文 | 周科，央行观察专栏作家
监管，因被监管而生、而长、而变。面对蓬勃壮大的新生事物，是放任散养、围剿打压、沙盒监测还是收编正名？处于不同历史发展阶段、浸濡迥异社会经济文化理念、面对区别表现形态客体，各国监管机构可能会各自选择别具一格的道路、产生差异化结果。近期，美国在联邦层面专门为金融科技公司另辟蹊径，使得后者可登堂入室、跻身联邦银行体系，对于金融科技、传统银行、监管机构和社会公众而言，这都是一场全新的社会实验，也值得身处大洋这端的吃瓜群众从贸易战阴霾中奋力探出身来，搬个板凳、看个究竟。
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楔子：小城故事——琼恩的烦恼
2018年7月31日，加利福尼亚州首府萨克拉门托，一个并不太为人所知的地方。
“当~当~”，这是琼恩给财经新闻APP设置的专属提示音，他看了看手机，屏幕上闪烁着“突发新闻：货币监理署宣布接受金融科技公司申请国民银行牌照！”他眉头一舒，“鞋子终于落下来了！”掐了燃到一半的烟、扔进灭烟桶，他快步走到西南方向两个街区外的州政府公园、拾了条长椅坐下，用手机浏览了两遍新闻、再去货币署官网细细研读了通告及附件全文，然后从双肩包里掏出记事本。“来，我们列一列向联邦和州政府申请牌照的优劣势对比”，他奋笔疾书起来。
作为一家金融科技公司的高管，琼恩大半年以来的主要工作是推动在各州申请经营许可牌照。每个州的监管要求、处理流程都不一样，琼恩使尽浑身解数但仍然成效甚微。一想到还有那么多州需要挨个走程序，而且即使获批以后每年各州还有不同要求的检查，他的头不禁愈加晕眩起来。
“嗯，和此前预估的情况大致差不多，除了一些监管要求尚不好简单评判以外，其他方面来看，申请联邦层面的国民银行牌照有一定吸引力！”琼恩长出了一口气，拨通了远方她的电话：“嗨，丹妮莉丝……对，我这边一切都好……有点新情况，请帮我订张今晚去特区的机票……”
此前，每每想到还有那么多州需要挨个走程序，而且即使获批以后每年各州还有不同要求的检查，他时不时会陷入困扰、晕眩之中，这会儿他忽然感到拨云见日了。
（注：以上故事纯属虚构，若有雷同实属巧合。）
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缘起：货币署打了一针强心剂
琼恩在小城周旋的那天，2700英里外的华盛顿发生了一些大事。先是财政部抛出一块厚砖头：多达222页的呈送总统报告，建议优化监管环境以促进技术驱动创新、协同货币署将特殊目的银行牌照（简称特殊牌照）作为联邦层面的解决方案。旋即，货币署宣布接受从事银行业务的非存款金融科技公司申请该牌照，这是美国首次在联邦牌照领域专门为金融科技公司敞开大门，货币署也成为美国首家明确允许金融科技公司拥有传统银行对应权利的联邦监管机构，具有一定的划时代意义。尤其是，前段时间FAANG等美国科技股股价动荡，曾引发各界对科技领域运营模式、估值模型的观点产生分歧、出现悲观声音，货币署这一纸公文给其中的金融科技注入了信心。
货币署此举并非心血来潮，早在2016年12月就发布报告探讨为金融科技公司提供特殊牌照。
可为何从该牌照着手呢？这要从美国银行体系说起，其中包括国民银行、州立银行、联邦储蓄银行、联邦储蓄贷款协会、信用社等。根据《国民银行法》和《住房所有者贷款法》，货币署拥有向国民银行和储蓄协会发放牌照的权限，后者受制于资产和投资等方面限制、必须有存款保险，因此前者灵活性更大。国民银行可在全国范围内从事经营活动，分为全面服务银行和特殊目的银行，后者业务局限于特定领域、面向限定的客户群。由于多数金融科技公司不吸收存款、无法提供全面服务，因此货币署此次祭出了特殊牌照大杀器。此前，该类牌照涵盖信托银行、信用卡银行、银行家银行（为社区银行提供金融服务的银行）、社区发展银行和现金管理银行等，今后将新增金融科技公司这类形态。
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初衷：监管的因事而化、因时而进、因势而新
面对金融科技公司兴起和相应重塑数据、系统、运算等模式，各国监管在不同角度采取举措进行积极应对。以2018年为例，年初英国落地开放银行战略，实现银行与第三方机构数据共享；欧盟实施第二代支付服务法令，要求银行向第三方机构开放支付接口；欧洲银行业管理局3月公布金融科技路线图、7月发布路线图首批成果——金融科技对信贷机构商业模式的影响、审慎性风险和机遇等，以中性的监管视角分析评估金融科技发展。
