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摘要：
从血缘、地缘到精神，共同体有一个变迁的过程。作为制度性的共同体，国家在公共治理方面承担着重要的责任。在国家治理的政治叙事中，或基于文化，或基于利益，族群的多样性同样伴随着国家的形成及其变迁。在早期国家形成过程中，国家治理与族群治理无异；在民族国家及现代社会建立过程中，基于族群的国家治理开始显示其内部异质性的特征，但是这种异质性总体上仍然体现为国家治理目标正义性与治理手段平等性之间的张力，体现为少数权利的差异性与国家治理整体性之间的张力。在少数权利生长的条件下，社会微观治理的权利本位逐渐被纳入国家治理体系，因此现代多族群的国家治理需要正视异质性与少数权利的存在，在公共治理的再平衡中体现目标一致性与政策多样性的融合。
关键词：族群；异质性；权利冲突；治理平衡
作者：姚尚建，华东政法大学政治学与公共管理学院教授（上海 201620）。
本文载于《学术月刊》2019年第11期。
目录：
一、政治共同体的演进：民族、国家与权利
二、权利扩张与现代国家边界内族群冲突的治理
三、基于权利发展与族群融合的公共治理再平衡
四、结 论
权利与共同体
——族群多样性的论辩及国家边界
人类社会发展是一部构建共同体的历史。在滕尼斯看来，共同体有一个血缘共同体—地缘共同体—精神共同体的过程，“精神共同体意味着人们朝着一致的方向、在相同的意义上纯粹地相互影响、彼此协调……一种真正属人的、最高级的共同体类型”。事实上，共同体是一个复杂而充满变化的概念，即使是从地缘共同体的角度，也起码存在着亚细亚模式、古代希腊罗马模式和日耳曼模式等三种类型，更不用说关于血缘、精神共同体的多样性了。但是从权利发展的角度，从少数到多数，从族群、家庭到国家，共同体的演变又有其内在的逻辑。
“一般认为，古典古代国家之产生，是以私有制度冲垮血缘氏族共同体为其前提条件的……而中国古代在国家形成之后，氏族或宗族非但没有解体，还进一步加强了其中的组织纽带，成为国家统治之社会基础。”国家一旦形成，就始终伴随着政治目标与政治道路的争论：“任何一种特定民主的稳定性，不仅取决于经济发展，而且取决于它的政治系统的有效性与合法性。”李普塞特解释道，所谓有效性是工具性的，而合法性是评价性的。这一解释分析了国家发展的价值与工具之间的双向路径，也解释了现代社会的内部张力。金观涛同样承认，现代性包含两个要素：工具理性与个人权利，但是这种假设无法克服一个问题：“契约共同体建立的前提是立约的个人自愿，而在个人权利至上的社会中，并非所有人都愿意走到一起建立统一政治共同体。也就是说，建立政治共同体先必须解决一个问题，这就是哪些人同意生活在同一政治共同体内，并让渡部分个人权利给该共同体呢？”
正是基于这样的反思，金观涛认为，在工具理性和个人权利之外，现代性还有第三个要素：立足个人的民族认同，也正是这三个要素建立了民族主义和民族国家。与这一观点异曲同工的是，政治学界普遍认为，“现代性诚为现代民族国家的基本特征”。然而这类共识仍然存在一些反思的空间。虽然金观涛先生的三个要素回答了个人到国家的逻辑演进，但是政治学仍然需要充分论证，从个人权利到民族认同乃至民族国家的成立，那种保持整体性国家逻辑的政治边界是如何顺利过渡的，而如何化解个人权利、民族主义和民族国家之间的冲突则成为现代性构建的内在张力，并成为任何一个多民族国家需要面对的持续性问题。
一、政治共同体的演进：民族、国家与权利
