战结束后强大的“单极”实力和有效的谈判策略,促成各国于1993年正式达成协定,并于1995年1月1日成立了世界贸易组织(World Trade Organization, WTO),完成了多边贸易制度的重大升级。
进入21世纪,反全球化思潮兴起,多边贸易制度面临着前所未有的困难和挑战。伴随美国霸权逐步衰落,维护领导地位成为美国对外战略的核心关切,美国在多边贸易制度中的角色和作用也逐步发生了变化。2001年,世界贸易组织启动了多哈回合谈判,但由于成员国之间的巨大利益分歧而多次停滞、甚至宣告失败,降低了人们对于多边贸易制度的信心。2008年金融危机后,美国将国际贸易谈判的重心从多边转向区域,启动“跨太平洋伙伴关系协定”(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP)和“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”(Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP)等超大自贸协定谈判,但并未取得预期效果。2016年以来,经济上奉行民族主义、政治上奉行民粹主义的特朗普政府坚持所谓“美国优先”(American First)和“对等贸易”,不再强调美国作为向世界提供公共产品的大国定位,抛弃自由贸易政策,退出“跨太平洋伙伴关系协定”,重新谈判北美自由贸易协定(North American Free Trade Agreement, NAFTA),改革世界贸易组织,意在更好地服务于美国利益,其单边主义和保护主义举措使美国从体系的创造者和推动者变为挑战者和破坏者,当前多边贸易制度面临瘫痪和解散风险,引发了世界范围内的关注和讨论。
通过历史比较可以看出,美国在战后多边贸易制度中发挥着国际制度领导作用。本文根据美国及世界贸易组织公开的文献资料,如历史档案、年度报告,网站信息、新闻报道等,回顾并梳理了美国贸易政策变化过程和多边贸易制度发展历史,对美国在多边贸易制度变迁中的引领作用进行理论探讨和实证检验,并以美国为例进一步探讨国际制度领导在多边贸易制度发展变迁中的作用与影响。在当前国际秩序发生重大调整和多边贸易制度面临重大困境的背景下,特别是在当前美国引领作用严重衰退甚至“领导缺位”的情况下,国际社会应探索增加有效的国际制度领导供给,引领世界贸易组织改革尽快破题,推动多边贸易制度向正确的方向发展变迁。
一 研究背景:多边贸易制度变迁中的国际制度领导因素
由于多边贸易制度属于全球性的国际制度,领导国也是参与多边贸易制度的成员国,领导国家的双重身份使得其与多边贸易制度之间存在相互塑造的互动关系。一方面,领导国需要参与多边贸易制度;另一方面,多边贸易制度也需要领导国。前者表明领导国通过参与多边贸易制度实现“自利”“小我”目标,后者表明领导国能够为多边贸易制度提供公共产品,实现“利他”“大我”目标。
从国际制度领导的需求角度考察,国际体系的无政府状态类似经济学中的市场失灵(Market Failure)状态,而国际制度的作用是通过提供信息,减少交易成本,帮助各个独立行为体克服这种失灵状态。国际制度使成员国之间的互动表现为重复博弈,激励成员国通过合作获得共同收益,从而达到“帕累托最优状态”(Pareto Optimality)。国际制度作为一种国际公共产品,不具有排他性,“搭便车”(Free Ride)现象较为普遍,甚至是短期“不经济”的,这使得国际公共产品常常处于供不应求状态。领导国家在国际制度框架内为其他国家设计和制定有关的行为标准,并推动这些国家遵循其所订立的规则和标准,从而克服供给难题和履约难题。
从国际制度领导的供给角度考察,领导国家通过提供国际公共产品,如自由开放的国际贸易制度、稳定的国际货币体系、国际安全等,保证国际经济体系持续和稳定发展。但对领导国家而言,国际制度作为一种公共产品,只有当成本趋近于收益时,某一国际行为主体才愿意供给,而成本与收益的不对称往往导致国际集体行动的失败和国际制度供给的稀缺。美国麻省理工大学经济系资深教授、美国经济学会前会长查尔斯·金德尔伯格(Charles P. Kindleberger)指出,20世纪30年代世界经济大萧条的根本原因在于国际公共产品的缺失。第一次世界大战后,美国取代英国成为世界上实力最强的国家,但美国未能接替英国发挥引领作用并提供国际公共产品,结果导致全球经济衰退和世界大战。这就意味着,具备国际制度领导能力的国家在多边贸易制度变迁中作用的发挥,还与其提供国际制度领导的意愿有关。
已有关于国际领导的研究侧重于探讨领导的功能和发挥功能的形式,适合对国际制度的某一时期、某一事件进行比较静态研究,在解释国际领导与国际制度变迁之间的互动关系方面关注不多。在具体研究中,或侧重于国际政治层面,或侧重于国内政治层面,对于打通国际与国内的互动关系着力不多。哈佛大学肯尼迪政府管理学院彼得和伊莎贝尔·马尔金公共政策讲座教授罗伯特·普特南(Robert D. Putnam)提出双层博弈模型(Two-Level Game),解释了国际谈判背后的动力问题:任何一次贸易谈判都是在国际与国内的“两张谈判桌”上进行的,国际经济政策是与国际层次和国内层次两股力量同时博弈的均衡。贸易的全球治理是通过双重决策过程来实现的。国内贸易政策形成后指导国家在国际层次上谈判全球规则;将国际谈判的结果和达成共识的规则带回到国内层次上实施。建立一个国际—国内的分析框架,调整国家间政治的扁平结构与国内政治的垂直结构,更有助于解释多边贸易制度变迁中的国际制度领导问题。
