高翼丨撰文
王晨丨编辑
1992年7月，上海张江高科技园区开发公司正式隆重开幕，但时任上海市副市长兼浦东新区开发管委会主任的赵启正却犯了愁。[1]
彼时浦东是经国务院特批、一块对标深圳的改革开放示范地。不同于从蛮荒里崛起的“南方特区”，浦东地处国际性大都市上海，怎么“改革”，如何“开放”，往往很难做到多方兼顾。
作为四个国家级重点开发区，另外三个都有了自己的清楚定位：陆家嘴的金融、金桥的出口以及外高桥的保税，而张江如何定位，成了设计者的难题。长远的规划没有头绪，眼前问题却是更为要命：彼时的张江缺人才、缺资金、缺经验，缺项目，当然最缺的还有形象。
次年，赵启正在上海三维药厂的介绍下，遇上了彼时正想打开中国维C市场的罗氏制药负责人威廉·凯乐，为了抓住这个“明星”项目，赵启正亲自陪张江开发公司总经理吴承麟，热情地接待了罗氏一行人。但副市长的“亲力亲为”并没有改变现实的骨感，罗氏的回答很直接：张江这儿都是农田， 我们为什么要来建厂？[1]
罗氏一行只留下了一个“合作意向”，但这次会面似乎给赵启正关于张江如何定位带来一些新的思考。中国当时的年平均单人医药费用只有10美元，整个亚非的年医药支出加起来不足全球的5%，无论是从需求还是从发展来看，医药产业都是一块值得耕耘的领域。于是，赵启正按着彼时国内满大街的高新技术园都自诩为“中国硅谷”的情形，也为张江取了个洋气的名字：“药谷”。
此后，为了邀请罗氏这样的国际大药企入驻，张江在一年之内解决了园区水电气和交通等硬件问题，罗氏再次造访时面对焕然一新的张江也很快答应了来沪投资。1994年1月7日，由瑞士罗氏和上海共同出资的上海罗氏制药有限公司正式落成，签约会上，赵启正也正式向各方介绍了“张江药谷”这一概念。
自此之后，张江这块浦东的腹地，便正式和中国乃至全球的生物医药产业相绑定。赵启正也把“药谷”这一品牌打到了北美和西欧。于是，罗氏之后，美敦力、奈科明（后被武田收购）、日本麒麟等一批入华的国际药企都把第一站放到了上海。
中国第一次有“高新技术产业区”的概念是北京中关村科技园，也就是1988年火炬计划提出前后，而张江的诞生便是是为了对标中关村。起步晚了3年的张江提前押注了生物医药这条赛道，这让上海张江在生物创新药这个未来常年位居各个“五年计划”头要发展的新兴行业，争到了一个全国第一。
而继北京上海之后，苏州、天津、武汉、成都、广州……等城市也陆陆续续建立了自己的生命科学园地。它们和监管、资本一同主导了整个中国创新药这场大戏。
都说医药行业是一个政策导向性行业，行业的发展和宏观政策的推动紧密联系，但顶层的设计者往往都是站在庙堂的高处俯瞰看一整片大棋，来自顶层设计这一块里，和各家公司、每个医药行业从业者们息息相关的，很大一部分其实还在于地方政府的执行。
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开幕：从懵懂出发
张江之前，中国并不是没有医药产业基地。但在张江打响国内建设生物医药第一枪之前，90年代，整个国家对于医药产业其实并没有一个太现代化的认知。
作为一种医疗服务的“工具”，医和药本来不分家，但彼时国内药品的“有生力量”太弱，国家层面重医轻药的情况居多，除了中草药靠着“传统底蕴”有着还算强的根基，“现代制药”很难言“发展”，但有一些因为技术门槛低、使用成熟的基础药品：抗生素、维生素、解热镇痛类需求广泛。所以那几年国内大多数涉及医药的产业基地，都是聚焦在原料药。
除了建国后留下来的四大厂：东北制药（辽宁沈阳）、华北制药（石家庄）、太原制药（山西太原），带动了一些当地制药产业发展；改革开放后这些原料药由内销逐渐转为出口，于是形成了江苏泰州、连云港以及浙江台州、宁波等沿海原料药基地。而彼时其他国内医药产业区，在2000年之后还能叫上名的，基本都离不开中成药。