在政治学的一般意义上，如何构建与运作共同体是政治生活的主要使命。在现代政治学看来，民族国家无疑是具有合法性的政治共同体。“将人类划分为不同的民族集团，乃是民族建立的必经过程，然而奇怪的是，至今尚无一致通论或标准规则，可作为民族区分的标准。”本尼迪克特·安德森在他的经典著述中，承认作为政治共同体的民族是晚近出现的，而非宗教、语言、种族等社会要素的产物。他小心地阐述道：“想要适当地理解这些现象，我们必须审慎思考在历史上它们是怎样出现的，它们的意义怎样在漫长的时间中产生变化，以及为何今天它们能够掌握如此深刻的情感上的正当性。”我们认为，民族国家固然伴随着现代性的确立，但是，从雅典城邦到东方国家，从中世纪的威尼斯共和国到现代国家体系，那种植根于权利的国家意识一直存在，不过是在制度构建的过程中，权利的逻辑才具有显性的内容，并支持了民族国家与现代性的融合。
首先，早期共同体的萌发：城邦政治与民族政治的一致性。无论是华夏古国还是雅典城邦，构建什么样的国家（共同体）成为政治学必须面对的话题。在东方，虽然存在着两个中国：乡村社会与城市社会，但是乡村社会依然有上升到城市社会的可能。在西方，当雅典城邦居于衰退之际，柏拉图仍然在思考何为正义的城邦，在柏拉图看来，正义的城邦建基于个体正义与国家正义的一致性，我们要“尽我们之所能建立最好的城邦，因为我们清楚地知道，在这个好的国家里会有正义。因此，让我们再把城邦里发现的东西应用于个人吧。如果两处所看到的是一致的，就行了。如果正义之在个人身上有什么不同，我们将再回到城邦并在那里检验它”。从这段论述可以看出，个体与国家并不矛盾，国家与个体的价值一致性是国家整体性的内在秘密；同样在整体性的国家之中，隐藏着个体崛起的力量。
在古代中国，公民长期是缺位的；雅典城邦，在人们成为公民之后，如何组成国家成为雅典城邦之后乃至启迪现代性的重要问题。在亚里士多德那里，凡是有权参加议事和审判职能的人，即为城邦的公民；而城邦的一般含义就是为了维持一个公民集团。西塞罗实现了德性与理性的贯通，他模糊又不无坚定地指出了国家并非抽象的存在，“国家是一个民族的‘财产’（res pupuli）。但是一个民族并不是随随便便一群人，不管以什么方式聚集起来的集合体，而是很多人依据一项关于正义的协议和一个为了共同利益的伙伴关系而联合起来的一个集合体。这种联合的第一原因并非出自个体的软弱，更多的是出自自然植于人的某种社会精神”。
在东方中国，“华夷之辨”逐渐消解了基于血缘、地缘的族群差别，形成了融合国家与民族的华夏共同体。在雅典乃至罗马共和国时期，民族与国家仍然处于融合之中，正如柏拉图所诘问的那样：“提尔泰奥斯，你赞扬的是哪类士兵，谴责的又是哪类士兵？他们打的是哪一类仗，使你高度评价他们？”在雅典城邦以来的古典政治学中，任何个体都必须生活在国家之中，国家对于个体的德性有着至关重要的作用，因此国家作为民族的财产则意味着公众的财产。在这一逻辑中，国家政治就是民族的政治，作为民族的共同体，国家在正义的分配中具有无可替代的地位，即使在亚里士多德看来，柏拉图的《法律篇》存在的疏漏仅仅在于，柏拉图没有能够很好地区分统治者和被统治者。在承认个体与国家价值一致的前提下，国家治理是一个如何实现正义的问题。
其次，早期共同体的形成：国家的扩张与内部的族群多样性。在早期城邦国家碎片化的时代，民族角色的隐身不难理解，只是在北方民族南下的时候，希腊城邦才结成了联盟，并逐步唤醒了同宗同文的民族意识。也就是说，虽然这种民族意识的唤醒并不妨碍北方民族离开后的国家间战争的重燃，但是民族集体权利的形成仍然支持了希腊作为国家联盟的正当性。在中国的同一时期，春秋战国时期的诸侯分裂了国家，也在秦统一中国过程中通过郡县制等制度安排，实现了国家与民族意识的融合。
