【文/观察者网专栏作者 范斯聪】
一年前，特朗普上台第三天就签署命令，宣布美国正式退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。出人意料的是2018年4月3日这位当选不久的总统，声称要重新考虑美国加入TPP。然而，正当相关国家翘首以待之时，他却在五天后发推文告知世界，TPP并不是一个讨人喜欢的贸易协定，再次强调了对双边自由贸易谈判的偏爱。特朗普如此“不靠谱”，在贸易问题上几经反复，是何原因？
一、美国国内支持加入TPP的呼声日益高涨
美国总统“失信事件”颇值得玩味。2018年4月13日，特朗普指示美国白宫经济顾问库德洛（Kudlow）和强硬派美国贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）研究美国重新加入TPP的问题，还特意提及农业领域。4月17日，库德洛在特朗普和安倍会晤前夕，向媒体公开了美国政府的保留态度，他认为美国处在任何自由贸易谈判的前期准备阶段，美国对TPP考虑更多的停留在想法而非政策。第二天，特朗普在推特上发文，证实了其有关美国不打算加入TPP的想法。
目前来看，特朗普在美国重拾TPP的问题上出尔反尔，反映出特朗普在多边贸易协定问题上遭遇国内舆论的旋风。据美国芝加哥全球事务委员会的民调显示，有65%的美国人认为全球化，特别是加强与全球其他国家的经济联系对美国极为有利。
即使在美国总统大选的竞选过程中，也有超过半数的两党支持者认为全球化对美国有利。其中民主党候选人希拉里的核心支持者中大概有76%表示支持，即使在持“逆全球化”观点最强势的特朗普的核心支持者中表示赞同的人数也有50%。[1]尽管特朗普和希拉里曾在竞选期间明确反对TPP。然而，美国支持TPP的人数占比仍高达60%。[2]近期的盖洛普民意测验显示，70%的美国人认为对外贸易有益于美国的经济增长。[3]
特朗普签署行政命令决定美国退出TPP
现在美国大众媒体已携有立场。全美发行量最大的报纸《今日美国报》以电子版的形式就美国是否应该加入TPP的问题于美国东部时间2018年5月6日3点33分和3点53分分别刊登了两篇观点截然相反的评论。
持反对意见的人[4]认为仅2015年美国因TPP就失去了两百万个工作岗位，薪资下降的工人人数达到总数的70%，这被认为是去年美国总统大选期间，两党联合起来共同反对该贸易协定的主要原因[5]；支持者则认为，美国可以通过TPP联合日本、加拿大等盟友，在东亚建立一个将中国排除在外的自由贸易协定，敦促中国停止对相关行业进行补贴的“不正当”行为。[6]夺人眼球的是，在美国民众中极大影响力的媒体《今日美国报》则公开阐明立场，站在支持者的一边。
二、特朗普重提TPP是源自内部压力。
美国当初反对TPP的主要原因无非是认为他国开展的是“不公平贸易”，这一切源自这些国家操纵汇率，让美国处于贸易的“不对等”地位，由此主张双边取代多边贸易谈判。美国将与中国等国不断扩大贸易逆差的原因归咎于这些国家有意压低本国货币汇率。为扭转贸易逆差，美国举起了贸易大棒。
特朗普在竞选之初就承诺重新审视多边贸易，扭转美国亏钱的处境，其动手对象包括中国、日本欧洲和北美自贸区的加拿大和墨西哥等国。美国对外贸易逆差5660亿美元，而与中国的贸易逆差就占到了60%，[7]中国便首当其冲。在美国看来，美中贸易逆差额从2001年的830亿美元增加到2014年的3420亿美元，这导致美国失去了300万个就业岗位。
3月8日，美国对中国的钢铁和铝制品分别征收25%和10%的关税。此后，面对美国的单方面行动，中国国务院关税税则委员会决定对原产于美国的大豆和牛肉等14类106项商品，加征25%的关税。
实际上，美国使用加征关税的手段并不能使得美国在产业竞争力和工作机会上获利。美国钢铁业的衰落也并非来自“不公平”贸易，责任在于美国政府。早在上世纪70年代，日本的新技术对美国的钢铁业造成重创，政府无所作为。
如今特朗普在工业技术创新和自动化方面毫无建树才是问题的根源所在。此外，此举也无法使得美国用获得新的工作岗位来抵消贸易竞争中失去的工作岗位。有计算表明，特朗普对中国征收钢铁和铝制关税，使得美国每增加1个工作岗位换回的是丢失18个工作岗位。2002年，小布什执政时期对中国征收的钢关税，反而使美国丧失了20万个工作岗位。[8]
因此，解决贸易逆差从而为中下白人阶层争取利益只是台面上的说法，特朗普最在意的还是背后的政治力量。特朗普特别关注“铁锈地带”和“阳光地带”两个区域。特朗普能顺利当选，主要得益于“铁锈地带”的中西部区域，故特朗普也被称为“中西部铁锈地带”总统。这一区域基本与农业从业者重合。
