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1938年6月，日本空军对中国广州的非军事目标实施了多次惨无人道的无区别轰炸，造成大量平民伤亡和财产损失。
6月1日，中国驻美大使王正廷向美国递交了一份备忘录，说明轰炸情形，并再次呼吁美国和其他国家，从人道主义的立场出发，采取紧急有效的行动，制止日本以空袭大规模屠杀平民。
1、美国对日态度的转变
日军在中国的暴行，尤其是对和平居民的狂轰滥炸使美国公众感到愤慨和震惊。一些教会组织带头要求停止向日本供应航空器材，对美国政府继续向日本提供进行“一场不可饶恕的侵略性战争”所必需的物资进行强烈谴责。
在1938年7月的一次民意测验中，多数受访者倾向于政府采取正式措施停止对日本的一切军火供应。
甚至一向亲日的美国驻日大使格鲁也说：
“轰炸广州，是现代战争中最残酷的事件之一，加上不久前在南京干下的骇人听闻的暴行，玷污了日本的名声，致使外国对日本传统的‘武士道’和自尊心有了新的看法。这些罪行给日本带来的恶名，是永远洗不掉的。”
6月11日，赫尔在记者招待会上发表公开声明：
“我们谴责针对平民的轰炸，也谴责对此种轰炸物质上的鼓励。我们要这样告诉国内外，告诉美国公民，尤其是轰炸机的制造商们…我们的态度是劝阻向把飞机用于轰炸平民的地区出售飞机。”
13日，美国武器军火管制局局长格林遵照指示，与飞机和航空器材的制造商和出口商接触，口头告知他们，政府希望不向轰炸平民的国家出售或出口此类商品。
7月1日，国务院又向飞机制造商和出口商发出劝告信，表示“美国政府强烈反对向从事那种轰炸的国家出售飞机或航空设备。因此，国务院将极不乐于签发许可证，授权向正使用军队攻击平民的国家出口任何飞机、航空武器、飞机引擎、飞机部件、航空设备附件或炸弹”。
国务院还要求那些已与外商签约的厂商，向国务院通报其合同的内容，无论是否已有或正准备申请许可证。这就是所谓“道义禁运”。
2、道义禁运的执行
它不是运用法律所赋予的权力，而是利用政府在民间的影响力，号召本国企业自发减少对日本的相关出口。它不具有强制性，从理论上说，如果厂家执意要申请那种许可证，国务院也不得不批准。但最后绝大部分厂家都采取了与政府合作的态度。
副国务卿韦尔斯12月13日给罗斯福的一份报告表明，“道义禁运”取得了较大的成功。
1938年6月至10月美国向日本输出飞机及有关部件的情况如下：
6月 171万美元；7月 113万美元；8月 17万美元；9月 7.9万美元；10月 7215美元
韦尔斯报告说，在6月之后，国务院所签发的出口许可证“几乎为零”。
但罗斯福对这一状况并不满意，因为仍有个别厂家不执行“道义禁运”，如联合航空公司就还在与日本做大宗生意。
罗斯福致函韦尔斯，要求他想办法进一步削减对日本的出口。韦尔斯决定在下一次例行的有关武器出口的新闻发布会上披露这家不执行“道义禁运”的航空公司的名字，以期以强大的舆论压力迫使其停止对日出口航空物资。很快，这最后一家公司也接受了劝告。
“道义禁运”是美国政府针对日本轰炸广州采取的直接应对措施，但其意义则不止于此。对于日本轰炸，美国政府的历来做法是发表声明进行谴责。“道义禁运”超越了口头的道义谴责，转向了对日本采取有实质意义的限制性措施。它标志着1938年美国远东政策的转变。
从“七七”事变到布鲁塞尔会议失败表明，单纯依靠道义的力量不能阻止日本侵华战争的扩大，而日军对英、美等国在华利益的侵犯却有增无减。因此，美国有必要向日本传递明确的信号：美国的忍让不是无止境的。
3、美国态度何以改变？
