对于广东、福建两省实行特殊政策和灵活措施以及兴办四个经济特区，在党内始终存在不同声音。不过邓小平的态度很明确，他希望两省先行一步，为全国的改革开放闯出一条新路来。叶剑英、胡耀邦、万里等也很热心。1980年冬，中央调辽宁省委第一书记任仲夷接任广东省委第一书记，轻工业部部长梁灵光为第二书记；调项南任福建省委常务书记。任仲夷和梁灵光赴任前，叶剑英、邓小平、李先念、胡耀邦、万里、韦国清、姚依林、谷牧等先后接见他们，给予明确支持。当时在邓小平心目中，特区不只是深圳等四个地方，而是广东、福建全省。他对任、梁二人说：“特区不是仅仅指深圳、珠海那几块地方，是指广东、福建两个省。单搞那一点地方不行，中央讲的是两个省。你们要充分发挥这个有利条件。对于搞特区，你们要摸出规律，搞出个样子来。”胡耀邦将成都武侯祠一副对联改动一字相赠：“能攻心，则反侧自消，从古知兵非好战；不审势，即宽严皆误，后来治粤要深思。”万里对任仲夷说：“各部的规定不符合广东情况的，你们可以不执行。”按照任仲夷的理解，中央给广东、福建特殊政策、灵活措施，就是允许两省在执行中央政策时有灵活变通的权力，强调要想迈出改革开放的脚步，必须善于变通。
然而，两省的特殊政策肇始，就遇到经济调整的考验。1980年12月，中央工作会议确定对国民经济实行进一步调整。在会上，邓小平、陈云、李先念等常委讲话都没有明确两省执行调整方针可不可以“特殊”。在闭幕会上，邓小平表态：“在广东、福建两省设置几个经济特区的决定，要继续实行下去。但步骤和办法要服从于调整，步子可以走慢一点。”随后，胡耀邦主持召开广东、福建座谈会，确定调整时期两省实行特殊政策、灵活措施的步子要稍慢一点，但中央的方针是不动摇的。然而，中央和国务院一些部门生怕两省“越轨”，不少文件都加上一句：“广东、福建不例外。”两省都感到，中央还没有给自己真特殊、真灵活、真先走的东西，难以放手大干，希望中央进一步明确政策。
1981年5月27日至6月14日，中共中央、国务院在北京召开广东、福建两省和经济特区工作会议。为了开好这次会议，事前做了充分准备。1980年九十月间，江泽民（时任国家进出口管理委员会副主任）带领国务院有关部门和广东、福建两省，深圳、厦门两个特区负责干部组成的九人小组，到斯里兰卡、马来西亚、新加坡、菲律宾、墨西哥、爱尔兰等六国的九个出口加工区、自由贸易区考察，途经日内瓦时还邀请联合国组织十多位专家举行了两天的讨论，归国后向中央做了汇报。会议提出经济特区建设的十项政策，包括：在特区内实行与内地不同的经济和行政管理体制，外商投资企业所占比重可以大于内地；充分发挥市场调节作用；给予来特区投资的外商比内地更优惠的待遇；特区建设所需资金由国家给予财政和信贷支持；允许特区银行将吸收的存款全部用作贷款；深圳、珠海两市的财政收入1985年以前不上缴（期满后又延长五年）；特区的外汇收入单列，增收部分五年内不上缴（期满后又延长五年）；特区的对外贸易可以自主经营，并可代理各省、自治区、直辖市委托的进出口业务；等等。7月19日，中共中央和国务院批转了《广东、福建两省和经济特区工作会议纪要》。
随着特区引进外资工作的展开，不少人日益担心起来。一怕滑上“资本主义道路”，二怕乱了国民经济全局，三怕犯错误。有人认为特区“香港化”了，“特区就是租界”。一位理论家深圳考察回京后说：“特区除国旗是红色的以外，已经没有社会主义的味道了。”有老革命参观深圳后放声痛哭，认为他们打下的社会主义江山正在“变色”。还有一种不满来自内地省份，主要基于地区利益冲突。广东在全国率先进行价格和购销体制改革，先是广州市放开蔬菜、塘鱼、水果等农副产品价格，不久全省农副产品价格几乎全部放开，原126种统购统销产品，广东取消了85种。广东省的价格一放开，市场活跃起来，邻省商品大量流入，加剧了这些省份的供应紧张；广东外汇多了，可以用较高的价格收购出口商品，外省的出口货源也大量流进广东，引起周围省份强烈不满。
