加强自贸港卫生立法 助力健康海南建设
南国智库/海南南海健康产业研究院 联合课题组
前 言
面对新型冠状病毒肺炎疫情的冲击，南国智库与海南南海健康产业研究院组织省内医学院校有关专家学者，成立《海南自贸港重大疫情防控体制机制问题探讨》联合课题组，在疾病预防控制体系、重大疫情防控救治体系、医疗保障和救助体系、医疗卫生物资保障体系、医疗卫生专业人才队伍建设等方面进行了积极的探讨，并提出相关政策建议。
《海南自贸港重大疫情防控体制机制问题探讨》课题组成员简介
曾 渝 海南南海健康产业研究院院长、海南医学院管理学院教授、联合课题组组长
苏玉菊 海南医学院马克思主义学院副院长、海南南海健康产业研究院联合课题组高级研究员
张东献 海南医学院管理学院教授、海南南海健康产业研究院联合课题组高级研究员
黄小玲 海南医学院管理学院教授、海南南海健康产业研究院联合课题组高级研究员
王勇 海南日报报业集团南国智库研究员、海南南海健康产业研究院联合课题组研究员
马金辉 副教授、海南南海健康产业研究院联合课题组研究员
刘 静 海南医学院管理学院副教授、海南南海健康产业研究院联合课题组研究员
徐琼花 海南医学院管理学院副教授、海南南海健康产业研究院联合课题组研究员
钟 丽 海南医学院管理学院讲师、海南南海健康产业研究院联合课题组副研究员
陈燕莹 海南医学院管理学院讲师、海南南海健康产业研究院联合课题组副研究员
加强自贸港卫生立法 助力健康海南建设
作者：苏玉菊 教授 博士
苏玉菊资料图
2019年12月以来，发生在中国并仍在持续的新冠肺炎疫情再次让我国的公共卫生体系、国家治理体系和治理能力经历重大考验，并引起国际社会的密切关注。习近平总书记在讲话中指出，要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。
对此，海南应充分发挥经济特区立法权与地方立法权，加强公共卫生法治建设，筑牢公众健康防护网，助力自由贸易港建设，并为全国提供制度创新的范例。
一、法律：形塑个体，构造社会，守护健康与安全
在应对这次新冠肺炎疫情的过程中，《传染病防治法》《野生动物保护法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《行政强制法》等国内法律法规、甚至《国际卫生条例(2005)》(IHR)引起人们的高度关注。自2003年SARS之后，人们从未如此直接地感受到法律对防控传染病、应对突发公共卫生事件、保护个人权利、维护公众健康与国家安全所发挥的重要作用。
实际上，法律在公共卫生发展史上的重要价值有目共睹。可以说，公共卫生领域所取得的伟大成就，如疫苗的应用、传染病的控制、机动车的安全驾驶、烟草的控制、母婴保健服务的提供等，都离不开法律的支持与保障。举例来说，疫苗接种的法律化实现了对大多数可预防的传染病的预防与控制。总体看来，当下，法律在公法、私法、社会法三个层面上，一方面形塑个体行为，使之更安全、更健康;另一个方面形塑个体赖以生存的经济、社会、物理环境，使之更安全、更健康，从而维护并促进公众健康。
当下，各国除了通过国内立法加强对公共卫生的规制，维护并促进公众健康之外，还通过相互合作与协调、共同缔结《国际卫生条例(2005)》《烟草控制框架公约》(FCTC)等国际条约来应对、处理全球化时代背景下的公共卫生事件与国际卫生事务，维护并促进世界人民健康。当然，国内法仍然是一国处理本国卫生事务、维护并促进公众健康的最重要的工具。
二、海南制度创新的利器：独享两大立法权
在我国，考虑到中央和地方治理分工的需要，有着中央立法权与地方立法权的划分。根据《全国人民代表大会关于建立海南经济特区的决议》(1988年)、《中华人民共和国立法法》(2015年修正)的规定，海南主要享有下列立法权限：①海南省人大及其常委会的经济特区立法权;②海口市人大及其常委会的经济特区立法权;③海南省人大及其常委会的地方立法权;④海口市、三亚市(设区的市)的人大及其常委会的地方立法权;⑤陵水、乐东、白沙、昌江、保亭、琼中六个自治县的人民代表大会的民族自治地方立法权。可见，海南虽是全国陆地面积最小、人口最少的省，但因其既是独立建制的省级行政单位，又是经济特区，依法享有充分、丰富的地方立法权，其中，海南省人大及其常委会是全国唯一拥有“两个立法权”的省级立法机关。这应当成为海南自贸港建设(含公共卫生体系建设)中制度、体制、机制创新的利器。