如果聚焦国家微观政治的话，国家之中包括了族群，族群之中包括了个体。因此早期国家应该赋予个体多少权利，不仅仅是一个国家的责任，也是国家共同体形成的路径选择以及权利演变的结果。在雅典城邦，公民的权利并不充分，妇女、儿童乃至外来人口都不具备公民权，在罗马共和国，共和制度虽然被视为一种当然的制度，然而西塞罗也承认当个人统治被取缔以后，人们并不能迅速适应今天视为当然的权利：“塔奎尼乌斯被赶走后，人民以一种奇怪的方式享用着他们不熟悉的自由；一些无辜的人被流放，许多公民的财产被抢劫，引进了每年改选执政官制，人民眼前有了一束棍棒，不论什么样的诉求都获得了许可，平民中发生了分裂，以及，一言以蔽之，几乎所做的每一件事都是为了给予人民在所有事情上的全权。”
如果立足国家宏观政治的视野，从国家与民族的关系角度，无论是雅典城邦还是东方中国，国家总体上是强势的。除了论述国家的起源，民族并不是被特别关注的政治话题。如果一定要强调的话，在中国，华夏民族建立的国家逐渐成为东方文化的中心；在雅典城邦时期，希腊人拥有发达国家的属性，并与其他“野蛮人”相区分，“野蛮人的土地似乎都与希腊人的海岸相邻；因为这些野蛮人远离全都不是以航海为生的民族，埃特鲁里亚人和腓尼基人除外，后者以贸易为目的，而前者是强盗”。在早期国家的形成中，正如伯利克利将军对于雅典政制的理解一样，多样性的论辩与其说是包含着族群的争论，更不如说包含着优良政制的争论，这就注定了类似的论辩并不能突破国家的范畴；同样，只要国家存在，这些不同的人仍然可以形成共同身份——国家公民，从而淡化族群的差异。在国家持续扩张中，不管是东方还是西方，越来越多的“异族”成为国家公民，并获得新的共同体身份，萨宾人被罗马人击败后从而成为罗马公民并共享罗马权力就是其中的一个典型。
再次，早期共同体的推进：国家与族群的权利承认。国家的形成与扩张伴随着族群的融合，越来越多的族群进入了相同的国家，并通过权利的承认，从而开始了国家与族群的互构。在希腊城邦，族群的目标与国家的目标是趋于一致的，人们有平等的权利、类似的信仰。在国家内部，神圣与世俗的力量共同占据雅典到罗马的城市广场；在族群之间，人类社会寻求共同体的努力一直在持续。在东方中国，虽然公民意识长期缺位，但是秦以后的多数时间里，立国之初，国民都有平等获得土地等物资的经济权利；在唐以后，科举考试成为社会阶层升迁的重要路径。在世界范围内，如今除了少数国家以外，多数国家都是一个族群以上的政治共同体。
同时，由于国家权力与个体权利的双重扩张性，国家与族群的互动也给国家治理带来不确定性，例如在柏拉图看来，作为统治者与被统治者，族群的差异显然是存在的，因此他能想到的最好的方法就是“最好的男人必须与最好的女人尽多结合在一起，反之，最坏的与最坏的要尽少结合在一起。最好者的下一代必须培养成长，最坏者的下一代则不予养育，如果品种要保持高质量的话；除了治理者外，别人不应该知道这些事情的进行过程”。从统治者和被统治者的差别而不是权利来进行族群差异分析，柏拉图所埋下的苦果注定在后世不停发芽。
从血缘、地缘到精神，从家庭、族群到国家，共同体的形态呈现不同的形态，权利的生长也给国家与族群的关系带来变数：在一个单一民族国家中，人们对于国家的服从很少被从族群权利的角度加以理解；但是在多族群的国家中，差异性往往以权利的方式加以表现。如果说在雅典城邦以来的前现代政治中，大大小小的国家还没有开始面对不同族群的身份觉醒，也无法直面不同族群的外在冲突，那么在现代政治中，在权利紧张的背后，族群身份与国家边界的张力开始成为需要面对的重要话题。