美国铁锈地带
比如豆农主要集中于爱荷华州、伊利诺伊州、印第安纳州、俄亥俄州以及东部沿海州，如宾州、弗吉利亚、北卡、南卡以及乔治亚州等地。值得注意的是，这一片区域包含了不少“摇摆州”，不但关系着11月共和党国会大选的得票结果，更关系着特朗普能否连任。特朗普十分在意这些农业群体。中美贸易争端中国在农业领域的让步使得来自堪萨斯州的罗伯茨议员松了口气，堪萨斯州是全美高粱生产和出口最大的州，高粱价值超过7亿美元。
另一个“阳光地带”代表了美国未来经济发展的方向，特朗普不得不重视。美国经济重心南移，出现了由内向外辐射的趋势。这些新的经济增长区域被称作“阳光地带”，地处北纬37度以南，包括加利福尼亚州、亚利桑那州、德克萨斯州、佛罗里达州、亚利桑那州、南卡罗来纳州、北卡罗来纳州和弗吉尼亚州。这些州大都处在美国的沿海地带，占有美国经济发展的60%。
该地带中按新增人口计算，德克萨斯、佛罗里达和加利福尼亚是全美人口增长最多的三个州。[9]这些州对特朗普政治生涯的意义非同寻常。以德克萨斯州为例。德克萨斯人口最多又是支持共和党的“一党州”，在特朗普实施对外征税的贸易制裁措施期间很受伤。
德克萨斯州是全美进口钢铝最多的州，仅此一州就进口了80亿美元钢铝，占全美17%，进口数量甚至超过“铁锈地带”的俄亥俄州和印第安纳州，这些进口的钢用于石油产业装备、管道、建筑材料和战机制造。[10]中美贸易摩擦使得德克萨斯州美国大米生产者和牛业养殖户损失很大。有媒体载文称由于官方的原因民众不愿于11月为国会德州选区投票。[11]
与加税相比，农业利益相关者的利益远不止于此。他们看重贸易协定背后的广阔市场，希望美国加入TPP。美国政府因产业界震动只能对中国实行反制性措施买单，却无法换来美国农业从业者及其代言人的谅解。为安抚农场主，美国政府重启大萧条期间出现的“商品信用公司（Commodity Credit Corporation）”计划，由政府出资安抚农民，挽回农产品产品价格下跌而给农民造成的损失。可惜，美国农业从业者并不买账。美国农场主担心的是失去世界市场份额，而不是美国政府在私底下塞钱。2017年，中国购买美国的农产品就达196亿美元，[12]中国是美国出口牛肉的第十大市场。德克萨斯新西兰养牛产业协会主席皮特·邦一语道破天机，“未来的牛肉市场不在美国，因为96%的消费者在美国境外”。
由于TPP背后有强大的利益集团的支持，特朗普这才表示会考虑重启TPP。2015年605家大企业[13]成为协定文本的“利益攸关者”，涵盖美国制造业、服务业等几乎所有重要产业，如美国食品巨头嘉吉公司、美国大豆联合会[14]和钢铁制造商协会[15]，他们大张旗鼓地游说政府，积极推动TPP。
因此，4月12日美国共和党参议员本·萨斯（Ben Sasse ）和一些"农业大省"的州长及参议员等政要约见美国总统特朗普，其中还包括内布拉斯加的参议员德布·费舍尔 （Deb Fisher）、联邦参议院农业委员会主席帕特·罗伯茨（Pat Roberts） 和北达科他州州长约翰·霍文（John Hoeven），意在代表农业地区议员向总统表达美国理应加入TPP的意愿。[16]此后，美国农业部长长桑尼·珀杜(Sonny Perdue)在参议院农业委员会的听证会上听取了来自蒙大拿州的共和党参议员史蒂夫·戴恩斯(Steve Daines)的质询后，向外界传达了劝说特朗普作出加入TPP的决定。[17]于是特朗普便有了重启TPP谈判的想法，并特别关照“农业问题”。
三、特朗普在美加入TPP的问题上可能会松动
特朗普既然有意重启TPP，又为什么再次否定TPP？首先，美国借中美贸易争端逼日本减免对美农业关税的算盘落空。特朗普为兑现竞选时期的部分诺言，借中美贸易争端给美日贸易关系添加压力，在农业问题上敲开日本大门，以体面重启TPP。特朗普借国内的呼声顺势对外重提参加TPP，希望在随后与安倍会晤期间对日施压，解决美日之间700亿美元的贸易逆差问题，设想日本为劝说美国入会，会主动在农业问题上对美让步，同时也为美国入主TPP铺路。事与愿违，日本在农产品关税问题上并未对其松口，[18]特朗普在会晤当晚便否认了加入TPP的想法。
其次，特朗普在把目光投向TPP之前，会将矛头指向日本及部分TPP成员国。特朗普意指日本、马来西亚和新加坡等TPP成员国让美国损失惨重。这与针对中国如出一辙，也成为美国国内反对美国加入TPP的理由。2015年，日本为增加出口而干预货币市场的次数达到376次。在TPP框架下，美国仅因与日本和越南两国的经贸关系就使得美国损失13万个工作岗位[19]。、