三、立改并举：补短板，堵漏洞，构筑海南公共卫生安全防护网
法治是我们党治国理政的基本方式，是国家治理体系和治理能力的重要依托，也是应对重大突发公共卫生事件的有力武器。在完善疫情防控相关立法方面，习近平总书记强调，要“加强配套制度建设”“强化公共安全保障”“构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系”。依此，海南应结合省情，重点在如下几个方面加强地方立法，健全海南公共卫生法制体系。
(一)修野生动物保护之法：从源头上防控传染病风险
有专家告诫：“当今人类新发传染病78%与野生动物有关，或者说来源于野生动物。”2003年的SARS、当前的新冠肺炎，罪魁祸首都是“野味”。我们居然在同一个地方两次跌倒，损害不可谓不大，教训不可谓不深。
那么对于野生动物保护的现状到底如何呢?通过检视现行的《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《传染病防治法》《海南省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》等相关法律法规，我们发现，只有被列为国家重点、地方重点和有价值需保护的野生动物才受这些法律法规的保护;而对于大量没有纳入这些保护名录的野生动物，则并未禁止被猎捕、出售和食用，而是有条件地允许被猎捕、出售和食用。这就为交易、食用野生动物留下了法律漏洞，埋下了动物源性传染病(如新冠肺炎)暴发的祸根。
痛定思痛，必须要尽快修订、完善野生动物保护法律法规，从源头上防控重大公共卫生风险。据悉，全国人大常委会拟将修改野生动物保护法增加列入常委会今年的立法工作计划，并将加快动物防疫法等法律的修改进程。
海南省于1991年颁布了《实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》(1996年修正)，于2006年制定了《海南省省级重点保护陆生野生动物名录》。这些规定存在着前述的问题与漏洞，需要尽快从公共健康、生物安全、尊重生命、敬畏自然的视角，对之加以修改。海南可先行先试，通过规定全面禁止非法野生动物交易、全面禁食野生动物、制定可食用动物“白名单”、全面强化动物防疫制度、区分野生动物的食用与其他合理利用，来加强对野生动物的保护，并为国家修法积累经验。
(二)引全周期危机管理之理念：指导突发公共事件应对立法与修法
完整的危机管理周期应该包括预防、防备、回应、恢复等环节，但是现行的《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》以及《海南省实施<突发公共卫生事件应急条例>办法》等法律法规都欠缺全周期危机管理理念及体现这一理念的清晰的环节、制度、程序、机制设计，这对于突发公共事件的预警与应对极为不利。本次疫情发生时，武汉面临医疗资源(含医务人员、病床、药品、医疗防护用品、疫苗、相关生物制品、医疗器械等)极度紧缺的窘况，无法对病例应收尽收、应治尽治。这反映出“国家公共卫生战略物资储备与应急保障计划”“国家灾难医疗体系”等制度、体制、机制方面的欠缺、甚至空白。寻根溯源，则暴露出全周期危机管理理念与及相应制度设计的阙如。倘若以全周期危机管理理念来指导上述立法并加以切实执行，危机管理周期中的“防备”环节就应该包含“国家公共卫生战略物资储备与应急保障计划”、“国家灾难医疗体系”的建立与完善。
海南应该先行先试，以全周期危机管理理念来指导突发公共事件应对立法与修法(见前文提及相关法律法规)，健全、完善突发公共事件预防、防备、响应与恢复制度、体制、机制，强化风险预警与评估体系建设，补齐“海南公共卫生战略物资储备与应急保障计划”“海南灾难医疗体系”等方面的短板，加强公共卫生核心能力建设(含疾控体系与能力建设)，建立灾后恢复机制。
(三)立生物安全之法：提高生物安全治理能力
国际社会非常重视生物安全，1992年联合国环境与发展大会通过了包括生物安全内容在内的综合性条约《关于环境与发展的里约宣言》《21世纪议程》和专门性条约《生物多样性公约》。美国于2001年“9.11”事件及炭疽芽孢袭击事件之后，将公共卫生事件上升到国家安全的高度来对待，将确保公共卫生安全作为联邦政府的核心目标之一，组建了一个新的联邦部门——美国国土安全部，制订、完善了一系列相关法律法规，健全了联邦应急响应体系，重视公共卫生核心能力建设，加强对生物安全的监控。