二、权利扩张与现代国家边界内族群冲突的治理
诺伯托·博比奥（Norberto Bobbio）强调：“自然权利是历史性权利。它们与‘社会’的个人主义观念一起，出现在现代历史的开端期。它们是社会进步的主要标志之一。”人类历史是一部权利的扩张史，在国家之前，权利体现为基本人权，在国家之后，权利体现为公民权利；人类政治发展史也是共同体的探索史，在这一过程中，无论是在国家的框架之外还是在国家体系之中，不同的族群时而彼此共生，时而互相排斥，甚至形成族群冲突。从权利扩张的视角，族群冲突往往伴随着权利主张，并持续挑战国家的权威；而从国家管控的立场，族群冲突是一种社会事件，必须遵循国家的刚性约束。具体而言，在民族国家形成中，族群冲突多被理解为国际政治，在民族国家建立以后，族群问题则逐步内化为国内政治，并受到国际政治的深刻影响。
首先，国家角色与族群冲突的多维视角。盖尔纳（Ernest Geller）承认：“给民族下定义，要比给国家下定义困难得多。尽管现代人往往把中央集权国家（尤其是中央集权的民族国家）看作是天经地义的事，但他无须费多少气力便会认识到它的偶然性，想象出一个没有国家的社会情景。”盖尔纳显然认为，没有国家就没有民族问题，但是族群形成的地理环境与文化传统形成了不同的文化基因，这种差异决定了族群的冲突具有一定的历史与文化合法性，正是这种差异，使世界范围的族群冲突既可能在一国内部发生，也可能在国家之间发生。在2005年发生的20场规模较大的武装冲突中，就有15场属于族群冲突。
对于族群冲突，国际学术界形成了三大理论范式：本质主义、工具主义和建构主义。本质主义强调族群与生俱来的仇恨，但它无法解释族群和平；工具主义强调政治精英对族群民族主义的操纵，但它无法解释这种操纵为何能够成功；建构主义则强调族群互动所建构的敌意，但它无法在冲突发生之前预测这种敌意。从经济利益与政治权力入手，国内学者则认为，在一国内部的族群冲突中，两个因素可以引发国家内部族群之间的紧张：一是经济开发进程中族群之间竞争国家资源；二是国家权力被某一个主体族群所控制，从而可能引发其他族群的政治反应。不同于国家权力指向的逻辑一致性，从经济视角来看，有学者以石油为例，认为石油资源之所以会加剧族群冲突，主要有四种不同的解释路径：一是“贪婪”（greed）假说或“分离主义激励机制”（separatist incentive）假说；二是“怨恨”（grievance）假说；三是“弱国家”（weak state）假说；四是“劫掠”（looting）假说。从政治家到经济，从权力到权利，族群的冲突与国家的边界形成了交织，从而形成族群之间、国家之间、族群与国家之间的多维冲突。
其次，权利扩张与国家族群冲突的内在张力。族群冲突的内在动力是什么？不同的学者仍然在进行努力的探寻。我们认为，权利的发现与扩张并不会自动随着现代国家的出现而消失。在过去的一段时间里，权利的持续性扩张给国家带来了巨大的压力，也使人们普遍反思国家这一共同体的道德正当性。从族群权利的视角，从国家权力与社会权利的分野看，立足《公民权利与政治权利国际公约》，现代国家起码要直面两类权利：民族自决权与社会差别权。对于前者，卡尔·威尔曼（Carl Wellman）尖锐地指出，民族自决权是一揽子的权利，是多个本质上相关权利的统称，而不是一个单独的权利；同时，“民族的权利”掩盖了一个事实，即这些相关但不同的构成性权利能够被不同的个体凭借其不同的能力所享有。从后者看，少数人的差别权利是“定位于一种要求国家履行各种积极义务，以满足文化少数群体的成员能够实际地享有自己文化的权利”。