自1934年《天羽声明》开始，日本政府和军方的一些人就时常流露出亚洲门罗主义的意图，扬言要将西方的影响从亚洲驱逐出去；而到1938年，这种公然的挑衅更是不绝于耳。
1938年1月4日，日本内务大臣末次信政在对日本《改造》杂志记者的谈话中宣称：
“远东白色人种的利益在日本面前应自行让位。中国、满洲国和日本应当建立政治上、经济上和思想上的联盟…我坚信，黄色人种将获得上帝预先准备授予它的一切，白色人种的霸权即将结束。”
1月下旬，日本同盟社发表了荒木贞夫将军的一篇文章，该文公然声称：
“将来我们会遇到比日中战争和日俄战争更大的困难，但是，通过这些困难，我们将在东方然后在全世界扩大帝国的权力和制度”。
日本在中国的行动证明了上述言论并非空穴来风。到1938年6月，日军已经控制了从黑龙江到长江流域中国所有的沿海地区和铁路交通。他们在各地建立傀儡政权，垄断经济命脉，扼杀工商业的自由发展，阻挠门户开放。
日本在华北和华中地区成立大型的开发公司，确保对基础工业的垄断控制。这些公司掌握了通讯、铁路、煤矿、公共事业和重工业等重要部门。日本还对各国在华船运、港口设施、商务旅行作了种种限制，还在华北实行外汇管制。
其结果就是“实际上排除日本人以外的所有商业”，中国方面对日本的图谋早有认识，并向美国晓以利害。
1938年，蒋介石多次致函罗斯福总统，并多次对美国报纸发表谈话，指出“日本之阴谋，超出中国国界以外，实欲独霸太平洋，并进而支配世界”，因此，中国的抗战不仅是为了中华民族的生存，也有益于世界和平，“吾人战胜日本，则国际间之法律与秩序均将恢复，否则太平洋全局之和平与安全将遭整个破坏”。
日本的挑衅也使美国的一些外交家和军界人士逐渐警醒。
美国亚洲舰队司令亚内尔海军上将则指出，中国的命运事关亚洲的未来，如果允许日本征服中国，那就等于放弃亚洲大陆，放弃对太平洋的控制权。亚内尔认为中国是美国在亚洲的防御堡垒，是美国最重要的盟友。他在1938年年初的一份报告中警告说，只是由于中国的抗战挡住了日本军团，它们才没有向加利福尼亚进军。亚内尔主张美国应着手援助中国，认为如果美国不采取措施阻止日本，“白种人在亚洲就不会有前途了”。
美国在逐渐认识日本扩张的意图和危险性的同时，对中国的抵抗能力的认识也在改变。在1937年12月南京面临失陷时，许多外国观察家都对中国持悲观态度，但中国抗战并没有像他们想象的那样全面崩溃，而是在全国军民的努力下把日本拖入了旷日持久的消耗战。
1938年美国驻华使领馆和军事观察人员不断发回有关中国抗战的比较乐观的消息。
当时任驻华陆军武官的史迪威在3月4日的一份报告中分析了中国抗战的优势和劣势，最后指出，由于日本不可能抽身，而中国也不愿退出，战事久拖不决的可能性正在增加，中国有可能最后赢得战争，而日本要想有决定性的改观，必须付出更大的努力，即使占领了东经110度（武汉所在位置)以东的全部中国领土，也还不足以征服中国。
美国驻华武官处5月的一份报告则评论说：
“现在中国人似乎在所有的战线上都成功地抑制住了日本人，这不仅是因为中国人已经极大地改进了他们的战术，更因为日本人的扩展已经到了这样的地步，即他们不能发起一个足以摧毁抵抗的沉重打击，而中国人以他们巨大的人力优势能经受得住日本的进攻”。
他们相信，日本苍蝇最终会使它自己粘在中国人的粘蝇纸上。
4、美国缘何援助中国？
在这种形势下，罗斯福政府内部主张在远东采取积极措施的言论开始抬头。
7月23日，国务院远东司官员范宣德提交给政治顾问霍恩贝克一份备忘录。这份文件后来在国务院官员中传阅，并得到了国务卿赫尔和副国务卿韦尔斯的签字认可。
其中首先描述了当前中日战局。日本的士气陷于低谷，并将随着游击战的到来更趋低落。如果中国能够维持一定程度的有效抵抗，拖住40万或者50万的日军，日本国内状况将迫使日军在一年内从中国撤军。而如果汉口失陷，可以预见到中国的形势将趋于恶化。