两省政策和经济特区遇到的更大挑战是走私狂潮。当时，国内市场商品匮乏，电视机、录音机、计算器、优质布料等都是可望而不可即的紧俏商品，国门一开，走私潮就开始泛滥起来，主要集中在广东、福建、浙江等沿海省份。在广东，有些沿海地区出现了渔民不打鱼，工人不做工，农民不种地，学生不上学，一窝蜂似的在公路沿线、街头巷尾兜售走私货的现象。中央下达了一系列打击走私的文件，如1980年7月17日，国务院、中央军委批转工商行政管理总局等部门《关于加强对华侨、港澳、台湾同胞进口物品管理和打击走私、投机倒把活动的报告》，这份文件由国务院和中央军委联署，可见军队参与走私的情况相当严重。文件透露：“参与走私、投机倒把活动的，有华侨和港澳、台湾同胞，有外国人，国内有工人、干部、农民、现役军人，其中有些是党团员、高干子弟。他们组成集团，有收购、转运的，有窝赃、销售的。走私与投机倒把相勾结，沿海与内地相勾结，连成一线，遍及各省。”走私愈演愈烈，与一些地方政府的默许有关。这些地方领导人一定程度上把走私看作发展地方经济的“第一桶金”。有人以“为了集体，没装腰包”为由，为一些地方组织参与走私辩护。1981年海丰走私猖獗时，政府廉价买下走私货物再卖出去，所得利润交给地方财政，这种做法使广东省背上了走私贩私的名声。这引起中共高层的深度忧虑——不只是经济上的，更是政治上的。大批干部参与走私，一些地方党组织和军队都卷进了走私狂潮，暴利之下趋之若鹜，这样下去，共产党真的要“变色”了。
1981年底，中央纪委的王从吾带领工作组到广东调查走私情况，回京后写了一份《信访简报》，披露广东省一些干部包括某些担负一定领导职务的干部极端严重的走私贩私犯罪活动，引起高层严重关注。1982年1月5日，陈云在简报上批示：对严重的经济犯罪分子，我主张严办几个，判刑几个，以至杀几个罪大恶极的。雷厉风行，抓住不放，并且登报，否则党风无法整顿。邓小平、陈云、胡耀邦、李先念等人也都做了批示。中央纪委副书记王鹤寿到广东当面传达相关批示。1月11日，中共中央就广东省一些干部中存在走私贩私、贪污受贿等经济问题发出《紧急通知》。随后，中共中央派习仲勋、余秋里、彭冲、王鹤寿等人到广东、福建、浙江、云南等地督促处理问题。谷牧到广东一见任仲夷，就不无忧虑地说：“仲夷同志，现在人家对广东议论纷纷啊！”
任仲夷
2月11日至13日，中共中央书记处在北京专门召开广东、福建两省座谈会，两省省委常委、党政领导悉数到会，广东被叫到北京的有18人，在历史上绝无仅有，凸显了问题的严重性。会上，任仲夷、刘田夫如实汇报了广东走私贩私、贪污受贿等情况和省委所采取的措施——广东在上一年3月和8月组织了两次全省性大规模的反走私行动，走私贩私活动已在减少，而不是发展，希望中央不要收回给予广东的特殊政策。胡乔木、胡耀邦等先后讲话，谷牧、余秋里、韦国清、姚依林、彭冲、王鹤寿等人都发了言。会场气氛严肃，有人说广东对走私贩私“放羊了”，有人说“广东这样发展下去，不出三个月就得垮台”。还有人说，走私贩私不是孤立现象，反走私斗争是当前政治上、经济上、文化上反资本主义思想腐蚀的严重斗争的重要环节，把走私贩私定性为一种“阶级斗争”。任仲夷和刘田夫不同意广东“放羊了”的说法，提出应当划清因经验不足而造成工作失误和违法犯罪的界限，走私贩私、投机倒把同实行特殊政策、灵活措施的界限；在处理罪责时，应划清个人贪污与非个人贪污的界限。尽管存在争议，但中央明确表示，对两省的政策只有总结经验，继续前进，不会改变，这也是任仲夷最为关心的事。事实上，这次会议并没有让中央政治局常委们放心，会后胡耀邦向常委会汇报，有常委认为：广东的工作不是“活”得不够，而是“活”过头了；广东的同志思想还不通，有些问题没讲清楚。2月19日，任仲夷、刘田夫再度被召到北京，胡耀邦等传达政治局常委的重要指示，并与他们长谈。为了帮任仲夷“过关”，胡耀邦要他递交一份检讨书。这次进京被一些人戏称为“二进宫”。3月1日，中共中央将两省座谈会纪要和胡耀邦、胡乔木等的讲话批转全党，并附有中央书记处研究室编写的《旧中国租界的由来》，矛头直指深圳特区。邓小平反走私的态度也是明确的，他在4月10日中央政治局讨论《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》时说，开放搞活以来“不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了”“犯罪的严重情况，不是过去‘三反’‘五反’那个时候能比的”。这股风来得很猛，如果不刹住这股风，党和国家确实要发生“改变面貌”的问题。他说，我们说不搞运动，但一定要说，这是一个长期的经常的斗争，至少伴随到实现“四个现代化”的那一天。