我国则是两方面着力，一是从颁发民营银行牌照维度入手，鼓励利用大数据、云计算、移动互联等新一代信息技术提供普惠金融服务，为银行业持续发展、创新发展注入新动力；二是从互联网金融的角度进行规范，在治理乱象、明确职责定位的同时，支持互联网企业依法合规设立互联网支付机构、网络借贷平台、股权众筹融资平台、网络金融产品销售平台；虽然前者并未专属面向金融科技公司，后者也不涉及银行牌照，但实务中已批准微众、网商、苏宁、新网、亿联、中关村、华通、众邦银行等带有互联网基因的银行。
而此次货币署定向开口的做法可视为更进一步，拟在制度、规则等方面对金融科技公司进行明确规范，其出发点包括：
1. 监管思路需因势而变。近年来，银行业务和提供方的变化日新月异，货币署认为联邦银行业体系必须适应金融服务领域的快速技术迭代，要坚持拥抱创新、持续发展以满足客户变化的需求，因此，创新式从事银行业务的金融科技公司有权利与传统银行一样获得联邦牌照、以在全国范围内开展业务。
2. 监管体系的覆盖面、完整性需要不断增强。与其让金融科技公司游离在监管范围之外野蛮生长，不如“招安”、将其纳入正规金融体系。获得特殊牌照的金融科技公司将受到与相似类型国民银行同样的监管，遵循所有联邦银行需达到的安全性、完善性和公平性的高标准，在商业计划、公司治理结构、资本、流动性、合规、应急计划、普惠金融等方面需要满足更高的要求。在银行体系里，货币署是国民银行主要监管机构，美联储、消费者金融保护局、联邦存款保险公司等在不同角度起到监督管理作用，通过对于金融科技公司全面、统一的监管架构，有助于确保其安全稳健运营以有效服务于各方需求。
3. 确保符合公众等各方利益和施政诉求。通过为金融科技提供成为国民银行的通道，可以形成金融科技、公众社会、监管体系三赢的局面。
为金融科技公司创造更多机会、全国范围经营更为便利：此前由于没有对于金融科技公司的联邦层面监管体系，其需要挨个州申请牌照、费时费力费钱，一些州还要求有物理实体和场所、后续检查要求也很多；而放开特殊牌照申请可建立金融科技公司监管框架、增强监管确定性，使得该类公司基于单一牌照即可全国经营、降低进入障碍，从而可以高效服务客户需求。
为公众社会提供更多选择：降低监管负担和信用成本、扶持中小企业、促进普惠金融，以及创造就业机会、支持经济增长。
为监管体系打造更强健的联邦银行业：对新领域的监管将强化监管机构专业技能，从而更好地评估和应对新兴技术和金融创新中的风险；鲶鱼效应也能促进银行业创新和竞争、推动金融体系发展。
当然，对于传统银行来说，面对“门口的野蛮人”也穿上御赐黄马褂同台竞技，若不愈加提速自我变革，今后吃土的概率或许会呈指数级上升趋势。
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迷局：创新中的潜伏风险和套利可能
货币署的举措可谓是联邦层面对于金融科技公司政策的一道分水岭，但创新性、前瞻性的做法不免因无前例可循而面对争议和挑战，有人会觉得毫无必要、更有甚者认为危险之极，而美国的法律和银行体系更加剧了此种纷争。
1. 牌照权限之争。2016年12月，货币署提出探讨为金融科技公司提供特殊牌照之时即引发是否超越法定权限、在打擦边球的争论，纽约州金融服务局（一家以高额罚款著称的州监管机构，农行2.15亿美元罚单即出于其手）和州银行监督协会曾于2017年上诉要求禁用该牌照，但因当时该牌照尚未被正式创设而遭驳回。在新政正式宣布后，纽约州金融服务局认为该行为不属于《国民银行法》授权范围、因此违法，且会破坏早已完备的州监管环境；州银行监督协会则指出纳税人将面临金融科技公司倒闭的新型风险。
2. 监管套利之惑。牌照间存在监管要求差异性，会令人担心特殊牌照让金融科技公司规避严格的银行业规则。如纽约州规定“发薪日贷款”违法、贷款年化利率不得超过一定数值，但是联邦层面并无利率上限、国民银行也不适用州高利贷法律。2017年即有数百个消费者群体联名致信货币署，表达对于逃避州利率限制等消费者保护的隐忧，此次新规出台后一些舆论也担心披着金融科技公司外衣的不良机构搭便车，从而逃避更为严格的州监管、侵犯消费者利益。
3. 政策效果之谜。一是积极性、动力有待观察。金融科技公司变身银行有诸多益处，但也可能面临较大的合规压力（尤其是此前各级监管未覆盖的），而且将自己直接摆上与银行正面对抗的竞技台、会削弱合作的可行性，因此短期内很多机构存在观望的可能。