所以，时局的关键取决于中国保持继续抵抗的决心和能力。他认为，中国的抵抗不至于崩溃不仅对于中国，而且“对于美国和其它民主国家都至关重要”。
因此，他主张“不放过任何机会增强中国的抵抗力量和决心，并且阻挠日本统治中国”，具体说来：
(1)毫不含糊地重申“不承认主义”原则；(2)为贯彻“不承认主义”，劝阻各国对日本及其傀儡政权的贷款和信贷；(3)全面探讨向中国提供财政援助的可能性；(4)仔细审查对日贸易，通过对进出口的限制以停止对日本的援助；（5)就采取可行措施的相关事宜，与其他政府进行磋商和合作。
他尤其指出，尽管援助中国可能引发美日战争，但由于日本军方侵略成性，放任日本在中国取胜将比援助中国更有可能使美国卷入战争，所以，美国应该“在合理的范围内，在不过分冒卷人危险的情况下”，影响局势朝着有利于中国的方向发展。为此，政府在职权范围内应该尽其所能，并积极地影响立法。
财政部长摩根索极力赞成向中国提供贷款，他认为“如果不提供实质性的经济援助，中国的抵抗可能很快就会崩溃”，但“只要承担不超过一艘战舰的风险，我们就能给中国人带来新的生命力和战斗力”。
政治顾问霍恩贝克也建议，“最切实可行的方针应是向中国提供援助，并阻止有助于日本的物资出口，以延长和增强中国的抵抗，削弱日本继续对中国进行军事作战的能力”。
美国外交和军事官员几乎得出一个共识：中国抗战度过了南京失陷以后的危机，战争正逐渐发展成为一场长期消耗战。他们希望尽可能延长并利用这一形势，主张在美国不卷入的前提下，有限地给中国以物质支持，给日本增加困难，从而帮助延长中日战争，最终使日本知难而退。“道义禁运”就是转变中的美国远东政策的产物。
5、日本“东亚新秩序”为何触动美国神经？
1938年11月3日，日本首相近卫发表广播讲话，史称“第二次近卫声明”，提出了建立“东亚新秩序”的狂妄口号。声明的要点如下：
（一)过去的国际关系体系已不合时宜。
近卫公然宣称，过去的各种原则是以强力维持权力不平衡的现状，而现在国民政府已经成了一个“地方政权”，《国联盟约》之类的国际条约因为不合理已经“失去威信”。
(二)日本要建立一个“能确保东亚长久稳定”的新秩序，它将以“日本、伪满洲国、中国在政治、经济、文化及其它领域的互助合作的三角关系为根本”，从而“在全东亚确保国际正义，完善共同防共，创造新文化，实现更紧密的经济的结合”。
（三)日本希望中国断然抛弃抗日政策，加入“新秩序”的建设中来。
(四)日本也希望列强“正确理解”日本的目标和政策，调整态度，适应“东亚新形势”。近卫谎称，日本不排斥列强合作，也无意损害第三国在中国的合法权益；如果列强能够与日本保持一致，日本将不吝于与他们合作。
（五)日本同时也决心与其他国家合作，“重建世界秩序”，表明与欧洲法西斯国家勾结瓜分世界的野心。
1938年下半年，战场形势发生重大变化。日本相继攻陷了广州、武汉，国民政府被迫西迁，这意味着中国的东部地区，尤其是现代化程度较高的政治、经济的核心区域都沦入敌手，国民政府可供使用的国内资源更加有限。战场上的重大胜利使日本决策者更加骄横，认为征服中国已是指日可待，因此决意公开否定门户开放政策。
而在国际上，慕尼黑会议使德国不费一兵一卒，轻松获取了苏台德地区，英、法等国的软弱态度暴露无遗，这也刺激了日本的军国主义分子，使他们更急于夺取英、美、法等国在远东的财产，并与德、意东西呼应，瓜分世界。
此后，日本新外相有田八郎又对“东亚新秩序”的内涵作了进一步的说明。