当然，这批医药产业基地，除了提供新中国医药产业的一些原始生产资料之外，更重要的意义在于制药厂房、工程设计、技术标准和环保体系上积累了不少经验。但对于新药研发所需要的技术沉淀、临床、注册审批、甚至管理等等都很难言有所贡献。
进入20世纪尾声，外资药企进入中国市场极大地丰富了药品种类，也提升了“药”作为医疗服务工具在整个产业里的地位。但外资药企高生产力和彼时国内给出的自主定价政策，让他们活得如鱼得水，而对于本土药企，要从这片土壤里成长，基本像是用冷兵器去和拥有飞机大炮的外企同台竞争。
张江的医药产业，便是在这样一来没有历史积淀，二来没有技术推动的背景下起步。在罗氏搬来后的很长一段时间，“药谷”的定位，以招商引资功能为主，“孵化”根本是无从谈起。产业的发展全凭地方政府领导的一腔热血。
为此，上海成立了张江集团（即张江开发公司的企业化机构）这样一个国资背景的地方政府开发商，也独立出了张江高科这样一个子公司，专门针对生物科技、集成电路和软件三大高科技产业项目的推动。
步子迈的很快。张江的医药产业基地96年经国科委、卫健委等部委更加明确了它的定位；在99年上升到上海市委的战略高度；2005年更是通过发改委的56号公告，一举成为国家级高科技园区。但再怎么高调，对于进驻而来的中小企业，缺钱、缺人、缺设备、缺场地。MNC（跨国企业）大厂有花不完的金山银山，而药谷对于创业公司来讲，和“死亡谷”没什么区别。
彼时国内新药的创制，主要问题大抵上可以归结为三点：一是顶层设计缺乏一套自上而下的有效监管；二是行业缺乏资本和技术带来的正向循环渠道；三是药品的使用者——老百姓缺乏医药知识，市场上没有一套成熟的药物评价机制。
所以那个年代，上至食药监相关领导成为“最危险职业”，下至湖南的“天价芦笋片”以及哈医二院“550万天价医疗费”，中间还有各地方喊出“要当好县长，先办好药厂”的口号……整个行业自上而下，充满了野蛮生长的痕迹。
产业东风未至，但园区规划总要进行。外部环境虽然恶劣，但张江坐落于中国现代化程度最高的城市之一上海，总归还算拿了一手好牌。
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间奏：张江和外资药企
作为张江高科园区的第一位设计师，吴承麟在张江开发的前五年并没有找到一条成熟的产业化之路，而继任者们则继续将这条路探索了下去。
1998年，第三任张江集团总经理钱人杰，联系上了时任中科院上海药物研究所所长陈凯先，希望对方能够把药物所搬去张江。面对还未完全开发的张江，彼时毗邻静安寺和交大、坐落于市中心岳阳路的药物所相关人士皱起了眉头，陈凯先甚至收到兄弟单位的好心劝告：“不要成为药物所历史上‘卖所’的人”。
△药物所迁址浦东的前后对比
图片来源：张江头条礼来
为此，钱人杰先是找到了时任上海市副市长兼浦东新区区长周禹鹏，对药物所进行游说，此后，又通过上海市政府的关系，找到了中科院院长路甬祥讨论此事。多方推动下，再加上药物所自身也有规模扩张的需要，最终陈凯先同意了研究所的东迁。[4]
于是，药物所2000年在张江奠基，三年后，全新的中科院药物所在中科院院长路甬祥、上海市相关领导，以及副院长陈竺（后来成为卫生部部长）等多方代表的共同见证下正式宣告落成。
药物所的动迁解决了张江生物药产业很多设备、测试等“硬件”问题，也带了人才的流动，更重要的是起到了一个引领作用。此后，上海中医药大学2003年落地药谷，中国三大药学院之一复旦药学院08年东迁张江。值得一提的是，这几家机构的新址的投资建设，背后都能看到张江集团的影子。