美国智库机构经济研究所（EPI）就此问题给出了详细报告，认为美国与其他11个TPP成员国的贸易逆差就造成美国制造业105万个工作岗位的丢失，约占所有行业丢失工作的52.2 %。制造业中汽车及其零部件（73.8万个，占36.4%）、服装（18.1万个，占9%）以及计算机和电子零部件（16.3万个，占8.1%）是三个丧失工作机会最多的行业，其它行业丢失工作较多的是采矿业（18.2万个）、农业（4.1万个）和零售业（14.2万个）。[20]很明显，在没有获得这些国家的贸易妥协之前，TPP还是不要重启为好。
第三，中美贸易争端告一段落后，现在重启TPP并非最佳时期。
自从2011年美国加入并主导TPP以来，美国主流社会大都认同其对于美国经济的促进作用，更是看重TPP书写21世纪贸易规则以及制约中国的战略延伸力。TPP的吸引力不言而喻。根据美国国际贸易委员和彼得森国家贸易研究所估计，TPP可使得美GDP年增加0.15%-0.5%，2032年贸易量则可增加1.0%[21]。这些看得见的好处得益于亚太地区的美国高价值商品和高端服务业，以及随之带来的对美直接贸易投资和工作岗位的增加。
可惜日本牵头签订《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）》之后，特朗普短时间内拿该协定毫无办法。一方面，美国如果不加入，就可能面临贸易转移的损失。在TPP框架下，美国可以获得1310亿美元的收益，而面对CPTPP，美国会产生20亿美元的经济损失。[22]另一方面，11月份美国国会中期选举即将来临，共和党面临较大压力，可能失去国会众议院大部分席位，以至于即使达成新的TPP条款也很难在对其持反对意见的民主党手里通过。而短时间内CPTPP国家在现有框架下也难以再拼凑一个有美国参加的新协定。
特朗普再次否认了TPP，但美国重返TPP的道路并没有被堵死。特朗普给美国重返TPP预设了一个前提，即新的文本要比奥巴马时期的好。[23]很显然，对美而言，在TPP11国中日本最为关键，而汽车和农业领域则是双方谈判的重点。鉴于欧洲在关税问题上最终得以豁免，日本寻求美国对日本网开一面。应当明确的是，贸易争端国对外国汽车产业征税，意味着汽车制造商每生产一辆汽车，就需要增加400美元的成本。这也就增加了美国消费者消费支出，同时提高了依赖外国投资的下游企业购买成本。
可见，除了贸易利益之外，美国是借贸易逆差问题与日本讨价还价，期待日本在农业问题上松口。日本首相安倍晋三在5月17日众议院内阁委员会会议强调称，日本继续与美国交涉力争使其重返TPP，但在农产品关税问题上，会坚持到底。安倍看似强硬的背后却是对劝说美国加入TPP的坚持。5月19日中美贸易“休战”。特朗普与中国在农产品、能源、知识产权、制造业产品和服务方面的贸易达成一致，原有的升级威胁不过是美国在与中国讨价还价。可见，美日双方在对待美国重返TPP的问题上都留有余地，美国重返并非不可能。
日本非常欢迎美国加入TPP？
日美双方都存在彼此接近的空间。一段时间后，如果美国对日本在相关领域施压，日本极有可能学习中国先与美国达成某种贸易妥协，继而与美就TPP文本寻求突破口。由日本领头签订的CPTPP共有30章，其中2/3与原TPP的协定内容相同。原协定中有22条条款暂不执行或修改，里面的投资和知识产权章节的修改内容不符合美国的要求。
另外，面对CPTPP国家，美国在农业领域处于竞争性不利地位。尽管如此，由于日本政府在农业领域对农民进行补贴，农业产品价格上涨，反而减少了相关产品的消费，此时美国若以加征汽车关税相要挟，日本不无后退的可能。[24]与此同时，美方可能会在这些涉及核心利益领域的条款上见好就收，不会过多触及日本的农业“红线”。
可以预见的是，短期内美国难以加入并承担起领导TPP的责任，但特朗普仍会找寻机会。特朗普的政治选票使其不能忽略来自于那些铁锈地带受教育程度较低，又没有什么技能的白人。出于对国内政治选举的需求，特朗普成为他们的代言人，本无可厚非。
只不过如今特朗普的身份已经由生意场转到职场，作为美国总统，特朗普还要考虑美国整体战略利益，理应涵盖各行业的精英，包括大企业和利益集团。特朗普在提出“贸易额美国优先”之后，会拿出一个文本向美国人民交代，以满足美国更高更多的需求。美国会像中美贸易争端过程中那样先举起大棒，然后再与日本达成默契，迫使CPTPP其他成员国接受，最终达成“TPP2.0”，实现美国的领导。
【范斯聪 武汉大学国际问题研究院 国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员】