英、美等国都是占有大量财富和市场的政治、经济实体；而日本虽然人口众多，但资源贫乏。这使日本在遭遇经济制裁时容易受制于人。因此，日本有必要把自己置于不受外来经济压力影响的地位，掌握获取必需原料的渠道。这是日本的“国防需要”。所以，为了保证重要物资的供应，有必要给予一部分产业特权作为保护措施，这些产业将不允许外国人竞争。
但这并不意味着日本要实行“门户关闭”，仍有大量或更多的领域允许甚至欢迎外来投资和商贸，机会仍然是“均等”的。有田建议美国与日本以“现实为基础”进行讨论，以求获得一个双方都能接受的门户开放的新定义。
日本的“东亚新秩序”说促使美、英的官员们更加警觉地看待日本的威胁。一向主张调和分歧的美国驻日大使格鲁对日本的表态甚感失望。他认为，近卫宣言意味着“日本的政策发生突变”。
此前日本至少在口头上明确保证要维持门户开放，而现在日本政府公开宣示，必须垄断中国的某些原料资源。但这还不只是政府中极端分子、工商界和陆军的政策，他们是“一心要把外国势力和外国贸易全部逐出中国，把中国变成日本独占的市场、日本经济和工业独霸的基地的”。
因此，欧美列强开始比较积极地行动起来，并加强了合作。
11月7日，美、英、法三国采取了自中国抗战以来的第一次平行行动，共同就恢复长江自由航行的问题，分别向日本提出内容相近的照会。照会指出，在汉口陷落之前，日本声称由于对汉口的军事行动，长江不能向各国航运开放。
现在汉口既已攻克，日本应该履行自己的诺言。在此以前，美国一直避免与其他国家一起采取共同行动，它总是独立地提出自己的声明和照会，而在这一次行动中恰恰是美国采取了主动。美国通过驻英、法大使，暗示两国采取同样的行动。
在中国的努力推动下，12月15日，美国公开宣布给中国2500万美元的桐油贷款。4天后，英国也宣布给中国贷款50万英镑，用于为新开通的具有重要战略意义的滇缅公路的运输购买卡车。1939年3月18日，英国还宣布向中国中央银行和交通银行提供500万英镑的平准基金贷款，以稳定中国的法币。
6、日本对美国有多依赖？
日本作为一个岛国，本身战略资源稀缺，尤其许多直接用于军工生产的原料大量自美国进口。如1938年日本进口货情况见下表：
从上表可以看出，日本在战略原料方面严重依赖美国，尤其是在制造军火的钢铁等金属方面，9成要依赖于美国的供应，在相当大程度上可以说，没有美日贸易，日本的军火工业将难以维持。美日之间的贸易，大大超过美中贸易。
1930年，美国对日贸易就比对华贸易多3倍，因而，美国在制约日本战争机器运转方面握有相当大的主动权；如能说服美国断绝对日贸易，就是断了日本侵华战争的后援，中国政府把它作为对美外交的一个重点是完全可以理解的。
美国对中国及日本的出口情况见下表：
但要限制美国对日出口并不是一件容易的事情，从上表可见，在20世纪30年代中日战争全面爆发以前，美国对日本的出口呈持续增加的态势，而对中国的出口则不稳定。
美国对日出口最少时达到其对华出口的2.41倍（1932年)；而最多时达到6.86倍（1938年)。美国在日本的经济利益远远大于中国，当时美国仍处在大萧条之后的缓慢经济恢复期中，对外贸易是刺激经济增长的一个重要手段，要说服美国放弃其实实在在的经济利益转而对日本实行禁运是中国面临的一大难题。
7、美国对日禁运的开始——废止《日美商约》
11月日本关于建立“东亚新秩序”的声明是中国的一个契机。
这之后发生的事情使美国对日本越来越警惕，美日关系愈益紧张。1939年2月，日本开始与德国和意大利展开政治与军事结盟的谈判，早在1938年1月由德国发起，得到日本陆军的支持。在日本侵华进入相持阶段之际，陆军希望通过加强反共轴心，来挫败苏联介入中日战争的努力，另外“使英国抛弃亲蒋援华政策”，并“使美国至少保持中立态度，可能的话，诱使其倾向亲日”。