政治自决与文化差异体现了权利的差异，也体现了族群权利分析中的国家与社会的二元视角。据统计，从1900年到2007年，民族分离主义催生了25个被国际社会所承认的新国家。而更多潜在的、以国家建立为目标的族群独立运动仍然在进行之中。针对权利在国家与社会领域中的双重扩张，滕尼斯给出了答案，他认为，国家具有双重性：国家是普遍的社会的结合；国家还是社会本身。二战以后，民族国家的建立获得了普遍的合法性支持，不同族群共享国家权力成为普遍现象。但是国家作为生活的结合体毕竟是通过一种强制的力量加以实现的，只要族群分歧仍然存在，无论是以塔盖夫所说的哪种形态出现，无论这种分歧横亘在族群之内、族群之间还是国家之间，族群冲突仍然可能以激烈的形式撕裂已有的政治框架，从而可能形成族群与国家的双重边界和内在冲突的张力。
再次，族群冲突的国家边界：中国的遗产及其转换。作为世界上最大的多民族国家，中国的国家建设与族群发展也是民族研究的重要内容。族群冲突的理论范式伴随着不同的假设与深入发掘，从社会心理到制度建构，从集体怨恨到资源争夺，这些理论逐步被引入中国，或多或少地被用来解释中国族群发展；但是需要看到的是，在这种理论解释中，普遍理论与中国实践的匹配性则往往被忽略。在中国大一统的国家整合中，与国家认同相比，族群的认同往往是第二位的。强势的国家逻辑从王朝的正当性来论证族群认同的合法性，因此在很长时间里，中国的历史既是一部不同族群的文化融合史，也是一部相对封闭的国家建设史，在这一历史中，政治制度与政治思想从两个方面夯实了帝国的基础，也给族群身份提供了逻辑前提：“中国自古以来就是统一的多民族国家。纵观清末到新中国成立初的历史，这个民族政治理论……兼顾了问题的两方面：一是将帝国遗产转化为‘多民族国家’；二是将现代民族国家的理念寄予在‘统一’两字里。”
因此在中国，一直拥有大一统的政治传统，多民族的社会基础与统一的国家之间存在趋于一致的政治逻辑。尤其是近代以来，在抵御外侮的共同斗争中，在现代化建设的共同努力中，中国境内各民族形成了强烈的国家认同，“没有什么比无名战士的纪念碑和墓园，更能鲜明地表现现代民族主义文化了”。也正是在这个意义上，费孝通强调：“中华民族是包括中国境内56个民族的民族实体，并不是把56个民族加在一起的总称，因为这些加在一起的56个民族已结合成相互依存的、统一而不能分割的整体，在这个民族实体里所有归属的成分都已具有高一层次的民族认同意识，即共休戚、共存亡、共荣辱、共命运的感情与道义。”费孝通的解释回答了中华民族的历史融合过程，也回答了各民族命运共同体的现代性后果。在1949年之后，基于宪法等一系列法律制度的安排，各民族发展进入新的历史时期，依托传统国家刚性边界约束的民族共同体走向了基于共同生活的共同体，在这一共同体的成长过程中，各民族在社会主义建设中互相实现了身份的确认与权利的保障。
在国家的边界确认之后，族群的冲突被赋予了更多的文化意义。有学者从土家族最重要的传统节日“五龙”“六龙”入手调查，发现这一传统节日不仅为族群文化营造了集中展演的文化空间，强化了共同起源的意识；另一方面，这一节日也承认族群内部村落、宗族的边界，使族群内部的冲突仪式化、戏剧化，使之处于可控范围之内，从而维护了族群整体的均衡和完整。因此，这一文化传统并不否认村落和宗族的内在差异，文化仪式的象征意义首要目标就是把这种被承认的差异控制在共同的族群认同之内。