任仲夷面临一个难题：既要贯彻中央会议精神，又要稳定广东局势。他担心，有些话如“这是资产阶级又一次向我们的猖狂进攻”“宁可让业务受损失，也要把这场斗争进行到底”等，如果照本宣科传达，会引起港澳和海外的疑虑，内地也会怀疑我们的政策变了。回广东前，任仲夷问胡耀邦怎么传达，胡耀邦回答得很干脆：“哪些话可以传达，哪些话不可以传达，由你自己定。”这给了任仲夷一定灵活性。据时任广东省委办公厅副主任的雷宇回忆，任仲夷从北京回来后曾询问他：“这个报告怎么做？”雷宇答：“上头下头，两头都很重要，但根本还是下头。如果两头不能兼顾的话，就要保住下头，如果下面搞乱了，最后要负责任的还是你。”3月20日至4月3日，广东省、地（市）、县三级干部会议召开。会议开了15天，许多干部抱着挨批评、受处罚的心情到会，但任仲夷的讲话打消了他们的顾虑。任仲夷代表省委承担责任，并强调，中央让广东实行先走一步的决策是正确的。他还提出了“两个坚定不移”：“打击经济犯罪活动坚定不移，对外开放和对内搞活经济坚定不移。”任仲夷的方针是既要严厉打击走私和经济犯罪，又要保护大批干部；界限是只要不往自己口袋里装，就不过分追究个人责任，主要是吸取教训；工作上还是允许犯错误，对干劲足、闯劲大的干部应予鼓励。其间，他三次到深圳给深圳市委书记梁湘撑腰打气。经过这场风雨，广东的干部都非常感激。两省会议后，中央纪委副书记章蕴专门到广东住了半个多月，给中央写了一份调查报告，基本肯定广东和任仲夷的工作，邓小平批给政治局常委传阅，此事基本过关。
走私狂潮的出现使陈云对办特区更趋谨慎。1981年12月22日，陈云在中央召开的省、自治区、直辖市党委第一书记座谈会上明确提出：试办经济特区限于深圳、珠海、汕头、厦门四个市的部分地区。广东不是全省特区，福建也不是全省特区。现在只能有这几个，不能增多。陈云提出，既要看到特区的有利方面，也要充分估计到特区带来的副作用。现在第一位的任务是认真总结经验。陈云特别指出：“像江苏这样的省不能搞特区。”“江浙一带历史上是投机活动有名的地区，坏分子的活动熟门熟路。”李先念插话说：“其他地方也比较容易学，无产阶级的作风不容易学，资产阶级的东西比较容易学，但赚钱的东西很不容易学。”1982年10月30日，陈云在广东关于特区工作的报告上再次批示强调：“特区要办，必须不断总结经验，力求把特区办好。”从中可以看出陈云对特区政策的基本态度。他不否定试办经济特区，但坚决不主张扩大特区的范围，特别不赞成在中国的经济心脏——江浙地区办特区。
在几个经济特区中，深圳是最受关注的。随着深圳的名气越来越大，来深圳考察的人也越来越多。中央领导人来深圳考察的先后有王震（1982年2月、1983年1月）、廖承志（1982年2月）、赛福鼎•艾则孜（1982年2月）、谷牧（1982年3月至4月、1983年4月）、胡乔木（1982年12月）、王昆仑（1983年2月）、杨得志（1983年2月）、胡耀邦（1983年2月）、薄一波（1983年4月）等。特区怎么搞，谁也不清楚，特区建设的路子只能靠摸索。深圳市委书记兼市长梁湘提出一个“蚂蚁理论”：只有让第一批蚂蚁尝到甜头，才会引来更多的蚂蚁。1982年1月1日，深圳市政府出台了一份法规，允许与外商合资开发土地。11月，梁湘主持制定《深圳经济特区社会经济发展规划大纲》，确定建设以工业为重点，兼营商业、农牧、旅游、住宅、科研等多种行业的综合性的社会主义经济特区。来深圳考察的中央领导人对深圳的发展路子有赞成的，也有怀疑的。内地舆论对深圳的议论很多，一则深圳允许与外商合资开发土地后，一时间舆论哗然，有人骂“姓梁的把国土主权卖给了外国人，是卖国贼！”二则有人批评深圳生产型企业太少，酒店太多。三则批评深圳靠国家“输血”。1983年，一位中央领导在蛇口说：“深圳经济特区是靠国家输血活命的，如一旦把输血针头拔掉，它就不行了。”当时，深圳确实吸引了许多中央部委来投资。据原珠海市委书记梁广大回忆：“当时一个副总理就带了十多个部、委、办到深圳参与成片开发，如：蛇口是招商局，南头区40平方公里是石油部，世界之窗是国务院侨办搞，罗湖这一片是经贸部，南山大道两旁是电子工业部，笔架山是机械工业部，小梅沙是共青团中央。”
胡耀邦、谷牧等对梁湘给予了明确支持。1982年11月15日，胡耀邦主持中央书记处会议，讨论特区政策，会后以中发〔1982〕50号文件印了纪要。新的50号文件进一步明确了经济特区政策，规定：轻工业3000万元以下，重工业5000万元以下项目由特区政府自行审批；外商银行经批准可在深圳开业；允许特区从内地招聘人才；等等。这个文件发下去，给特区以很大鼓舞，据说深圳有人放鞭炮庆贺。1983年，胡耀邦来到深圳考察，鼓励梁湘“特事特办，新事新办；立场不变，方法全新”。 （萧冬连）