二 理论解释:基于美国的国际制度领导分析框架
由于美国在多边贸易制度中的引领作用比较突出,本文以美国的国际制度领导为主要研究对象。根据本文构建的国际制度领导理论框架,领导国家提供国际领导的行为动力来源于其领导基础,包括国际基础和国内基础两个维度。首先,在国际体系层面遵从国际社会的无政府属性,所谓的“领导”(Leadership)首先也是体系中的“成员”,这是关于国际制度领导的理论起点。领导国家能够在某一领域甚至多个领域发挥引领作用,需要在该领域具备显著优势,从而产生相对于追随者的权力资源,这就是领导国家面临的国际基础;其次,在领导国家内部,由于领导国家自身也是主权国家,也具有国家行为的一般属性,遵循本国利益优先的原则。对外提供领导的行为需要经过国内政治决策和授权,这就是领导国家面临的国内基础。
国际贸易实力所代表的领导能力是一国提供国际领导的国际基础。领导者建立规则和制度并发挥引领作用的能力,是以其所掌握的安全和经济资产为基础的。战后的世界体系中,美国作为霸权国,不仅能够凭借军事能力为其他国家提供安全保护并以此换取合作,也能够通过为世界提供最大的国内市场从而影响其他国家政策,后者则通过与美国进行贸易投资得到了实实在在的经济利益。霸权国家能够在很大程度上将自己的规则和愿望(至少是以有效否决权的方式)强加于经济、政治、军事、外交甚至文化领域中去。世界市场和对外贸易既是权力的产物,又是权力的延伸。国际贸易组织的目标是由集团中最强大的国家或者根据两个或两个以上强国之间的磋商来确定的。有学者认为,关贸总协定的创立来自美国的权力,美国支持的是有例外的多边主义,而这些例外恰恰反映了美国的贸易利益。具备超强的贸易实力是成为国际贸易体系中领导国家的前提基础,美国贸易总体实力决定美国是否有足够能力在多边贸易制度中发挥国际引领作用。
衡量一国的贸易实力可以对三项代表性指标进行观察(见表1):第一项指标是国际贸易绝对竞争力,反映本国产业的国际竞争力和国内市场优势;当一国贸易额占全球贸易份额相对增长较快时,表明该国的产业实力较强,在国际贸易竞争中占据优势地位;当一国进口和消费占本国国内生产总值(GDP)的比重高于贸易伙伴国时,表明该国的国内市场规模较大,转化为市场权力的能力较强,在国际贸易合作中处于优势地位。第二项指标是国际贸易网络枢纽地位,反映在贸易伙伴中的地位是否位于中心,标志着与贸易伙伴间的紧密程度;当一国是许多国家最大或者最重要的贸易伙伴国,并且伙伴国数量增长较快时,表明该国在贸易伙伴网络中居于枢纽地位,该国对其贸易伙伴具有结构性影响力。第三项指标是国际贸易制度性话语权,反映在国际贸易制度体系中的制度性影响力;当一国签署的双边或地区性贸易协定数量高于其他国家,并且积极参与包含贸易议题的正式或非正式机制时,该国在国际贸易制度体系中的地位较高。现实主义强调国家实力是国际领导的基础。
国内政治作用下的领导意愿是一国提供国际领导的国内基础。从国家层次来看,是否及如何提供国际领导属于一国国内制定的对外经济政策的范畴。查尔斯·金德尔伯格指出,领导国常常不自觉地准备按照国内所认可的一套系统的规则,为其他国家制定行为规则,力求其他国家遵循那些规则。国家不是单一行为体,政府偏好受到政党、阶级联盟、产业集团的影响。对外贸易政策能够提高一国的福利,但对国内社会福利的分配是不均匀的,在国内形成受益者和受损者,而国家制定对外贸易政策时要兼顾效率和公平。由于贸易政策存在外部性,贸易领域的国际合作机制是必要的。国际合作是国内政治的延续,国际合作应该看作国内政治的函数。当国内政策发生的变化使得政治领导人的合作努力更加有利可图时,合作的可能性将会增加。美国普林斯顿大学政治与国际关系福布斯讲席教授、全球化与治理研究中心主任、政治学系主任海伦·米尔纳(Helen Milner)探讨了美国政府、立法机构、利益集团在对外政策制定过程中的互动关系。他认为,对于美国这样的两党制国家,参与对外政策制定的行为体不仅是国家这单一行为体,而且包括了行政机构(对外代表国家)、利益集团以及智库、媒体和选民等,有些行为体直接影响了美国对外贸易政策制定,有些则是通过影响政策制定者而间接地影响了政策结果。国际领导的国内基础与行政机构、立法机构、利益集团的互动密切相关,即取决于行政机构对于国际领导的立场及提出的方案,立法机构、利益集团与行政机构三者的立场是否协调一致。
围绕国内政治的互动也可以选取三项指标进行观察(见表1):第一项指标是总统及贸易谈判代表就推进多边贸易制度提出方案,反映行政机构在多边贸易制度中提供国际领导的意愿;第二项指标是国会批准政府方案、延长总统贸易谈判快车道(Fast-Track)授权情况,反映立法机构是否支持政府在多边贸易制度中发挥引领作用;第三项指标是利益集团表达利益诉求情况,反映利益集团是否支持政府在与其利益相关的多边贸易领域发挥引领作用。根据马里兰大学经济系教授曼瑟尔·奥尔森(Mancur Olson)的利益集团理论,人数众多且分布分散的利益集团是不稳定的,而人数较少、力量集中的利益集团才能够影响政治过程,通过贸易保护主义政策获得巨大利益。