显然，三国同盟的矛头不只是要对准苏联，也对准了英、法两国。美国对此感到严重不安。
此时发生的另一件事也加深了美国的疑虑。
1939年2月10日，日军侵占了海南岛，并迅速对包括南沙群岛在内的广大海域宣布拥有主权。南沙群岛距离马尼拉仅有700海里，南沙群岛东部接近菲律宾2/3的水域中有适合轻型船只和航空器附着的珊瑚岛礁，这就使日本处于易于攻击菲律宾和新加坡的有利地位。
这使英、法紧张不已，美国对日本怎么对待其在岛上的侨民以及日本的意图也存有疑问。尽管日本外务大臣亲自解释说，占领海南是为加强对南中国海岸的封锁，加速抑制蒋介石政权，并重申日本对中国领土没有野心，占领本身“不会超出军事的需要”。
美国对日本的撒谎成性已经多次领教，赫尔对此表示了极度的怀疑。
美国人民对中国的同情也助长了美国逐步禁绝对日贸易的决心，这是中国可以借助的力量。从1938年下半年开始，美国国内对向东京出口军用物资的情绪日见增长，6月，有民意调查显示，84%的公众反对继续向日本出口军用物资，同时，一些诸如“反对参与日本侵略委员会”这样的民间组织，则敦促政府采取经济制裁措施。
到1939年春季和夏季，民意调查表明，绝大多数人赞成对日本实行武器禁运并抵制日货。这也使得美国政府有可能对日本采取积极的行动。
7月19日，日本五相会议决定了加强日、德、意合作的方针，20日，国民政府特派前驻美使节颜惠庆访美，并给罗斯福带去了蒋介石的亲笔长信，信中谈到维护《九国公约》的重要性，并指出，日本对条约义务长期漠视，有可能造成既成事实而使各国无形中默认的危险。
因此，必须采取有效方式来制止日本的行为，蒋介石提出了具体的办法：
（一）绝对禁止对日输出军用材料与军用品，而以钢铁与煤油为最；
（二)禁止日本重要物品之输入，增加日本物品之进口税率，一如对德国物品之办法；
（三)不许日本船只使用特种商港，以及其他类似性质之办法。并特别指出，这不仅符合国际公法，也是美国国内法所容许的。
再一次催促美国禁绝对日贸易。
而赫尔有他自己的盘算，考虑到此前对西班牙和意大利实行禁运时曾遭到他们对美国破坏两国条约的指责，赫尔决定不给日本这种指责的机会，而是先废除两国间的《通商航海条约》。
赫尔仔细考虑了问题的方方面面，并得出结论：
一、日本是野蛮的法西斯国家，它无视文明，随意践踏条约利益，既无视中国主权，也无视外国在华权利；
二、美国已经为寻求与日本的友谊和保护在华人员及财产安全付出了极大耐心和努力，但没有丝毫成效，为了避免利益被进一步地破坏，该是声明美国在远东事务上态度的时候了；
三、美国的行动有鼓励中国和英国以及削弱日本、德国和意大利的作用，但这一切都是由日本破坏《九国公约》所造成的，也必须由日本来担负责任。
赫尔不等参议院对范登堡的决议案进行表决甚至是讨论就采取了行动。
在罗斯福的支持之下，7月26日，赫尔约见日本驻美大使崛内谦介，直言美国“需要重新考虑两国间的通商航海条约，为了适应新形势，更好地保护和增进美国的利益，根据条约第17款的相关要求，条约及其附件将在6个月后终止效力”，商约的废止将使美国有可能不受限制地对日本实施禁运，从而增强美国掌控两国关系、影响日本侵华战争的能力。
美国废止《日美商约》的行动受到中国的称赞，蒋介石认为在中国局势处于极端严峻和危险的境地时，美国的做法十分及时，是“伟大和光荣的”行动，并称“正义力量顿见增加，我全国军民闻之极感振奋”，中国一直以来促使美国对日禁运，现在终于有了重大的推进，这对中国抗战是一个极大的鼓舞。
（正文完）
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