不过，张江这段时间高等院所的落地，还有一个大背景就是2001年中国刚刚加入世贸组织。中国这片“肥沃”的市场一下子呈现在了全球的医药公司，而上海本来就有着罗氏等明星公司的带头效应，因此在21世纪的头十年，TOP二十的MNC药企也开始争相涌入张江。张江也成了外资药企的天堂。
需要指出的是，张江在“吸引大外企”和“扶植本土创新药公司上”并没有过多的偏倚侧重，两条路是同步进行，但外企本身有着得天独厚的条件，难免会在市场、技术和人才上对双创公司产生极大的虹吸效应。
借用时任张江集团副总经理刘小龙的说法就是：“（张江）这片森林里，狮子和老虎多了起来，小白兔和绵羊很容易被吃掉”。张江欢迎狮子，但也没拒绝过绵羊。[2]
因此，虽然科研氛围起来了、学术配套趋于成熟，但“人才富矿”的开采，首先流向的是科研和市场更为成熟的外资药企。最早用好这种便利环境的还是最先到来的罗氏。
罗氏2004年就在张江建立了中国研发中心，直接和瑞士巴塞尔总部互通有无；此前礼来也在上海盖起了高楼，请来了中国科技界响当当的人物出任研发负责人；07年GSK高调在上海规划建厂，并直言要在十年之内扩展到千人规模[5]，和费城以及伦敦的研发中心规模相当……
△礼来中国区研发中心
图片来源：礼来
而这一批跨国药企里，手笔最大、承接资源最好的，似乎还属“最懂中国市场”的英国老牌药企阿斯利康（1999年由阿特斯拉和捷利康合并）。从无锡第一站出发，2007年大举搬迁至上海，近3万平方米的中国区总部，成了张江药谷腹地、长泰广场旁边最靓丽的一道风景。
外资药企的高调入华，对于公司本身讲是要打通研发、注册和商业化之间的通道，让来自总部的研究成果能够更快转化成中国的市场份额；对于地方政府是解决就业和税收，以及要带动起一个产业的发展。
外资药企成了张江的名片，而张江，也成了外资药企的代言人。在一个相同的市场里，二者互相配合，成就了中国医药产业外企主导的这样一段特殊时期。
但外资药企再怎么当主角，中国医药行业这场大戏，终归还需要本土玩家来主唱。
跨国药企大举进入中国虽然挤兑本土公司，但最大的意义其实还是那句老话：“市场换技术”。而这种技术，除了科技、工艺，有时候也体系和管理。
2011年，罗氏上海研发中心工号前十的员工、罗氏首席科学家陈力，从公司淘了一个糖尿病药项目，出来创立了华领医药，后来成了张江药谷第一家通过18A规则去港交所上市的创新药公司。
借着外资药企的光环，在积累了一定技术和管理经验之后，然后裂变成中国的创新药公司。这种在其他科技产业都成功过的模式，开始在关乎13亿人健康的生物医药领域复制起来。
而另一边，全球金融危机之后，资本市场和流动性放开的钱也开始向中国转移，与此同时落地的全民医保，又给了整个社会对于医药行业的高增长预期。嗅觉灵敏的人都意识到，医药行业的东风就要来了。
但就在中国的“创新药裂变”即将大规模开始时，张江药谷，却遇到了自己的中年危机。
张江最大的问题在于，之前一直靠卖地换项目的模式难以为继。在寸土寸金的大上海，张江的快速奔跑，很快就遇到了核心城市都存在的问题：土地资源不足——地方政府总不能一下子把子孙后代的地全部开发完。
于是，张江的邻居、坐拥长三角各优质资源，但同时处于开发初期的苏州，便一下子继承了张江药谷的定位，而苏州，乘着中国创新药的东风，一下子实现了青出于蓝。
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高潮：苏州的BioBay
提到苏州工业园的建设，有一个始终绕不开的角色，就是新加坡。