国际基础和国内基础共同决定了国际领导的类型和作用。根据国际基础和国内基础满足情况可将国际领导分为结构型领导、保守型领导、激进型领导、赤字型领导四种类型。如图所示。
图 国际制度领导的四种类型
来源:笔者自制。
由美国的国际制度领导与多边贸易制度发展变化的历史进程,可以总结出领导国与多边贸易制度变迁的四种情形:
情形一:当领导国的国际基础和国内基础都满足时,它在多边贸易制度中提供结构型领导,促进多边贸易制度的稳定运转。
情形二:当领导国的国际基础满足而国内基础不足时,多边贸易体系出现保守型领导,多边贸易制度发展出现停滞。
情形三:随着领导国国际基础的持续衰落而国内领导在位时,通过激进型领导,在一定程度上可以促进多边贸易制度发展。
情形四:当领导国国际基础和国内基础同时不满足时,其他大国尚无能力补位,多边贸易体系中的政治领导出现领导缺位即赤字型领导,多边贸易制度陷入困境。
自第二次世界大战结束以来,多边贸易制度发展变迁可以分为两大阶段:关贸总协定时期和世界贸易组织时期。如表2所示:第一阶段是关贸总协定时期,美国领导类型存在结构型、激进型和保守型三种类型。美国的三种领导类型与关贸总协定的发展变迁阶段表现为四个典型事件:(1)美国的结构型领导与关贸总协定成功创立。20世纪40年代至60年代美国的结构型领导,有力地推动了多边贸易制度的创立和发展。(2)美国的保守型领导与国际贸易组织(International Trade Organization, ITO)全面失败。(3)美国的退出使得其他国家直接放弃了哈瓦那宪章在本国国内的审议,导致国际贸易组织最终流于失败。美国的激进型领导与东京回合不欢而散。贸易实力变化使美国主导多边谈判的实力下降了,东京回合协调各方利益比以往历史谈判都更加困难。(4)美国的结构型领导与乌拉圭回合成功及世界贸易组织建立。美国凭借其结构型领导力推动成立世界贸易组织,多边贸易制度取得历史性突破。第二阶段是世界贸易组织时期,美国领导类型存在激进型和赤字型两种类型。美国的国际领导与世界贸易组织的发展变迁阶段包括三个典型事件:一是美国的激进型领导与多哈回合无果而终。贸易实力的下降以及国内贸易政治的复杂斗争使得美国难以在多哈回合谈判中担任合格的领导角色,加上发展中国家的崛起和话语权的提升,美国的激进型领导难以推动谈判走向成功。二是美国的激进型领导与世界贸易组织贸易便利化协定达成。由于实力结构的变化和多边议事程序的调整,美国在世界贸易组织中的激进型领导难以有效完成多边贸易制度的目标。《贸易便利化协定》(Trade Facilitation Agreement, TFA)也成为世界贸易组织多哈回合谈判启动以来达成的少量合作成果,是在多哈回合谈判濒临失败情况下的一次成功。三是美国的赤字型领导与世界贸易组织发展停滞。美国的赤字型领导对多边贸易制度产生了严重的破坏作用,导致世界贸易组织濒临崩溃以及世界贸易组织改革混乱无序。
三 实证检验:美国的国际制度领导与多边贸易制度变迁
回顾第二次世界大战后多边贸易制度发展历史,由于美国在多边贸易制度中提供国际领导的国际和国内基础不同,导致其在不同时期表现出不同的国际制度领导类型,以及在多边贸易制度中发挥了不同效果的引领作用,并对多边贸易制度的发展变迁产生了不同程度和不同方向的影响。本节将对四种不同情形进行分类讨论。
(一)美国的结构型领导与创立关贸总协定并向世界贸易组织升级
美国战后多边主义的核心是在广泛的多边战线上重建国际秩序,为了支持这一目标,美国致力于建立许多正式国际组织,以提供技术上和政治上的便利。
美国贸易实力增强成为战后领导构建多边贸易体系的国际基础。从贸易比重来看,第二次世界大战全面确立了美国在全球的经济地位。1945年,美国的工业生产能力占资本主义世界的60%,世界贸易总额的32.5%,世界黄金储备的59%,是当时唯一能够大量输出资本并从事大规模贸易的国家。从贸易枢纽程度看,战后美国通过经济援助建立了以美国为中心的资本主义世界贸易伙伴网络。美国与西方阵营国家之间的政治盟友关系超越贸易竞争关系,联合对抗苏联阵营的外交压力促使美国更加密切与已有贸易伙伴的联系与合作。从贸易制度话语权看,美国积极谋求与重要贸易国家签订双边贸易协定。截至1945年,美国已与27个国家签订了32个双边贸易协定,对64%的应税进口商品做出了关税减让,使关税平均降低了44%。美国政府主导推动贸易立法成为多边贸易领导的国内基础。1933年初,国务卿科德尔·赫尔(Coredell Hull)倡议各国应通过多边协商降低关税水平,促进世界贸易发展,从而维护世界和平。1934年美国总统罗斯福将贸易谈判作为应对经济危机的一个重要组成部分,以对外贸易形势构成“紧急状态”、需要采取行政措施推动贸易为由,向国会申请获得贸易谈判权,以开展互惠贸易协定谈判,最终出台了1934年《互惠贸易协定法案》(Reciprocal Trade Agreement Act, RTAA),将关税制定的权力赋予总统,自此总统与国会共同分享贸易政策的领导权,并成为美国政府倡导多边自由贸易政策以及进行关税和贸易谈判的法律依据。在这一时期,结构型领导既具备领导的国际基础,又具备领导的国内基础,此时美国的结构型领导是充分且可信的。
