9月15日，美国总统拜登（中）在华盛顿白宫与英国首相约翰逊（右侧屏幕中）和澳大利亚总理莫里森（左侧屏幕中）举行视频会议。 （新华社/法新/图）
2021年，新上台的美国拜登政府在印太地区可谓动作频频。从两度召集举行“四国安全机制”领导人会议到与澳大利亚、英国签署三国安全合作协议，从防长奥斯汀和副总统哈里斯密集造访东南亚，到联合英、日及加拿大、荷兰、新西兰在南海举行六国联合军演，拜登政府的这些战略布局，进一步显现出美国在印太地区的安全战略正进行新一轮的调整和重塑。
回顾历史不难发现，拜登政府这些所谓“新招”，不过是“旧瓶装新酒”，其战略理念与前两任政府一脉相承，战略诉求及目标也始终如一地聚焦于遏制中国。从某种意义上讲，如今拜登政府印太地区战略，不过是美国近十年来精心谋划的“大棋局”的不断延续。
美国印太战略“十年三变”
冷战结束初期，美国在亚太地区的总体战略思路主要围绕前沿军事部署、同盟与伙伴关系两条主线展开。冷战结束30年来，美国亚太战略这一核心思路并未发生根本性转变，但对中国的定义及战略实施路径，进行了深度调整。
本世纪初，美国朝野开始鼓噪，将中国定义为“战略竞争对手”。2010年以后，美国加速将全球战略重心向亚太转移。在过去十年里，美国亚太战略经历了“亚太再平衡”战略、“印太战略”和以“奥库斯”安全联盟为重要标志的新安全战略等多个阶段的调整与布局。
奥巴马政府的“重返亚洲”及“亚太再平衡”战略重点在于，把美国全球战略重心转移至亚太。“亚太再平衡”战略一方面强调加大美国在这一地区的军费投入和军力部署，提出了“两个60%”的目标，即试图在2020年之前，把海军舰艇的60%和本土以外空中力量的60%部署到亚太地区；另一方面，以南海问题为重要抓手，强化与菲律宾、日本、澳大利亚等关键同盟的安全合作，深化同越南、新加坡等关键伙伴的防务关系。
2017年，特朗普政府对美国的亚太战略进行了冷战结束后罕见的大调整。地理范围上，将“亚太”升级和扩大为“印太”，同时把中国正式定义为“战略竞争对手”，并系统性地提出了所谓“印太战略”。
特朗普政府印太战略的主要内容包括：一是通过对美军的“现代化和重新设计”来强化“联合军力的致命性、弹性、敏捷性和战备性”，在南亚、东南亚和大洋洲增加新的前沿部署，加强威慑力并提升战备状态，应对“高端对手”；二是扩展与盟国和伙伴国的“联合行动能力”，按照重要性依次递减的规律，构建一个以日本、韩国、澳大利亚、菲律宾为核心，印度、越南、印尼、马来西亚等为重要伙伴的七环同心圆安全体系；三是以“四国安全机制”等为重点，建立多组稳定的小多边机制，推动形成一个网络化和整合性更强的地区安全架构。
2021年初，拜登政府接掌白宫以来，在前两任所留下的丰厚“政治遗产”基础上，其印太“新政”也渐现轮廓并开始坐实。
2021年3月，拜登政府发布了《临时国家安全战略指南》（以下简称“《指南》”），进一步把中国定义为“唯一有能力将其经济、外交、军事和技术力量结合起来，构成持久挑战（美国）的潜在竞争对手”，并提出“回归联盟”“振兴盟友和伙伴网络”的计划，以新的方式加强和支持盟友，并与志趣相投的伙伴合作，发挥集体力量，推进共同利益，遏制共同威胁。《指南》一再强调，广泛的联盟体系一直是美国“巨大的力量源泉”“独特的优势”和“最大的战略资产”，除了核心联盟外，美国还将加倍努力在世界各地建立伙伴关系，应对共同的挑战、分担成本和扩大合作圈。
在行动上，美国也展开了对印太地区联盟和伙伴的外交攻势和新一轮军事部署。拜登政府负责外交和安全事务的主要官员，足迹早已踏遍东北亚、东南亚到南亚、南太等广阔的印太地区。美国已经促成美日印澳四国领导人会议机制化，同时也积极联合越南、菲律宾在南海地区建立新的特殊“三角关系”。
作为拜登政府亚太战略的另一杰作，“奥库斯”联盟是冷战结束之后本地区出现的第一个正式多边安全同盟。“奥库斯”联盟某种意义上是对特朗普政府“印太战略”的重要补充，表明美国有意将南太与东南亚、东北亚及印度洋地区，以及第一岛链与第二岛链战略紧密地衔接起来。
美国以“威胁”界定利益诉求