从东方到西方，从雅典到现代社会，从城邦到民族国家，对于共同体的探索日益深化，族群共同体与国家共同体开始成为人类社会两种显性的现代性后果。无论是国家之中还是国家之外，族群冲突形成政治动荡的一个因素。多民族国家内部的公共治理已经无法忽视不同族群的权利主张，国家治理的政策失衡有可能被理解为主体族群对于少数族群的权利忽视。在东方中国，长期以来坚守的“华夷之辨”开始受到近代史以来族群权利觉醒的挑战，在1949年以来的中华人民共和国国家建设中，56个民族彼此依存，并形成基于共同命运、共同生活的权利共同体，而这成为国家与族群关系调整的内在动力，也成为世界民族国家发展道路的中国经验。
三、基于权利发展与族群融合的公共治理再平衡
现代社会是权利的共同体，由于这一共同体承认差异权利的存在，因此现代社会伴随着权利发展的治理反思。安德森曾一度陷入深刻的焦虑，“在西欧，18世纪不只标志了民族主义的降生，也见证了宗教思考模式的衰退。这个启蒙运动和理性世俗主义的世纪同时也带来了属于它自己特有的、现代的黑暗”。安德森出生的1936年，正是滕尼斯逝世的那一年。其实滕尼斯在《共同体与社会》中已经消解了安德森即将到来的困惑。滕尼斯总结道，存在着两个相互对立的时代，即在一个共同体的时代之后，紧跟着一个社会的时代。“共同体的时代通过作为默认一致、习俗与宗教的社群意志表现出来，社会的时代则通过作为协定、政治与公共舆论的社群意志表现出来。”也正是在社会的时代里，滕尼斯这样区分道：“大城市的生活=协定……民族的生活=政治……政治的真正主体则是国家。”也就说，当基于血缘、宗教等共同体已经演变为基于契约的国家之后，伴随着权利发展，宏观的民族政治已经逐步演化为微观的公共治理，而促进族群的融合则成为治理转型的重要内容。
首先，族群社会融合的伦理视角及其不足。当族群进入国家之后，族群治理就必须面对国家的治理。不同的族群可以在国家内部实现融合，从而论证国家治理的合法性。在美国社会学家戈登看来，同化过程分为七个阶段，分别为文化或行为同化、结构同化、婚姻同化、身份同化、观点接纳同化、行为接纳同化与市民同化。借助这一判断，我们认为族群融合就是基于族群的文化或行为同化基础上的结构同化、身份同化、婚姻同化、观点同化与市民同化。在族群的研究中，往往对应着一种文化的理解，“事实上，所有的人类学推理都是基于文化差异是不连续的这种假设。也就是说，既存在着本质上共同分享共同文化的民族集合体，又存在着把每种这样的独立文化与所有其他文化截然分开的相互关联的差异”。因此，当我们讨论族群融合时，其实是在讨论族群的文化边界与文化进程是否连续的伦理性话题。
从语词意义的维度，“伦理一词源于希腊语中的‘民族精神’（ethos），原意是指社会习惯；而‘道德’（morality）一词源自拉丁语的词根mos或mores，等同于符合社会习惯的道德行为”。这一词语的变化侧面论证了族群活动的有限性及合道德性，但是这一词语无法支持，当国家走向近代之后，当不同族群纳入同一国家内部之后，那些庞大的国家如何借助伦理性的工具加以治理。肯尼思·J.格根（Kenneth J.Gergen）也发现：“多样化的道德标准为道德邪恶设置了舞台……主张铲除邪恶最突出、最致命的后果便是强化了不同关系丛（家庭、社区、宗教、国家、种族等）之间的壁垒。”因此，即使从多元主体的文化基础出发，不同族群融合的伦理支持也有所不足。