为构建战后多边贸易体系,美国推动主要谈判国家达成共识、牵头确定谈判方案和程序、牵头制定国际贸易组织章程草案等一系列准备工作。1944年7月,在美国布雷顿森林召开国际货币与金融会议,提议成立国际货币基金组织、国际复兴开发银行(即世界银行),也提出建立国际贸易组织,来调节世界经贸关系,推动战后全球经济的复苏和发展。1945年,美国国会批准《互惠贸易协定法案》获得延期后,美英围绕开启多边谈判进行了商讨。1945年7月,美国接受了加拿大的方案,确定采取“有选择的核心多边—双边”方式进行多边关税削减谈判,首先由10个左右的贸易大国就选择性关税进行双边谈判,达成非正式协定,在大规模会议上创建国际贸易组织。1945年12月,美国政府发布了“关于扩大世界贸易和就业的建议”,协议旨在应对政府和私人贸易限制、无序的初级产品市场、不规范的国内生产和就业等影响世界贸易增长的制约因素。1946年2月,美国提议召开联合国贸易和就业大会,为建立国际贸易组织制定章程。1946年10月至11月,召开第一次筹备委员会会议,制定贸易政策多边公约,与会国家就关税削减展开谈判,并就国际贸易组织章程草案基本达成一致。
在筹备工作基本完成后,美国牵头召开了日内瓦会议进行关税谈判。1946年11月,杜鲁门总统批准了关税削减谈判会议的计划,签署了美国关税减让产品清单。随即在1947年3月,杜鲁门公开表示支持即将举行的日内瓦会议,申明美国坚持推进多边贸易谈判的立场。1947年4月,来自18个国家的代表在日内瓦举行会议,围绕贸易政策的实施原则缔结协定,并开展减税谈判,在确定关贸总协定的文本时很快达成了共识,有关国家签订了123项双边减免关税的协议,这些协议连同《哈瓦那国际贸易组织章程》的若干条文构成了一项单独协定,即《关税与贸易总协定》。23个国家作为初始缔结方,共同签署了这一“临时适用协定书”。
关贸总协定签署后就进入了国内批准程序。作为临时性协定,关贸总协定不需要经过国会审议和批准,通过行政命令就可以实施,但政府需要采取国内援助措施,以提高进口敏感产业和相应选区国会议员的支持,杜鲁门政府增设行政程序以处理国内企业因关税削减造成竞争损失的投诉。谈判结果反映了美国工业产业集团的利益,为美国产品寻找出口市场开拓了道路,也顺应了美国国内最敏感且寻求保护的农业集团利益。美国的保护性农业贸易政策融入关贸总协定制度规则之中,从而使关贸总协定制度及其规范下的战后多边贸易体系从建立之初就存在农业领域的规则例外。
关贸总协定作为战后多边贸易制度的首次尝试,实现了零的突破。在日内瓦会议即第一轮多边回合中,23个参与国签署了123份协定,减少了4.5万个税目的关税,约占世界贸易额的一半。美国作为制度领导国,在关贸总协定规则执行中发挥了表率作用,积极推行国内减税政策。美国的关税率从1931年的60%下降到1970年的10%和1980年的5.7%。到20世纪80年代,传统贸易保护措施被广泛使用,关贸总协定在控制和减少非关税贸易壁垒等新保护措施方面行动缓慢。为了遏制贸易保护主义,避免全面的贸易战发生,需要建立一个更加开放、持久的多边贸易体制,美国联合欧洲共同体、日本等共同倡导发起了乌拉圭回合多边贸易谈判。
美国较强的实力是引领20世纪80年代中期乌拉圭回合谈判的国际基础。从贸易竞争实力来看,美国是当时世界上最大的进口国和出口国,但贸易逆差成倍增加。1980年美国的贸易赤字是362亿美元,但到1984年迅速扩大至1224亿美元。从贸易枢纽地位看,西欧和日本持续采取以保护主义为主导的贸易政策,使美国通过贸易自由化确保经济优势的战略受挫。但随着发展中国家向外向型经济转型,美国的贸易伙伴不断增多。从制度性话语权来看,自20世纪80年代末开始,美国积极推进双边和区域自贸协定谈判,在世界范围内签署了一系列自由贸易协定,借助贸易协定影响亚洲、非洲、中东等地区一体化进程,最大限度地延伸美国的贸易和战略利益。美国政府积极融入全球化的贸易政策成为多边领导的国内基础。美国政府积极开辟国外市场能够有效缓解国内贸易保护主义压力。20世纪80年代以来,美国贸易政策体现出三个方面的变化:从全球多边主义走向双边互惠主义;倡导 “公平贸易” 和对等的互惠待遇;奉行战略贸易政策加强单边性贸易保护。1985年9月,里根总统发表“自由且公平”的贸易政策演讲,被视为美国贸易政策从自由走向公平的经济宣言。20世纪80年代中期,国会认识并开始考虑“产业政策”,即由政府制定国家战略。美国国会在《1988年综合贸易与竞争法案》(The Omnibus Trade & Competitiveness Act)中明确了美国政府开展多边贸易谈判的目标:实现更加开放、公平、互惠的市场准入;减少或消除贸易壁垒以及其他扭曲贸易的政策和做法;制定更加有效的国际贸易纪律;将美国关心的新议题纳入此次谈判,如农业、服务业、《与贸易有关的知识产权协定》(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPs)和《与贸易有关的投资措施协定》(Agreement on Trade-Related Investment Measures, TRIMs)等。曾经寻求保护的农业集团也加入到出口利益集团中来,与制造业、部分服务业利益集团一起支持美国政府推动新一轮贸易谈判。20世纪80年代是美国贸易政策发生重大变化的时期。美国对于东京回合谈判结果并不完全满意,在具备国际基础和国内基础的条件下,美国早在1982年就谋划开启新一轮的关税谈判,进一步开放国外市场,释放国内保护主义压力。