自1978年总设计师访新之后，便为中新的合作埋下了一些伏笔。彼时的新加坡刚刚经历开放完成了经济增速的飞跃，但终究国家规模有限，李光耀希望通过在全球范围内的投资建厂，来为新加坡找到新的增长活力。而改革开放之后，92南巡之初，李光耀也知道来中国的时候到了。
1994年，由新加坡和国资委共同出资的中新开发集团正式成立，第一站的选择很有考究：因为有外资背景，所以在中国首先选择开放程度高的城市；当时的浦东在搞大开发，新来者也不合适加入竞争；剩下的几个有发展潜力，又是沿海地区等出口导向城市中，李光耀拒绝了和新加坡方有不少宗亲关系的福建和广东，最后在胶东半岛和苏州之间选择了后者。[6]
中新集团的全称是中新苏州工业园区开发集团，而它的成立，让苏州这座烟雨江南小镇的工业开发正式提上了日程，但和所有的开发区一样的是，苏州工业园最开始也只能靠卖地拉项目。
但因为有新加坡的存在，苏州在园区规划经验上，大量模仿了新加坡的城市建设，这给苏州带来了一个高规格的城市“软实力”。最直观的表现就是道路不堵车、生活工作全方位都很舒心。但软实力只是加分项，最终决定医药产业发展的还需要一个自上而下的规划。
2006年，在引进几个大型的制造业项目之后，苏州工业园发现整个园区缺少支柱产业带来的内生力量，于是BioBay的项目便正式提上了日程，这是一个以纳米产业和生物科技为主的高技术园区，苏州也正式诞生了自己的“药谷”。
虽然晚了张江十年，但一来这十年本土的医药产业本身发展并不快，在本土创新药孵化上，苏州并没落后太多。
二来，新加坡除了带给苏州一个近乎完美的城市规划之外，还向苏州输入了大量园区招商、政府管理运营经验，南洋理工大学有个“市长班”[7]，而因为和新加坡的关系，苏州是每年定向派遣政府官员赴新加坡学习最多的地区之一。
于是，这批苏州的政府政策设计者，也开始知道如何去说服引进知名学界机构来打造产学研的紧密结合，逐渐了解怎么去利用投资推动创业项目的发展，并懂得如何去向创业者们讲一个美好明天的故事。苏州Biobay的产业发展规划和执行效率，还是不输人才辈出的大上海。
第三点，也是张江的一块软肋——苏州并没有那么缺地。而且，外资巨头和行业第一梯队都选择了各方面都成熟的上海，反倒是苏州，因为没有巨头的挤兑，能够用更多的廉价土地资源去打造一个创业公司的天堂。
Biobay借着张江的历史经验问世之后，又赶上了中国创新药行业的东风。于是，这批园区的招商者们，开始来往于欧美生物医药界的华人圈子，他们既有着对生物技术产业的深刻洞察，又有着产业规划总设计师一般的魄力，在2010年前后，撺掇了一大批海内外药企高管，在苏州创业。
而等到了2015年毕井泉担任国家药监局局长后牵头的医药供给侧改革，创新药一下子被推到聚光灯之下，苏州便一下子成了国内生物医药产业园区的翘楚。创新药也成了金鸡湖旁最亮眼的一张名片。
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热浪：百花齐放
一个地区的产业发展，往往也会有一些偶然因素影响。
比如一个很有趣的案例就是，上海疫苗厂极少。这是因为上海是一个服务型的城市，居民的诉求对于政府决策有着很大的影响，早些年上海一上大型生化项目，便有不少市民自发请愿申请关闭。
所以上海唯二的两个市民可能会反对建立在市区的机构：上海生物制品研究所，和公共卫生临床中心，一个在奉贤，另一个在金山，并且都是靠着东海。而这种事的影响就是，上海错过了这次的新冠疫苗产业的大爆发。
再比如，不少地方的生物医药业产业，都是围绕一两家巨头配套建成，最典型的就是上海外高桥保税区的药明康德。
回到生物医药产业园的建设上，偶然因素的背后，是地方政府对于健康产业的战略认知，这是能够推动运转周期长达十五年以上的生物创新药项目的耐心和执行力的最关键因素。苏州如此，张江也是如此。