仍然回到语词的角度，霍布斯鲍姆通过对历代西班牙皇家学院词典考证后发现：“‘国家’‘民族’及‘语言’等词汇的现代意义，要到1884年才告出现。”这一词语发现，强化了前文的论证，即用一个晚近的现代性词语来论证族群的历史性分离与融合是存在缺陷的，因此在文化连续性演进的时期，既要承认族群的差异性存在，也要承认国家有一个现代性转换的过程；既承认族群融合的伦理性前提，也承认国家体系内族群融合的制度性规范。
其次，族群权利的发展与现代性反思。如果说族群融合的伦理视野有所不足，那么在政治学的视野中，基于权利发展的视角，道德规范向法治的过渡是明晰的。在金里卡那里，“少数族群的权利，事实上是族群差异权利。族群差异权利的主体，可以是族群集体，也可以是个体，但这里的个体是作为族群组成成员的个体，而不是作为公民的个体”。因此，族群差异性权利是存在边界的，这种个体差异是建立在承认国家的基础之上的。
从族群治理的层面，在原生论者看来，对本民族的认同具有高度的排外性，这使得两个族群之间具有与生俱来的“古老的仇恨”（ancient hatreds）；但是从文化共生论的角度，当移民社会成为一种普遍社会形态时，维持这种古老的仇恨则非常困难。事实上，“并不是民族创造了国家和民族主义，而是国家和民族主义创造了民族”。国家治理与族群发展都需要正视那种传统的观念与现代认识的片面性，事实上以任何一种单一思维描述社会演变的逻辑都将遭遇挑战。
在现代性构建过程中，族群的差异性权利往往被视为异端，甚至在鲍曼看来，正是现代性使种族主义成为可能，甚至是一种需要，“一个宣称成就是人类价值唯一衡量尺度的时代，需要提这样一种理论，以便在新的、跨越界线比以前更加容易的环境下来划分界线和维护界线”。当特定族群承担着社会失衡的代价的时候，社会也就进入了更为严重的、新的不平等之中。也正是基于以上的弊端，1991年，新加坡政府发表了《共同价值观白皮书》，共同价值观包括五项内容：国家至上，社会优先；家庭为根，社会为本；社会关怀，尊重个人；协商共识，避免冲突；种族和谐，宗教宽容。这一白皮书摆脱了现代性的困惑，在国家的边界之内，不同族群以相互承认的方式重构了文化传统，也维护了国家的整体性。
再次，公共治理中族群“缺场”与“在场”的再平衡。伴随着差异性权利的保护，族群的文化边界及其维护边界的方式是公共治理需要直面的现实问题。同时，我们如何维持边界事实上取决于我们如何认识边界：在中心边缘主义理论看来，政治中心与边缘是客观存在的，并可能把一切少数族群的文化认同和公共权利推向边缘，无论这些族群身居区域中心城市还是边疆牧场。吉登斯承认，现代社会（民族国家）都有着被明确限定的边界，“但是所有这些社会都被一些纽带和联系交织在一起，这些纽带和联系贯穿于国家的社会政治体系和‘民族’的文化秩序之中”。因此，这种现代社会的变迁是传统社会的公共政策制定者难以设想的，在公共治理中，任何以特定时间和空间、以特定族群文化作为其他族群发展普遍目标的公共政策势必存在着一定的局限。
同时，无论是公共治理还是族群生活，总是伴随着特定的时间和空间，社会生活总是受到“在场”（presence）的支配，在前文提及的土家族“五龙”“六龙”节庆中，公共治理就是基于“在场”而推行的，但是“现代性的降临，通过对‘缺场’（absence）的各种其他要素的孕育，日益把空间从地点分离了出来”。在世界范围内，在同一国家内部的不同地域，历史上和正在进行中的人口地理空间性转移日益频繁，社会的生活的“在场”与“缺场”彼此交织，既形成新的社会空间，又形成公共治理的新的难题。