美国在1982年11月的关贸总协定部长级会议中倡议各国发起新的贸易谈判。1985年9月,白宫公开发表“贸易政策行动计划”,提出利用新的一轮多边贸易谈判来消除不公平的贸易做法,以增加美国产品的出口。1986年5月,东京七国首脑会议发表《东京宣言》,一致同意举行新的一轮多边贸易谈判。1986年9月,在美国的领导推动下,经过激烈争论,最终达成一致意见,119个国家同意启动乌拉圭回合谈判。在美国推动下,乌拉圭回合谈判启动,并将新的贸易领域纳入谈判议程。
由于参与国家和谈判议题众多,使参加乌拉圭回合的各方矛盾错综复杂,各方围绕利益均衡展开“拉锯战”。美欧等发达经济体在农业谈判领域立场分化,谈判陷入僵局,美国与发展中国家在与贸易有关的知识产权谈判方面产生分歧。1992年4月,欧盟和美国在农业补贴问题上相持不下,乌拉圭回合谈判宣布无限期延期,美国转而寻求区域贸易谈判。1992年8月,《北美自由贸易协定》达成,在很多领域达成了贸易壁垒削减协定,为美国在多边贸易制度中巩固领导地位增加了谈判筹码,极大地促进了乌拉圭回合进程。很多国家担心美国忽视全球贸易谈判,敦促欧盟妥协,1992年11月20日,美欧农业谈判在激烈的争吵之后达成布莱尔宫协议(Blaire House Accord)。1993年乌拉圭回合复会,12月6日,美欧双方在农产品贸易问题上达成协议,乌拉圭回合在1993年12月15日结束,取得了丰硕的成果。在美国的倡议下,乌拉圭回合将“多边贸易组织”改为“世界贸易组织”,并决定建立世界贸易组织和争端解决机制(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, DSU)的制度性安排。1994年4月15日,乌拉圭回合参加方通过了《马拉喀什部长宣言》,根据《马拉喀什建立世界贸易组织协定》,世界贸易组织于1995年1月1日正式成立。
在美国国内批准阶段,由于各国在乌拉圭回合协定中对农业、知识产权和争端解决等做出了大量承诺,将有力地推动美国出口,因此协定获得了利益集团的广泛支持,制造业大企业、中西部农业州、新兴服务业和高科技产业等都对协定表示支持,仅纺织服装业表达了担忧。产业利益集团的立场使得国会支持乌拉圭回合协定,行政机构的积极作为有效促成了国会批准。1994年,克林顿政府起草乌拉圭回合协定的执行法案并提交国会审议,国会中期选举后,共和党控制了国会两院,要求补充美国在世界贸易组织威胁美国利益时的退出机制。对此,克林顿政府听从参议院意见,新增国会有权在世界贸易组织威胁美国利益时退出世界贸易组织的条款,随后11月参众两院以大幅选票通过批准了乌拉圭回合一揽子协定。克林顿总统签署行政命令,使乌拉圭回合一揽子协定于1995年1月1日正式生效。美国批准之后,其他国家纷纷批准了乌拉圭回合协定。75个关贸总协定缔约方和欧共体共同成为世界贸易组织的创始成员,其他53个关贸总协定缔约方随后陆续加入。除南斯拉夫解体外,其他关贸总协定缔约方全部成为世界贸易组织成员,这标志着关贸总协定全面升级为世界贸易组织。
综上,美国的结构型领导集中体现为持续推动八轮多边贸易谈判,有效地推动关税减让并尝试减少非关税贸易壁垒,有效地抑制贸易保护主义以维护全球贸易合作,使得关贸总协定作为临时性协定,却发挥了超出其自身规格的“准国际制度”的巨大作用,并最终通过乌拉圭回合谈判实现了从非正式制度向正式制度的升级。
(二)美国的保守型领导与国际贸易组织流于失败
谋求战后国际贸易领域的领导权是美国的战略目标,按照美国设计的多边自由贸易原则构建多边贸易体系是实现这一目标的主要途径和手段。在成功推动关贸总协定达成后,杜鲁门政府付诸积极努力以建立正式的国际贸易组织。
从时间上看,关贸总协定与国际贸易组织的筹备和谈判时间基本重合,前后相继。在20世纪40年代,美国有足够的贸易实力和领导意愿发起并推动《国际贸易组织宪章》,(又称《哈瓦那宪章》)谈判和会议进程,正如其成功推动了关贸总协定签署。但外部环境的变化影响了美国的对外贸易决策重点。从1947年到1949年,国际安全问题迅速取代战后和平愿景,成为美国最为棘手的外交问题,受到苏联威胁的美国更加迫切地希望成立国际贸易组织,以巩固战后资本主义阵营和美国的霸权地位。这一转变使美国从结构型领导转变为保守型领导,改变了美国推动建立国际贸易组织的历史进程。
1947年11月至1948年3月,美国推动召开了联合国贸易和就业会议,目标是最终敲定《哈瓦那宪章》以建立一个新的国际组织。《哈瓦那宪章》议题领域过于宽泛,它不仅涉及贸易问题,而且还包括了就业政策、竞争政策、服务业、经济发展、投资规则等,过于广泛的领域增加了达成合作的难度,导致高“主权成本”和高不确定性。由于参会的50多个国家处于经济发展的不同阶段,多数国家政府在战后恢复重建和发展本国经济方面大量参与经济管理,欧洲当务之急是恢复重建,倾向于采取渐进主义的战略来放松管制,特别是英美关于自由贸易和联邦特惠制之间的矛盾突出。