苏州距离张江不到100公里，上海得天独厚的医疗、临床、人才资源苏州也可以用，而苏州有着比上海性价比更高的生活居住水平，但上海和户口绑定的教育、医疗，又是苏州难望其项背的。
在生物医药产业的配套服务上，张江开创了全国的先河：张江是最早搭建医药园区平台的地方政府，张江药谷专门为园区搭建了一座3800平方米的实验场地，配备了NMR、流式细胞仪、高分辨率质谱等仪器。张江也是国内最早提出VIC概念的的角色方。
张江树立了一个生物医药产业建设标杆，苏州把它发扬光大：在服务创业公司的启动上，苏州也做到了亲力亲为，也让不少药企基本实现了“拎包创业”。
所以，去讨论生物医药产业园到底是Biobay好还是张江药谷更优其实没太大意义。张江走在了生物医药发展改革的前沿，而苏州，则是在最好的时机押中了最好的赛道。
而除了苏州和张江，全国其他地方的医药产业园，也纷纷加入到新的竞争当中，它们每个人手里都有自己的牌。
比如成都、武汉以及杭州，都是依附城市里人才+医疗资源的丰富，去打造新时期的“生物城”；比如最早的高新区——北京中关村生命科学院，也在配合北京亦庄、大兴等开发区，去开辟新的天地，北京除了上述资源，还有最核心的医药审批资源；再比如广州的生物岛，凭借大湾区改革开放的定位，在技术和监管上，做了不少从零到一的创新。
此外，无锡在“十四五”规划中喊出了5年2500亿的生物医药产业发展目标；厦门提出了打造国家级生物医药产业集群发展规划；珠海也给自己定了个小目标：五年内每年上6个创新药（一类二类没说）......就连北方曾经一度掉队的老牌医药工业城市，比如石家庄、长春、沈阳都在喊出转型生物创新药的口号。
而中年危机已过的张江，毕竟有着得天独厚的资源，而上海又不缺奋起直追的勇气，从前不久刚落幕的上海国际生物医药周来看，张江似乎又在布局一些新的方向。
这两年，控费政策趋严叠加上审评端的收紧，不少行业人觉得生物医药依稀趋冷，但作为创新药的一大推手，张江打好了样，苏州唱完了开场，而全国其他关注生物医药产业的地方政府的舞台，其实才刚刚开始。
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余音：中国创新药的未来
去年，长三角、珠三角药品审批分中心设立。药品审批权的下放是为了更好的、更精细化的优化整个新药的审评，同时，也是为了推动长三角和大湾区药品和器械的创新成果转化，以及产业集群的发展。
而另一边，“十四五”的开局，生物医药又一次被推上了政策高位。无论是顶层设计，还是审批改革的执行，中国创新药的长远规划仍在路上。
过去几年，创新药的火热才刚刚是一个开始，以PD-1为代表的靶点药走向困境也只是资本和人才短期扎堆带来的恶性竞争的后果，而中国的大分子药，刨去PD-1的产能之后几乎为零。
相比于资本纯粹是为了增值套利，企业家也只是为了发展，作为创新药的推手之一，产业园区其实承载了一些更多的东西，比如城市品牌、就业、政府形象等等。
所以，创新药行业的下行，地方政府比这个产业里的其他角色更有动力去阻止这种趋势的到来。而创新药的再次崛起，中国的这些“药谷”们，也必将再次立于潮头。
谭卓曌对本文亦有贡献。
参考文献：
1、“张江药谷”是怎样得名的，政协往事
2、张江集团常务副总经理刘小龙：张江要培养出一群老虎和狮子，21世纪经济报道
3、为什么上海总是被认为不适合创业，商界
4、中科院上海药物所东迁张江往事
5、跨国药企中国研发中心集体大溃败，最短寿命仅6年
6、新加坡最后为什么选择了苏州，方升研究
7、《公共治理的向度》，马亮