在公共治理的过程中，由于国家的天然垄断性和国家政治职能的优先性，国家在公共治理过程中承担政策制定与执行的双重责任，但是历史传统、文化共识与宗教情感等同时构成了少数族群身份认同的基础，这种多数与少数的差异性，必然影响着既有政策的制定与执行效果。但是需要指出的是，所谓公共治理的“在场”与“缺场”并不矛盾，总体上说，作为公共治理的主体，国家和族群并非对立——族群不是现代治理的对象，族群是现代治理的主体。在上述的土家族案例中，族群治理仍然是一种“在场”的公共治理，在相似的文化空间里，族群实现了文化认同，并在此基础上化解了族群内部的冲突，促进了族群的融合。
西塞罗曾经陷入了法律的沉思：“既然法律是团结市民联合体的纽带，既然由法律强化的正义对所有人都相同，那么当公民之中没有平等时，又能有什么正义使一个公民联合体被拢在一起？如果我们不能同意平分人们的财富，并且人们固有能力的平等又不可能的话，那么至少同一国家的公民的法律权利应当同等。因为除了一个公正的联合体或合伙之外，国家还能是什么呢？”这一思考同样使达尔感到困惑：“因为其他条件的不平等，如果一个民主政体的公民在控制政府的权力方面也不平等，那么又是谁在真正地进行统治呢？”这种沉思在今天看来是可以清晰地回答的，无论是哪一个联合体中的个体，在国家形成之后，都拥有了国家赋予的公民身份，这一身份延续了自然法以来的权利扩张与发展的逻辑，“作为公民拥有的公民权利与作为人的基本权利的人权，既存在着不可分割的联系又存在明显的不同，但两者作为一系列权利的集合，必然要求相应的主体承担义务”。现代国家是个体通过权利让渡而形成的共同体，因此，在承认差异性权利的同时，也确认了权利保护中的国家义务。
四、结 论
从个体到族群，从族群到国家，共同体的演进遵循着权利萌发与发展的逻辑。从权利的保护来看，国家并不天然与族群对立，相反，在多族群的国家中，权利的共生性、差异性促进了公共治理的丰富性。正是权利而非权力的生长，正是具体的权利而非抽象的观念，成为现代政治的基础。个体权利催生了社会权利的生长，差异性权利促进了多元化的治理，多元社会体系的重要特征就是以相互确认的权利实现社会整合，而法律正是这种权利确认的制度性表现。
在制度转型的特定时期，随着工业化、城市化的深入，少数族群的权利扩张与发展也会对国家权力结构和政治过程形成压力，这就要求公共治理能够正视国家与社会关系的变化，需要正视压倒性的、多元化的权利诉求；同时要认识到，族群不满的背后，更多的是基于权利的主张，而权利主张正是现代社会的一种表现形式。此外，我们应该认识到，国家是人类社会的文明成果，也是权利共同体的表现形式，从国家治理的角度看，族群与权利的多样性并不意味着对国家边界的凌越，随着基于平等的类似公共教育、公共卫生等政策的逐步推出，族群之间的权利差异日趋缩小，族群与国家的融合将更加稳固。
中国是一个多民族高度融合的国家，国家的历史也是不同族群融合的历史，尤其在近代以来，在共御外侮的斗争中，各族人民形成了自发的国家认同与共同价值，从而成为中华民族的伟大财富。但是也要看到，由于历史与区域差异，不同族群发展水平也差别很大，公共治理需要正视区域之间、不同族群之间的权利差距，通过均等化的公共服务供给，通过弱势族群的权利提升，从而实现族群的共同发展，实现国家从政治共同体到权利共同体的跨越。
〔本文为国家社会科学基金项目“新型城镇化进程中的权利平衡及其实现途径研究”（14BZZ083）的阶段性成果〕