面对英国的立场,美国的选择将影响甚至决定哈瓦那会议的进程。如果哈瓦那制定国际组织宪章的行动失败,将导致国际贸易组织计划失败,苏联或利用美国在哈瓦那会议上的失败将更多国家拉入其阵营,从而损害美国在第二次世界大战期间和战后刚刚确立的国际地位。同时杜鲁门政府希望借助建立国际贸易组织以争取1948年大选获得连任。根据《互惠贸易协定法案》,总统进行关税谈判授权即将于1948年6月到期。如果不能够及时达成协定或未能争取到国会新的授权,将中断美国推进国际贸易组织的进程。出于对国内政治和全球战略的考虑,美国政府决定通过诉诸原则、给予好处、威胁制裁等多种手段,尽快结束哈瓦那会议,建立国际贸易组织。为此,美国主动让步以求打破与英国之间的僵局,在联邦特惠制问题上与英国达成了例外条款,推动签署了英美 “布朗—赫尔莫解决案”(Brown-Helmore Settlement),明确自1947年春季开始谈判关税减让,并促使参会国家遵从无条件最惠国待遇而不必受制于英联邦特惠体系,从而部分实现了削减并取消英联邦特惠体系的目标。作为交换条件,美国接受英国和其他参会国家关于贸易与就业问题的诉求,即当严重的失业和国际收支失衡出现时,可以允许一国采取例外措施和数量限制等歧视措施。1948年3月,美国与另外52个国家的代表完成并签署了《哈瓦那宪章》,在签字国国内批准后生效。
在构建国际贸易组织的谈判过程中,美国国务院采取“暗箱操作”的谈判方式,有意识地回避国内政治介入谈判过程,即使在1945年申请《互惠贸易协定法案》延期的国会陈述中,国务院也未曾提出建立国际贸易组织的计划。1949年4月,美国政府将国际贸易组织宪章提交国会审议时,遭到了来自多方面的反对和质疑。美国国内的开放派人士质疑国际贸易组织宪章和“例外条款”背离了自由化原则,贸易保护主义集团认为国际贸易组织可能会使国家计划经济合法化,且不能为其带来明显收益,几乎没有任何一个显著的社会力量表示支持建立国际贸易组织。随后在1950年朝鲜战争爆发、苏联研发核武器等外部因素影响下,美国政府加快推进欧洲复兴计划以及组建北约,外交政策占据了国内政治主要议程,国际贸易组织则在此时被杜鲁门政府永久性放弃,美国费力推动签署的《哈瓦那宪章》没有得到国内政治支持和批准。
作为美国政府对外签署的多边贸易协定,国内基础不足“扼杀”了国际贸易组织,而关贸总协定成功建立之后成为管理国际贸易的“准国际制度”,存续并运转了半个世纪。这表明,即使具备相似的国际基础,但国内基础的差异使得国际领导力存在显著差别。结构型领导能够推动多边贸易制度的发展,而保守型领导则因缺乏国内支持而无法实施。由于美国在战后国际政治经济中的重要地位和影响力,没有美国的参加国际贸易组织就无法建立起来。美国的保守型领导无法成功引领多边贸易制度实现发展和变迁。
(三)美国的激进型领导与多哈回合无疾而终
在多边贸易体系发展和变迁过程中,由于多边贸易制度自身的开放性和包容性,其公共产品属性不断加强,成员国不断增多,美国客观上对多边贸易体系的控制能力有所下降,而主观上并没有准备要放弃对多边贸易体系的掌控,美国领导能力与领导意愿的错配是造成多边贸易体系发展艰难的重要原因,这在多哈回合谈判的过程中有着清晰的展现。
美国相对实力下降是其提供制度领导的国际基础。从贸易竞争实力看,1948年美国货物贸易出口占世界比重为21.6%,1953年为14.6%,但2003年下降至9.8%,2018年下降至8.8%,反映出美国的货物贸易出口优势不断下降。货物贸易进口反映本国终端消费市场能力,1948年美国货物贸易进口占世界比重为13%,2003年达到16.9%,2018年又回落到13.5%,反映出美国仍然具有较大的市场规模,但受到贸易逆差和进口保护的影响,呈现出进口收缩的趋势。从贸易枢纽地位看,世界贸易中心从大西洋向太平洋地区转移,东亚经济体凭借劳动力优势,成为生产、贸易、投资新的目的地,发达国家与发展中国家之间的经济联系日益密切,这使得发达国家之间不再是“铁板一块”。从制度性话语权看,随着全球化发展,双边和区域贸易协定纷纷涌现,在一些地区甚至出现了“意大利面条碗”现象(“Spaghetti Bowl” Phenomenon)。谈判议题的复杂以及参与国家的众多,使得任何一个国家都无法在所有领域占尽优势,美国的制度性话语权相对缩水,美国已不具备20世纪下半叶那样发挥领导作用的条件。美国贸易政治的复杂化成为领导的国内基础。小布什政府的贸易政策目标是“自由化竞争”策略,通过把全球性谈判、区域性谈判和双边谈判三者结合在一起,以在贸易自由化的过程中形成彼此竞争的机制,从而使得美国可以在诸多开放市场谈判的进程中占据核心位置。从国会视角看,20世纪90年代以后,美国贸易政治表现出比关贸总协定时期更为鲜明的党派特征,两党在贸易问题上开展合作更加困难。为推动世界贸易组织谈判,政府推动国会通过了2002年贸易促进权(Trade Promotion Authority, TPA),美国政府对外贸易紧急决断权得以加强,但因两党政治原因2007年贸易促进权失效后未能得到延长。从利益集团视角看,美国是国际贸易最大受益者,但是国际贸易产生的福利在国内的利益群体中没有得到很好的分配。金融寡头获益、广大劳工没有获益,贫富差距扩大,也破坏了美国在全球范围内发挥贸易引领作用的政治基础,20世纪90年代开始出现反对自由贸易和全球化的群体。随着美国国际基础的不断下降,美国的激进型领导在多哈谈判阶段遭遇诸多困难但没有足够能力解决,导致谈判陷入停滞和失败。