美国亚太战略的形成及演变，是各种因素综合作用的产物，包括总统个人难以预测的偏好、关系错综复杂的官僚集团、利益盘根错节的国会、众多粉墨登场的游说利益集团，以及嬗变中的地缘政治环境，但万变不离其宗，霸主地位、战略利益和遏制竞争对手，始终是驱动美国亚太或印太战略发展最为重要的因素。
拜登政府的《指南》将美国的国家安全利益概括为三个层面：一是捍卫“美国式”的民主生活方式，包括经济繁荣、国家安全等；二是促进权力分配于其有利，遏制和防止对手直接威胁美国及其盟友，禁止对手进入全球公域或控制关键区域；三是通过强有力的民主联盟、伙伴关系、多边机构和规则，领导并维持一个稳定和开放的国际体系。《指南》所定义的利益诉求与优先目标，基本沿袭了从奥巴马政府到特朗普政府在亚太地区的战略考量。
美国国会服务处发布不定期更新的《中美在南海和东海的战略竞争：国会的背景和议题》报告，进一步叙述了美国在亚太地区的利益诉求和优先目标。该报告认为，南海和东海问题攸关美国四方面利益：美国的区域盟友和伙伴网络及由其主导的地区安全架构；海洋自由和不使用武力或胁迫的原则；贸易路线和能源安全；中国作为世界主要大国的作用及中美关系的未来。
事实上，美国在亚太所奉行的是以“威胁”界定利益诉求，以“威胁”确定战略路线的理念，即把“谁带来了威胁、挑战”“威胁、挑战了什么”作为制定战略的基础。维护全球及地区秩序的领导地位是美国最高国家利益，美国在亚太地区的首要目标也是维持其在本地区政治安全和经济秩序的支配者地位。而综合实力和地区影响力不断增长的中国，被美国视为挑战其这一地位的主要对手。
综上所述，美国亚太战略的利益诉求可以归纳为三个方面：第一，地区力量对比的压倒性优势，包括制海权、制空权、海上航道的控制权等；第二，以区域盟友和伙伴为基础的安全架构稳定，包括保持对盟友和伙伴的安全承诺有效等；第三，美国还试图拥有对区域机制的掌控权，包括规则制定权、话语权优势和议题设置主导权、制度和程序性安排及价值和规范等。
基于上述利益，美国也给亚太战略确定了宏观和微观层面的目标。宏观层面包括：履行美国在西太平洋的安全承诺;维持和加强美国主导的西太平洋安全架构，包括美国与条约盟国和伙伴国的安全关系;维持对美国及其盟友和伙伴有利的地区力量平衡;阻止中国成为东亚地区的霸主，控制或支配东海和南海。微观层面包括：劝阻中国在南海开展岛礁建设和设施部署、在南沙划定直线基线和在南海设立防空识别区、敦促中国遵守包括《联合国海洋法公约》在内的国际法及2016年南海仲裁案裁决等。
这些利益诉求和优先目标，无疑是美国制定并不断调整其“印太战略”的动力。
“印太”到“奥库斯”：凸显美国“战略偏好”的困局
从“亚太再平衡”战略到“印太战略”，美国前后两届政府的亚太战略基本都是“半拉子”或“烂尾楼”工程。直至今日，美国在亚太地区的“两个60%”目标无果而终，而特朗普政府的“印太战略”还停留在构想和空谈阶段。无奈之下，拜登政府新组建的模块化联盟“奥库斯”，开始向本地区之外的盟友寻求支持，此举暴露了美国印太战略越来越力所不逮。
- 美国欲在印太地区保持绝对优势地位已日渐力不从心。奥巴马政府时期，美国试图用强化军事部署阻止中美力量对比优势继续向中国倾斜。从特朗普政府到拜登政府，美国又野心勃勃地提出，将通过部署现代化的武器系统，包括无人化、智能化的作战平台，引入具有战略威慑能力的中短程导弹，以及支持和帮助盟友和伙伴国的能力，通过重构地区力量分布格局和威慑体系，把中国“推回”到第一岛链之内。为此，美国提出了庞大的“扩军计划”。
2020年12月，特朗普政府发布30年造舰计划，到2030年海军舰艇数量将达355艘，到2051财年将达546艘。因此，2020年美国国防预算同比增长4.4%，以7780亿美元的总额居于世界榜首，占全球军费总开支的39%，约占其GDP的3.7%。但白宫的“扩军计划”不仅面临巨大的财政压力，同样需要平息朝野反对派的质疑。
2019年皮尤研究中心调查显示，超过60%的美国人认为应该削减或保持国防预算规模。2021年5月美国非盈利新闻调查组公共诚信中心调查显示，超过67%的共和党人和90%的民主党人支持削减国防预算。迫于削减国防预算的压力，2021年美军将造舰目标减少至最少321艘、最多372艘有人舰艇。因此，拜登政府虽有雄心重建美国在亚太地区的压倒性力量优势，但其高额的军费投入将令其心有余而力不足。