二是不同路径存在博弈和比较。特殊牌照并非唯一选择，出于降低纳税人风险考虑此次开口仅针对非存款机构、但降低了牌照的实用性，有的公司可能会试图申请全面服务银行牌照或其他现有的特殊牌照；或者是其他联邦牌照，如有在线支付公司曾试图向联邦存款保险公司申请工业贷款公司（可吸收纳入政府保险存款）牌照；别的选择还包括州银行牌照、其他经营许可、与金融机构合作等。总之，金融科技公司会选择更适合自身诉求、更为便捷的通道，其中存在路径套利的可能。
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思考：监管管理和业务发展的有机结合、有序平衡
从时点和方式来看，事前监管、事中监管、事后监管体现了不同的监管理念。
对于新兴事物，事后监管的好处是能够在看清全貌的基础上对症下药，但野马脱缰的野蛮无序增长可能会带来不可逆的经济、社会重大冲击，如近期国内P2P潮水般爆仓可见一斑。因此近年来往往未必作为首选之策，监管的顺势而为乃至事前预判渐受推崇。
提前介入的监管沙盒有助于在发展伊始即全面、充分地了解发展脉络，双方相伴相随、彼此纠偏、且行且珍惜，英国、新加坡等国已有一定的实践。但如果面临蓬勃出现的大量新事物、是否能一如既往地摆布出足够的监管资源有待评估，同时，创新实践的高失败率可能会令人质疑监管资源的前期浪费过多。所以，相对而言往往更适合于经济体量较小、创新活动并不密集的地区和领域。
事中嵌入的监管避开了高失败率的魔咒，且已对新的运作模式有了一定外在了解，有助于监管资源的合理使用，如美国待金融科技发展到一定阶段后纳入正规军编制、实施统一监管，欧洲的中性监管、边评估边调整也是一种思路。但由于特定专业化的监管经验、技能尚需逐步培养，真实的“生产”环境直接纳入新事物可能会出现剧烈波动甚至反噬。因此，监管机构需要有足够的权限、专业技能、流程机制和资源等来有效应对。
上述流程划段及分析结果并非绝对。以金融科技公司为例，其业务模式和产品服务五花八门，涉及贷款、支付、数字货币、分布式记账和财富管理等不同维度，如何确保不同领域的机构安全稳健地运营，还能鼓励探索促进公平准入、创新和普惠金融的新方式，这对于监管的预测判断、时点把握、措施安排等能力水平提出了较高挑战。
回到前面谈及的P2P，杭州作为近年来国内互联网创新中心新贵、甚至打出“北上广深杭”的名号，当地互联网金融促进政策频频、金融科技各类人才云集，但如今却成为P2P爆雷的重灾区之一，这用残酷的现实说明仅仅勇于拥抱创新，虽有形式上政策护体、并无实质有效机制约束，实则无异于裸奔。
另一方面，国内很多金融科技成功实践当初是在政策边缘、盲区游走，经过惊险的踩钢丝、打擦边球才迎来发展的春天，这也是欧美甚至东南亚新兴的金融科技公司和监管机构表示诧异和感慨之处。
可以说，此种监督管理和业务发展的关系一向引人深思。过于放松的监管往往伴随着过度繁荣后的灾难，次贷危机和国内这些金融乱象莫不如此；而过度严苛的监管容易重创业务发展，且会滋生层出不穷的规避监管及监管套利。怎样界定监管是松是紧，在事前、事中、事后看的观点可能迥异，如何能够探寻出松紧的平衡点、在合适的时点采取适宜的措施是一直以来讨论的焦点。
事实上，面对复杂多变、各种因素混杂的现实局面，多点介入、轻重有度、全流程跟随监控的综合性措施可能适用性更广。比如，事前谨慎观察，设置底线、及时遏制过快发展趋势，少量特色实践放入监管沙盒近距离观察；事中持续填补监管空白、漏洞、矛盾，过程引导发展方向、节奏，逐步扩大统一监管的范围；事后全面总结经验、教训并推广应用，灵活运用大力扶持、适度推动、约束限制、强制退出等差异化监管手段。在此期间，像货币署新政那样引发舆论争议很正常，既不能由于或有风险而因噎废食，更不能对反对意见置若罔闻甚至大加鞭笞，而应从解决问题的角度提炼异议的合理部分、寻求优化完善之道，并辅以情景分析、压力测试等方式使之日臻完善。
总之，此次货币署针对金融科技公司铺设的银行变身之路，从监管角度看是一种全新的尝试和自我挑战，从金融科技公司角度看是得到初步认可、走到前台聚光灯下，但彼此磨合还需要假以时日。未来发展和最终效果如何、是否会对他国监管实践产生深远影响，让我们拭目以待。
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FintechEco研究院联席院长：由曦
中国计算机用户协会金融互联网分会暨中国网络金融联盟专家，畅销书作家，著作《蚂蚁金服：科技金融独角兽的崛起》（中信出版社）
FintechEco研究院联席院长：付学军
畅销书作家，著作《教你炒股票之缠论新解》（中信出版社）
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