20世纪90年代,美国积极推动世界贸易组织启动新一轮贸易谈判。美国于1996年世界贸易组织第一届部长级会议上提出了“新加坡议题”,试图将电子商务、农业、服务业等议题纳入谈判。但欧盟和日本不愿意改变农业政策,发展中国家忙于消化在乌拉圭回合中做出的承诺,因此美国的提议并没有获得回应和支持。2001年九一一事件改变了多边贸易制度的谈判进程,美国的盟友转而支持开启世界贸易组织新一轮贸易谈判。为了争取发展中国家支持,美国带动发达国家做出妥协,承诺会重点关注发展中国家的经济利益。2001年11月,142个成员国启动世界贸易组织“多哈发展议程”谈判。
多哈回合谈判的议题领域增多,农产品、非农产品市场准入和服务贸易是谈判三大重点。其中农产品谈判始终是整个谈判的核心问题,也是最为困难的谈判议题。欧盟是最大的农产品贸易实体,在谈判中对削减农产品国内支持和出口补贴采取了不积极态度。与农业问题密切相关的是,以欧盟为代表的发达国家要求发展中国家大幅度削减关税和非关税贸易壁垒,作为发达国家在农产品议题让步的“对价”。但许多发展中国家担心显著降低工业品进口关税会造成关税收入大幅减少,并可能对自身工业造成严重冲击。服务贸易还涉及自然人移动方式的自由化、国际规章管理、补贴和政府采购等问题。各方围绕农产品、非农产品市场准入以及服务贸易三个重点议题进行了激烈的角逐。
在世界贸易组织成立后,主导多边谈判的成员国是加拿大、美国、日本和欧盟四方会谈,但在多哈回合谈判启动之后,作为凯恩斯集团代表,巴西、印度和澳大利亚积极参与了谈判,从而形成了美国、欧盟、日本、印度、巴西和澳大利亚六方集团主导的局面(G6)。发展中成员组成20国集团(G20),争取发展中成员农业谈判中的利益。但由于欧盟拒绝接受关于出口补贴的最后期限,不愿就棉花议题做出让步,美国也拒绝削减农产品国内支持,2006年多哈回合“无限期中止”。直到2008年7月,由澳大利亚、巴西、中国、欧盟、印度、日本和美国组成的“七方”与世界贸易组织总干事进行小范围核心磋商,但最终由于美国与印度在农产品特殊保障机制问题上的分歧,多哈回合在接近成功时功亏一篑。
直至2013年9月,新上任的世界贸易组织总干事罗伯特·阿泽维多(Roberto Azevedo)挑选了贸易便利化、农业和发展三个议题作为多哈回合“早期收获”的目标。2013年12月在巴厘岛召开的第九届部长级会议达成巴厘一揽子协议。2017年2月22日,世界贸易组织总干事阿泽维多宣布,核准《贸易便利化协定》成员已达112个,超过世界贸易组织的164个成员的2/3,该协定正式生效。多哈回合期间,美国自身经历了恐怖袭击、金融危机、贸易逆差扩大,党派政治斗争等问题,贸易实力的下降以及国内贸易政治的复杂斗争交织,使得美国已经难以在多哈回合谈判中发挥有效的引领作用,加上发展中国家的崛起和话语权的增加,美国对于推动多哈回合谈判只是“心有余而力不足”的激进型领导。
(四)美国的赤字型领导与世界贸易组织改革混乱无章
长期以来,美国将本国法律和规则外化成为国际经贸规则,推动其他国家认可和接受,现有的国际经贸规则多与美国国内实践有着某种程度的相似。美国在开放的多边贸易体系中占据有利的领导地位,但多边贸易制度的巨大成功反而削弱了美国的领导力,促使美国从开放的多边主义“撤退”。特朗普执政后,其本人及美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)多次否定世界贸易组织的作用,认为现有规则无法解决当前全球贸易、特别是美国贸易面临的“不公平”问题,甚至直接采取阻止世界贸易组织启动争端解决机构(Dispute Settlement Body, DSB)大法官遴选程序的方式,削弱现有多边贸易制度对美国的约束,从而为美国单边主义行为创造空间。
美国贸易实力下降是其发起世界贸易组织改革的国际基础。从贸易竞争实力来看,在反恐战争和国际金融危机冲击下,美国综合实力相对下降,以中国、俄罗斯、印度、巴西、南非等为代表的新兴经济体迅速崛起。在过去的10年中,中美经济力量对比发生重要变化。2007年中国名义国内生产总值约为美国的25%,到2017年已达到63%,中美经济差距的不断缩小从根本上冲击了美国经济在世界经济中的绝对优势地位。从贸易枢纽地位看,中国已经取代美国成为世界贸易的枢纽和中心。2006年,美国是全球127个国家的最大贸易伙伴,中国是70个国家的最大贸易伙伴。到2017年,中国贸易伙伴从40多个发展到231个国家和地区,进出口总额增长782倍,并成为120多个国家和地区的最大贸易伙伴。美国在“跨太平洋伙伴关系协定”谈判中退群削弱了美国的制度话语权,多哈回合的失败也表明美国无法控制谈判的进程和新规则的产生。美国认为世界贸易组织特别是其争端解决机制存在“越权”行为,不能有效地规范和协调成员国之间的关系,对世界贸易组织的不满情绪不断加深,都是其领导能力显著减弱的反映。特朗普政府执政是美国发起世界贸易组织改革的国内基础。特朗普外交政策的突出特点是“美国优先”,拒绝承担其认为“过多”的国际责任,其贸易政策的核心是反对自由贸易,强调公平贸易,滥用美国的“301”等单边主义条款,将美国国内法置于世界贸易组织规则之上;其多边贸易政策是彻底否定当前世界贸易组织的规则和机制,将改革世界贸易组织作为维护美国贸易利益的手段。