- 拜登政府的印太“新政”与东盟及其多数成员国对外战略背道而驰。冷战结束后，东盟将“大国平衡”战略作为对新的地区形势的反应，即利用大国之间在东南亚地区相互竞争、相互制衡并形成动态均衡态势，促使东盟在地区事务中扮演中心地位角色。
但“奥库斯”联盟对印太安全格局构成了新的意想不到的挑战，其可能引发新一轮军备竞赛、打破地区核平衡、干扰东盟的团结、加剧地区“集团式”对抗等等，将不可避免地对东盟所维护的“动态均衡”“大国平衡”和“无核区”战略造成冲击。因此，“奥库斯”联盟及澳组建核动力潜艇舰队引起了东南亚对可能引发军备竞赛的担忧。
2021年9月18日，马来西亚总理伊斯迈尔指出，“奥库斯”联盟可能成为“引发印太地区核军备竞赛的催化剂”。印尼外交部声明表示，谨慎地注意到澳获取核潜艇的决定，对该地区持续不断的军备竞赛和势力范围争夺深表忧虑，呼吁澳继续为维护该地区的和平稳定做出贡献。印尼还将取消澳总理莫里森访问印尼作为抗议。
此外，包括东盟多数成员在内的印太国家还担心，将日益面临在美集团与中国的竞争中“选边站”的困境。因此，美国很难从地区其他国家获得对其“奥库斯”联盟及印太“新政”的足够支持。
- 美国印太联盟和伙伴网络内部问题重重。“四国安全机制”“奥库斯”联盟及“美菲越”特殊三角关系是美国“印太战略”目前最为重要的三大支柱。这些小集团之所以存在，很大部分原因是对“中国威胁”的共同认知。
但需要注意的是，美国的联盟和伙伴对“中国威胁”的认识和理解程度不尽相同，相互之间存在着难以调和的战略冲突或目标差异。例如，日本试图搭乘美国“印太战略”的“顺风车”，驶向实现政治和军事大国目标的“快车道”；印度也希望借助美国“印太战略”的“东风”，加快成为印度洋地区的次级霸主和全球性大国的步伐；英国扩大在印太地区的军事存在，意在博取美国对其全球影响力以及实现“全球英国”目标的鼎力支持；而澳大利亚唯美国马首是瞻，则在国内不同党派和利益集团之间存在明显分歧。
同时，不可忽视的是，这些国家均与中国有着密不可分的经贸合作关系。因而，美国不惜代价遏制中国的战略，与其盟友的战略与利益诉求之间“有重叠也有冲突”，既有共同战略诉求，但同时也存在显著且难以调和的结构性矛盾。正因为如此，一些盟友和伙伴对美国“印太战略”所具有的“两面性”还是有清醒认识的，它们一方面将呼应和支持美国战略调整，另一方面仍然对中美之间爆发“新冷战”甚至“热战”心存忧虑。
- 中美力量对比的此消彼长和中国在全球事务中发挥不可替代作用，是不可逆的历史发展趋势。2019年，美国战略界曾经提出将中国“推回”到第一岛链内的构想，这也是今天拜登政府采取建立“奥库斯”联盟等一系列战略举措的底层逻辑和终极目标。
世界历史的发展规律表明，中国经济实力增长、军事技术进步和软实力的提升速度，或许会因为美国的阻拦和遏制而增加代价甚至有所放缓，但这一滚滚向前的历史洪流不是任何国家和个人所能阻挡的。美国“逆流而动”也许会在西太平洋和印度洋激起一些微微的波浪，但最后不仅可能“无功而返”，而且还会遭遇前不久在南海被不明物体撞击的“康涅狄格”号核潜艇“自残”的厄运。
同时，亚太地区也面临新的安全挑战。以集体安全和共同安全为目标的亚太地区安全秩序构建迫在眉睫。澳大利亚装备核动力潜艇可能引起军备竞赛和核扩散、“奥库斯”联盟可能导致东盟分裂等新的挑战，昭示着亚太地区现有安全秩序将发生从“量”到“质”的变化。中美力量对比不可逆的彼此接近也增加了地区安全秩序的复杂因素。因此，亚太安全秩序正在变得“不安全”“不稳定”，原有的“有序”也正因美国的频繁出招而变得更加“无序”，迫切需要进行与时俱进的调整与重构。
中国应该对自己在未来亚太地区安全秩序演变与重塑中应扮演什么角色等议题进行前瞻性的研究和思考，从而在新一轮的地区安全秩序重构中，谋求自身安全和发挥与大国地位相适应的独特作用。
（作者为中国南海研究院创始院长、中国-东南亚南海研究中心理事会主席）
南方防务智库特约研究员 吴士存