在中国，近两年的时间里，长春长生问题疫苗、基因编辑婴儿、华大基因检测、非洲猪瘟流行、新冠肺炎疫情等重大生物安全事件频发，生物安全引起举国上下的关注，制定《生物安全法》呼声甚高。日前，习近平总书记指出：“必须从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系。”据国家相关部门透露，中国将尽快推动出台生物安全法。
值此背景，海南当下即可启动生物安全地方立法进程。海南生物安全立法应以保障人民生命健康为宗旨，以保护生物资源、促进生物技术健康发展、防范生物威胁、全面提高生物安全治理能力为主要任务。海南可以先行出台生物安全地方性法规，为全国立法提供经验，待国家生物安全法生效后，若有与其相抵触的规定，再及时予以修改或者废止;也可以先开展生物安全地方立法的调研、论证，形成草案，待国家生物安全法出台后，再参照修改、完善后出台。
(四)筑黎医南药保护之法：传承民族特色医药文化
在新冠肺炎疫情防控过程中，中医药功不可没。习总书记明确要求“发挥中医药优势，彰显中医药责任和能力，推动中西医结合深入发展……”。
海南的黎医南药是具有本土特色的医药资源，是中华传统医药的组成部分。海南黎族传统医药在长期的实践中，发展出灸法、针法、刮法、熏蒸法、外敷、捻痧、佩药、草药内服等治疗方法，对毒蛇咬伤、外伤骨折、伤寒、妇科、肝病等常见病、热带病和免疫性疾病等均具有独到的疗效，在一定程度上保证了历史上的海南人民在“瘴疠”之地的繁衍生息。可以说，与中医药一样，黎医南药具有五大资源属性：独特的卫生资源、潜力巨大的经济资源、具有原创优势的科技资源、优秀的文化资源和重要的生态资源。但是由于黎族医药缺乏系统的理论著述，以上这五大资源属性得到社会的认可程度非常有限(远不及藏医药、蒙医药等其他少数民族医药的社会认可度)。尤为严重的问题是，进入现代以来，国家对于医疗卫生事务的制度性安排，使得没有建立起知识体系理论化的黎医南药徘徊在“正式制度”之外，其生存状态岌岌可危。可见，黎医南药能否顺利地实现从非正式制度到正式制度的转型，是其兴衰存亡的关键所在，而法制则为这一转型保驾护航。
海南可以动用经济特区立法权、省级立法权以及自治县的民族自治地方立法权等多层次立法权来对黎医南药进行全方位的法律保护或扶持，具体包括：药用植物、药方、医疗方法的明确认定，医药人才的教育与培养，医药产业的扶持与发展，医药文化的保护、传承与发展等。由此，方能促使黎医南药这一黎族苗族人民的智慧结晶转化为海南的绿色财富与文化瑰宝，并为海南人民提供独特的医疗保健资源。
四、潮起海之南，法治自贸港
海南自建省办经济特区以来，依法行使经济特区立法权和地方立法权，为海南的经济社会发展与生态保护作出了积极贡献。当下，建设海南自由贸易港的号角已经吹响，如何建设，法治是不二的选择。据悉，海南自由贸易港法立法工作已提上国家立法日程。这彰显了以习近平同志为核心的党中央全面依法治国、重大改革于法有据的战略思想和治国理念。我们期待，在中央立法与地方立法的双重护佑下，海南自由贸易港建设乘风破浪，创造佳绩;公共卫生与健康海南将融入到自由贸易港建设的各项政策与制度中，优先发展健康将得到进一步落实，美好新海南的梦想将不再遥远。
(本文撰稿人是海南医学院马克思主义学院教授，海南南海健康产业研究院联合课题组高级研究员)
背景资料
新冠肺炎疫情对中国社会与经济带来冲击，中国公共卫生体系、传染病防治还存在很多系统性的问题。海南建设自贸港，如何筑牢更加安全的防疫体系，筑牢世界顶级“防护网”，为社会与经济发展保驾护航，是一个重大、紧迫的课题。
中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆就表示，本次疫情过后国家应该大力加强公共卫生、传染病防治领域供给侧的全面改革，解决该领域方向性的问题、系统性的问题、基础性的问题。
本次研究南国智库将联合海南健康产业研究院，组织国内顶尖专家进行专题研究，对标新加坡、日本等国家的公共卫生防疫建设情况，对海南的公共卫生体系建设提出科学合理的建议。在研究和发布海南公共卫生防疫体系的同时，南国智库将和海南南海健康产业研究院一起组织国内专家，为海南各级政府提供公共卫生防疫体系建设规划方案。