从国会角度看,特朗普执政后,长期充当两党政治划界标准的社会福利等内部议题弱化,而应对全球化挑战等外部议题开始占据核心地位,贸易政策重新成为两党关注的议程重点。自2017年至2020年的《美国贸易政策议程》均体现出强烈的保护主义色彩,自2018年起每年都涉及世界贸易组织改革的条款。2018年指出世界贸易组织损害了美国的国家利益,美国致力于保持其在世界贸易组织中的积极活力;2019年指出世界贸易组织改革的具体建议;2020年提出美国将带头努力改变世界贸易组织并开展美国关心的贸易谈判。美国几乎所有的国内产业都参与到全球化和国际分工中,具有全球竞争力的产业寻求自由贸易协定以促进出口,不具有全球竞争力的产业寻求进口保护,利益诉求错综复杂。全球化的负面效应被民粹主义利用,使一部分民众将各国社会保障政策缺失的后果转嫁到了全球化本身。对世界贸易组织和多边贸易制度的攻击是美国政府规避自身问题、转嫁国内社会矛盾的手段之一。
特朗普执政时期,美国在维护本国贸易利益和为全球贸易体系提供公共产品两个方面都难以再有曾经的积极作为。美国驻世界贸易组织大使丹尼斯·谢伊(Dennis Shea)将美国描述为“破坏性建设”的领导角色。由于美国在推动世界贸易组织改革中的行为试图改变世界贸易组织的诸多核心原则,仅为美国的贸易利益服务,拒绝提供国际公共产品,这使得美国缺少了领导国家所应承担的责任,构成赤字型领导,其推动的世界贸易组织改革议程未能获得各方接受,其迫使世界贸易组织上诉机构瘫痪,导致多边贸易制度陷入混乱和濒临崩溃。
特朗普政府上台之后,以激进的方式挑战现有的国际秩序。美国通过制造冲突或扩大冲突,试图最大可能引起世界贸易组织成员国对于美国倡议世界贸易组织改革的关注。例如美国将上诉机构任命的程序性问题转化为争端解决机制瘫痪的严峻问题,人为制造世界贸易组织危机,企图迫使各国支持将改革纳入世界贸易组织议事日程,以启动美国重新制订多边贸易规则、维护美国利益的计划。2017年12月,在世界贸易组织第11届部长级会议上,美国贸易代表莱特希泽首次正式提出美国改革世界贸易组织的方案。如果按照美国的改革方案,世界贸易组织将被颠覆性“推倒重来”或“偷梁换柱”,最惠国待遇、国民待遇等具有国际公共产品性质的规则将受到根本性破坏,不符合国际制度发展的正常模式。美国积极联手欧日,在非市场导向政策和做法问题等方面寻找共同利益,试图加强美欧日等利益捆绑,努力打造世界贸易组织改革的“领导圈”,对中国新兴经济体的限制和打压,意在重塑世界贸易组织规则,最大限度服务美国国家利益。特朗普政府削弱了世界贸易组织在管理贸易问题上的权威,频繁对世界贸易组织成员国实施单边贸易保护主义政策,已经给世界贸易体系带来了不确定和不稳定因素。2019年,美国发起了汽车关税威胁、中美贸易摩擦、美欧数字税之争、美墨加协议之争,引发日韩之间的剑拔弩张等,给世界贸易带来极大不确定因素。这些行为表明,与美国之前在多边贸易制度中的角色不同,特朗普任内的美国政府在世界贸易组织改革中构成了赤字型领导。在特朗普政府“美国优先”经济政策的背景下,美国所提供的世界贸易组织领导是以退出世界贸易组织另立门户相威胁,试图改变世界贸易组织规则以更好反映美国的利益,以满足其“美国优先” “让美国再次伟大”的纯自利目的,而非提供具有正外部性的国际公共产品。美国不再提供有效的国际领导,不仅不能够解决问题,而且成为制造问题的一方。
对于世界各国而言,在美国贸易保护主义抬头、多哈回合谈判成果甚少、国际经贸规则陈旧、世界贸易组织运作出现巨大障碍的情况下,各主要成员国对于世界贸易组织改革的意愿是相同的,然而世界贸易组织改革的实际进展却与各国的改革热情不相匹配。由于制度领导缺位,世界贸易组织成员国至今尚未能就世界贸易组织改革的议题、路径、方式等基本理念达成共识,推动多边贸易谈判更无从谈起,美国的赤字型领导无法引领多边贸易制度实现真正的突破。
结 语
本文的核心观点是国际制度领导能够通过提供国际公共产品,推动多边贸易制度的发展和变迁。本文提出了一个解释多边贸易制度变迁的国际制度领导理论框架,根据制度领导的国际基础和国内基础,将美国的国际制度领导分为结构型、保守型、激进型、赤字型等四种类型,并结合案例解释了其对多边贸易制度发展的影响。不同类型的国际制度领导对多边贸易制度变迁的影响不同,使得多边贸易制度变迁效果也不尽相同。战后美国的结构型领导促成了关贸总协定建立和向世界贸易组织升级;美国的保守型领导导致国际贸易组织的失败;21世纪以来,美国的激进型领导没有促成世界贸易组织多哈回合成功,而特朗普政府执政后发起的世界贸易组织改革凸显了美国的制度领导“错位”和“缺位”,可能引发领导赤字,造成世界贸易组织的混乱甚至失败。总的来看,当美国强盛时积极推动经济全球化,在提供国际公共产品的同时扩大领导权,并获得特权收益;反之,当实力衰落时特权收益不抵领导成本,便要求其他国家分担成本,不再愿意提供国际公共产品。总的来看,美国的引领作用对未来的世界秩序仍是重要的,但随着美国实力的衰落,大国进行国际制度领导合作、共同为多边贸易制度发展提供动力,成为历史的必然趋势。世界贸易组织改革则应顺应这种历史发展趋势,加强大国合作,促进改革早日“破冰”。
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